第20章 浙江省农民工的社会权利(2)

当然，政策规定不等于现实，权利从政策语言转化为权利主体在实际生活中的现实还有相当的距离。下面我们就围绕社会保障权和受教育权这两项最基本、也最核心的社会权利，来看看浙江省农民工社会权利的发展状况。

4.2.1浙江省农民工的社会保障权

社会保障权，又叫福利权，是指公民有权要求国家通过立法和相关政策来承担维护和增进全体国民的基本生活水准的责任。

具体而言，即政府和社会应保障个人和家庭在遭受工伤、职业病、失业、疾病和老年时期维持一定的固定收入并获得其他各种补助。在很大程度上可以说，社会保障权是公民社会权利的核心。

进城务工的农民工作为国家公民，理所当然也应该享受社会保障权。近些年来，农民工的社会保障问题成为政府和社会各界广泛关注的焦点。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出要“认真解决进城务工人员社会保障问题”，2006年发布的《国务院关于进一步加强就业再就业的通知》指出要“积极创造条件为进城务工农村劳动者提供必要的社会保障”。《关于解决农民工问题的若干意见》第六部分“积极稳妥地解决农民工社会保障问题”提出，要“高度重视农民工的社会保障工作”，要“依法将农民工纳入工伤保险范围”，“抓紧解决农民工大病医疗保障问题”，“探索适合农民工特点的养老保险办法”。2008年3月5日，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上做的政府工作报告中也再次强调指出，要重点扩大农民工参加社会保险。

作为我国农民工的主要输入地区，浙江省在解决农民工的社会保障问题方面在一定程度上走在了全国的前列。从渊源上讲，浙江省这方面的探索与工作甚至可以追溯到改革开放初期的1984年，那一年，浙江省在杭州等地开展了农民合同制职工社会保险的试点工作。

1994年，杭州和宁波等地先后出台杭政〔1994〕号令和甬政〔1994〕21号文件，对农民合同制职工的社会保险问题进行了规范，在观念上已不存在农民工和城镇职工的差别，都统一为劳动合同制职工。近10年来，浙江省更是先后出台了《浙江省劳动力市场管理条例》、《浙江省职工基本养老保险条例》、《浙江省失业保险条例》、《浙江省劳动合同管理办法》、《浙江省企业工资支付管理办法》、《关于完善企业职工基本养老保险制度的通知》、《浙江省人民政府关于全面推进工伤保险的通知》等一系列地方性法规和文件，在基本建立起的浙江省“大社保体系”中，对保障进城务工人员的各项社会保障权益做出了专门的规定，形成了浙江省自己的农民工社会保障模式。

根据有关研究者的考察，目前我国农民工社会保障模式可以分为四种：一是将农民工直接纳入统一的城镇职工社会生活保险体系的“城保模式”；二是结合农民工自身的特点，在对城镇职工生活保险制度微调的基础上形成的“双低模式”；三是专门为农民工“量身定做”的、将农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起统一按较低费率缴费的“综合保险模式”；四是将农民工纳入农村社会保障体系的“农保模式”，如农村社会养老保险或农村新型合作医疗模式。浙江省就是其中的“双低模式”的典型代表。该模式的典型特点就是：在城镇职工基本社会保险体系的框架下，通过降低各类保险项目的基数和比例等方式，降低农民工的参保成本，同时也相应地降低其享受社会保险的待遇水平。这种模式主要是以两点现实条件为出发点：一是城镇职工生活保障门槛对于农民工来说太高；另外，进城农民工及其所在工作单位的现实承受能力较低。除了根据农民工的特征形成确立农民工社会保障的“双低模式”，近年来，浙江省还进一步从农民工的实际情况和现实需求出发，改变了以往统一一刀切的做法，按照“先工伤，后医疗，再养老、失业、生育”的思路循序渐进构建适合农民工的社会保障体系。

总体上，据相关研究者的调查，截至2006年，浙江省农民工中已有45.01%由其所在单位为其参加了保险，不过其中有17.63%参加的是商业保险，而不是社会保险，因此，折算起来，真正由其单位为其参加了社会保险的比例大约是37%。另据我们自己于2007年底对杭州市农民工的调查，在接受调查的760名杭州市农民工中，有45.0%的人已由其所在单位为其交过社会保险，40.4%其所在单位没有为其交任何种类的社会保险，另有14.7%的人不知道其所在单位有没有为其交社会保险。特别值得一提的是在已经参保的45%杭州市农民工中，有66%是在2005年（不含2005年）以后参加的，这表明，近年来杭州市农民工社会保障权的提高与发展是比较快的。

进一步就性别、年龄、教育程度、所从事行业等因素对杭州市农民工所在单位有没有为农民工参加社会保险进行比较研究，发现除了在性别方面不存在明显的区别，在年龄方面，大体上呈现出年龄越大，单位为其参加社会保险的比例越低的情形，撇开16岁以下组，从“16～25岁”到“55岁以上”各组农民工的所在单位为其参保的比例依次为51.1%、54.1%、29.3%、24.0%和0.0%；在教育程度方面，基本呈现教育程度越高，单位为其参保的比例越高的趋势，从“小学及以下”到“本科及以上”各组的所在单位为其参保的比例依次是27.8%、25.3%、56.7%、67.9%和81.8%；在所从事行业方面，则是从事加工制造业的农民工其单位为其参保的比例最高，为72.3%，其余的除了宾馆、餐饮和商业服务业为46.6%，接近50%，此外均不到40%。

再来看一下浙江省农民工参加各类具体险种的情况。

先来看浙江农民工的工伤保险。由于现实中农民工所从事工种的特殊性，即通常所从事的是所谓的“3D”工作，这使他们特别容易遭遇工伤风险。因此，在构建农民工的社会保障体系时，应该把最基本、最需要的工伤保险置于第一位，尽快实现工伤保险全覆盖的目标。2003年4月27日国务院公布了《工伤保险条例》，第一次明确地把农民工列入了享受工伤保险的对象范围之内。依照《工伤保险条例》，2003年以来，浙江省一直致力于探索建立适合农民工的工伤保险制度，扎实推进农民工的工伤保险专项扩面行动。浙江省规定凡是与用人单位签订劳动合同的外来务工人员，特别是在矿山、建筑工地就业的农民工，都应该纳入工伤保险的范围。与此同时，还实行了农民工工伤认定快速通道办法，试行了工伤医疗的“绿色通道”和小额度、无等级工伤事故的简易处理模式。为了推动相关政策落到实处，浙江省于2006年10月起启动农民工“平安计划”，全面推进全省农民工参加工伤保险。

截至2006年底，浙江省农民工参加工伤保险的人数已经达到了148万人，居全国各省市第3位。另据我们自己于2007年底对杭州市农民工的调查，在接受调查的760名杭州市农民工中，有22%参加了工伤保险，尽管这距离杭州市力争在2010年实现全市农民工工伤保险基本全覆盖的目标还有相当大的距离，但可喜的是，在这些已经参保的人中，有一半以上是2005年（不含2005年）以后参加的，这表明近年来杭州市农民工参加工伤保险的发展势头是很好的。此外，宁波市的情况也与此类似。

再来看医疗保险。生病是每个人一生当中不可避免的主要风险之一，作为从事3D工作的农民工，遭遇这种风险的可能性自然也更大。医疗保障是农民工的一项基本需求，也是政府理应承担的责任。虽然到目前为止，浙江省还没有形成统一的针对全省农民工的医疗保障制度，但是各地一直都在做有益的探索。杭州市政府早在2006年就提出要按照“广覆盖、低标准、保基本”的原则，制定《杭州市外来务工人员医疗保险办法》，根据企业的筹资负担和外来务工人员的承受能力，确保合理的缴费比例和医疗保障，制定方便可行的费用支付、医疗管理办法，解决外来务工人员最基本的医疗问题。据我们自己2007年底的调查，已约有35%的杭州市农民工参加了医疗保险（其中约有60%为2005年以后加入）。

2008年，杭州市又发布了《杭州市基本医疗保障办法实施细则》，其中第14条明确规定：《杭州市基本医疗保障办法》实施前，已参加职工医疗保险的农民工，应按规定继续参加职工医疗保险。《办法》实施后，用人单位原未参保或新招用的农民工，由用人单位事先告知相关参保政策，参保农民工书面申请，按规定选择参加职工医疗保险或农民工医疗保险。宁波市针对外来务工人员大病医疗保险实行市区和县（市）级分别统筹。用人单位须按规定为外来务工人员办理大病医疗保险参保手续，从办理参保手续的次月起开始缴纳医疗保险费。医疗保险费由所在用人单位缴费，外来务工人员本人不缴费。据不完全统计，到2007年，全省已有227万农民工参加了医疗保险，居全国第3位。另外值得一提的是，浙江省的某些医疗救助方案已覆盖到农民工。

如杭州市上城区21个小区的红十字医疗救助站全部向外来创业人员敞开大门，六万余名外来创业人员在首诊医疗单位领取医疗救助卡后，即可享受多种优惠，如挂号、诊疗、B超费用全免；下城区成立杭州市首家民工医院，在这里看病的外来创业人员可享受医疗费用“十免十减半”的优惠，所有药费在参照省市统一招标价格的基础上再减免5%。

户籍所在地和工作所在地的分离使得农民工的养老保险问题在目前我国还没有解决城乡分隔分治的二元结构下显得更加复杂。如何建立合理的农民工养老保险制度，是中国政府面临的重大考验。在这方面，浙江省也一直在积极探索。1997年，浙江省政府出台浙政〔1997〕15号文件，1998年，省劳动厅出台了浙老险〔1998〕43号文件，统一了农民工和城镇职工养老保险制度。近年来，浙江省更是试图从全省立法层面上解决农民工的养老保险问题，通过制定《浙江省职工养老保险条例》，把农民工纳入养老保险的范围。

2003年7月，浙江省政府又下发了《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入、低标准享受”办法的意见》，将农民工养老保险的企业和个人缴费分别降至职工月平均收入的12%和4%（城镇职工为22%和8%），而享受的医疗保险待遇与城镇职工相比则相差不大。这种“双低模式”应该说是适应现阶段农民工对于医疗保险的需求的，它作为解决农民工养老保险难题的新途径，扩大了农民工参保范围，促进了农民工社会保障体系的完善。浙江省劳动和社会保障科学研究院课题组于2006年在浙江全省范围内开展的一次农民工问题的调查统计数据显示，在参加社会保险的农民工中，大约有72.39%参加了养老保险。另据我们自己对杭州市农民工的调查，至2007年底，约有34%的杭州市农民工已由其单位为其交纳了养老保险金（其中60%以上为2005年以后加入）。除此之外，浙江省更是创造性地提出了职工养老保险省内“自由漫游”的新概念，在一定程度上解决了部分农民工参保的后顾之忧。

在失业和生育保险方面，浙江省也逐步从立法层面将农民工纳入参保范围，保证进城务工人员和城镇职工享受均等的合法权益。虽然这两类保险项目相比前三种，对于农民工群体来说，主观需求上没有那么强烈，但是实际上也是不可或缺的。在2006年浙江省劳动保障科学研究所组织的农民工调查中，参加了社会保险的农民工中，分别有34.05%和29.75%的外来务工人员参加了失业保险和生育保险。而据我们自己对杭州市农民工的调查，截至2007年底，在参加了社会保险的杭州市农民工中（占受调查者总数的45.0%）杭州市农民工参加这两项社会保险的比例分别为46.5%和20.5%。