（三）人民公社集体土地所有权（1958一1978年）
1958年8月，全国又开始了“生产跃进”和“制度跃进”。“生产跃进”主要是深翻土地、大炼钢铁，“制度跃进”则是人民公社化运动，而这两种“跃进”又是交织在一起的。在短短几个月的时间里，就完成了“制度跃进”，全国74万个农业合作社迅速合并改组成2.6万个人民公社，入社农户达99％，以上，实现了全国范围的人民公社化，但“生产跃进”却没能如愿以偿。在公社化初期，公社是基本核算单位，土地归公社所有，平均每个公社拥有近0.4万公顷土地。这种大规模的集体所有和集体经营制度，与当时的农业生产力水平不相适应，带来很多问题，1962年的中共八届十中全会通过决议（即“人民公社六十条”），肯定了农村的土地集体所有制，同时调整人民公社的核算体制，实行“三级所有，队为基础”。《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”所谓“三级所有，队为基础”，即在公社内部，保持生产队、生产大队和公社三级经济。原来属生产队范围内社员共同所有的生产资料，如耕地、山林、草地、水域以及耕畜、农业机器等，归生产队所有，生产队成为经营农业的基本单位，实行独立核算、自负盈亏，通常又称为基本核算单位。
生产大队、公社的土地以及其他生产资料，分别属于各自范围内的社员共同所有，由各自的管理机构分别管理。由于人民公社实行政社合一，即人民公社既是一级政权组织，行使国家政权的职能，又是农村集体经济组织，主管农村经济工作，致使产权界定不清。“在人民公社内部存在同一资产的产权有三个所有者主体”（公社、生产大队、生产队）的现象。这就在产权制度上成为产生“共产风”的根源，公社就可用一级所有者和一级政权组织的名义，无偿调拨生产队、大队的资金和劳动力；大队也可以用一级所有者和上级行政组织的名义，无偿调拨生产队的资金和劳动力；有的公社、大队甚至还无偿征用生产队的土地、山林等，造成生产队集体土地所有权的不稳定和经常被侵害甚至剥夺。据有关资料表明，1978年由生产队核算的农村集体土地占95.9％，由大队核算的约占3％，由公社核算的约占1.1％。
（四）农民集体土地所有权（1978年以后）
1978年以来，我国农村发生了以土地资产产权结构重建为核心的经济改革，“包产到户”为主的家庭联产承包责任制冲垮了“集体所有、集体经营”的土地产权制度。“包产到户”土地产权制度的基本内容是：集体土地所有权归农民集体，农户具有了比较完整的使用权，农村集体经济组织或村民委员会、村民小组作为社区的代表，仍承担着土地的某些统一经营或管理职能，主要包括承包合同中集体所承担义务的履行和集体权益的维护，农业公共设施的建造、管理和服务的供给，土地使用权的分配、监督和调整。到1983年底，实行“包干到户”责任制的生产队已占98.3％。因此，1982年《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时，《民法通则》第七十四条、《土地管理法》（1986年和1988年修正）第六条和第八条、《农业法》第三条和第十一条、《土地管理法》（1986年6月25日制定，并在1998年8月29日修订）第八条和第十条都明确规定农民集体土地所有权。
三、现行有关法律在土地所有者权利义务设置中存在的问题
如上文所言，我国土地所有权的设置主要体现在《中华人民共和国宪法》、《农业法》、《土地管理法》等法律中。从整体上看，现行有关法律在土地所有者权利义务设置中存在着以下方面的不足：
（一）《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中对土地的控制权规定不明确
现行《中华人民共和国宪法》、《农业法》、《土地管理法》等法律对土地的控制权规定不明确，容易造成上级和下级的管理混乱。一方面法律规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”（《土地管理法》第五条），“土地利用总体规划的规划期限由国务院规定”（《土地管理法》第十七条）。但另一方面法律又规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”（《土地管理法》第十条）。同时也规定所有的一切登记手续、具体规划等工作全部由乡镇政府、县级政府等有关单位负责执行，而省、国务院等机构只是履行审批的功能而已。这样，土地的具体管理权限就不十分明了。一方面是基层政府单位负责具体的事务，另一方面法定的土地申批权却归于上级政府甚至是国务院。这样，一个可能发生的后果就是下级政府不负责任，妄作胡为，而上级政府却是放任自流，或者说是山高皇帝远而管理不力。到最后，发展成为土地的管理者和经营者有着广泛的自由裁量权，甚至是专制的权利。上级和下级之间的权限没有划分清楚，就会造成权力缺位或者权力越位，其最终结果只能是对农民权利的损害。从最近几年国内查处的相关案例中可以明显反映出这一点。
（二）现行法律中农民和国家关于土地的权利义务界限不清，地位悬殊
《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对农民和国家的权利与义务界限划分不明确，国家和农民处于不平等的地位，处于农民之上。
在国家征用土地的时候，法律上规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”（土地管理法第二条）。“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”（《土地管理法实施条例》第四十五条）。但是，至于政府应该怎样有偿使用，法律上却没有提出具体的解决方法，或者解决原则。所以在实际中造成农民的土地权利没有得到法律的有力保障，农民的土地权利在国家机器面前变得异常脆弱。
而在农民和政府之间关于土地问题产生矛盾时，农民难以找到一个合理的解决方案。因为法律上明文规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，而只有当当事者对政府的决议不服时，才可以到法院去状告。这样一来，问题就出现了：矛盾由一方当事人来解决，并且是由相对于农民强大得多的政府一方来解决，如何能够做到公正、又如何能保证农民的合法权益不受侵害？
（三）人民公社集体土地所有权（1958一1978年）
然而，法律面前人人平等是一条永恒的原则，不管是国家还是个体。行政法学上一条相当重要的原则就是，当当事者之间有着平等地位时，他们的矛盾的解决方式之一就是到法院解决。然而，在《土地管理法》与《土地管理法实施条例》之间，我们难以找出有关国家与农民平等地位的条例。而众所周知的是，两个地位不相同的群体之间从来就不会存在平等的交易。
