第19章 浙江省农民工的社会权利(1)

4.1何谓社会权利

社会权利（social right）也称社会公民权（social citizenship），也就是马歇尔所说的公民权的“社会要素”（socialel ement）。在马歇尔这里，公民权的社会要素的具体内涵是“从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利。与这一要素紧密相连的机构是教育体制和社会公共服务体系。”换言之，社会权利是一种要求获得实际收入的普遍权利，这种实际收入与其要求者的市场价值无关。当然，跟政治权利一样，对于社会权利的内涵，不同的学者有不同的表述。

雅诺斯基认为，社会权利支持公民对于社会地位和经济生活的要求，它由四个部分组成。促进能力的权利（enabling rights）包括医疗卫生保健、养老金、康复治疗以及家庭或个人咨询服务。机会权利包括从学前教育一直到大学研究生教育的各种形式的教育。再分配和补偿权利是对权利受损者的弥补，包括战伤抚恤、工伤抚恤、扶持劣势者计划、失业补偿以及其他对权利受侵害者．马歇尔：《公民身份与社会阶级》，刘训练译，载T.H.马歇尔、安东尼·吉登斯等：《公民身份与社会阶级》，郭忠华、刘训练编，凤凰传媒出版集团、江苏人民出版社2008年版，第11页的补偿计划等。而莫里斯·罗奇则从积极和消极两个方面来看待公民的社会权利：“从消极的角度说，现代社会权利的发展是为了应对并最大限度地降低个体在面临下面这些存在于现代资本主义社会中的问题时所遭遇的风险，如贫困、严重的不平等以及与此相关联的健康和社会排斥问题等。而从积极的角度说，它们意指一系列积极的权利，即将下面这些方面看作是个体终生的权利：获得足以维持生计的收入，拥有工作，获得健康服务，拥有能够满足基本需要的住房等。无论在分析性话语还是制度性话语中，这些权利通常都被合理化为普遍人权在国家层面上的体现。”不过，无论怎样表述，社会权利的实质始终是公民对于某种程度的基本收入和待遇的应享（entitl ement），这种应享的收入和待遇不取决对于市场机制的作用。就像《福利资本主义的三个世界》的作者考斯塔·艾斯平－安德森所指出的那样：“如果社会权利被赋予财产权利那样的法律和实际地位，如果它们是神圣不可侵犯的，如果它们是在公民身份而不是绩效（performance）的基础上被授予的，那么，它们必将伴随着一种与市场相对立的，个人地位的非商品化（decommodification）。”社会权利意味着公民可以获得一种不依赖于过去、现在或未来时间中参与劳动市场的“公民收入”（citizen摧sincome）。按照马歇尔的表述，在公民权的发展进程中，首先于18世纪发展起来的是基本的公民权利即市民权利（civil right），19世纪发展起来的是政治权利（political right），然后于20世纪迎来了社会权利（social right）发展的时代。

实际上，作为一种不依赖于当事人的市场价值的实际收入，可以说“社会权利”的起源远在18世纪之前，至少可以追溯到1601年英国颁布的第一个有关济贫的法律——《伊丽莎白济贫法》，这一法律遵循了这样的基本原则：让那些没有工作能力的人，如老、弱、病、残等，得到救济；给那些有劳动能力的人一份工作，让他们在社会上得以立足。但是，问题是，在18世纪之前，这些不依赖于当事人的市场价值的实际收入没有被纳入公民权的完整的、有机的结构，通常仅仅只是缓解贫困和制止流浪的手段，是旧势力维护旧秩序的方式。它不是公民权的不可分割的有机部分，而是剥离于公民权的，甚至是对公民权的偷梁换柱的置换。马歇尔明确指出：“《济贫法》不是把穷人的权利要求看作公民权利不可分割的一部分，而是把它看作对公民权利的替代——只有当申请者不再是任何真正意义上的公民时，他的要求才会得到满足。赤贫的人由于被救济院所收容，所以，他们实际上丧失了人身自由的公民权利；同时，根据相关法律，他们也丧失了可能拥有的任何政治权利。这种对公民权的褫夺直到1918年才停止。”马歇尔还指出，《济贫法》并不是“社会权利”与公民身份的地位相分离的唯一例子，像早期的《工厂法》等也表现出同样的趋势。而马歇尔的贡献在于，他第一个在理论上明确地将社会权利纳入了公民权的整体结构，将其看作是与公民身份紧密相连的公民权利的不可分割的有机组成部分。

在马歇尔这里，就像选举权、被选举权、结社自由、舆论自由等政治权利是基本的市民权利（civil right）的必要的补充，或者说为扞卫后者的真实有效性提供了一种必要的前提条件（因为在现实生活中市民权利不是自足的），社会权利则又是市民权利和政治权利的必要补充，原因是：其一，政治权利作为市民权利的条件是必要的，但并不充分，因为“公民的基本权利（即市民权利）不仅受到享有特权者的政治权力的限制，而且也受到很多人在经济上的软弱乏力的限制，尽管法律和宪法承诺他们享有公民的基本权利。”其二，政治权利本身也不是自足的。如果缺乏负担打官司的费用的经济能力，人们就无法在法院中有效地扞卫自己的权利甚至名誉；如果陷于深重的贫困之中，人们就可能出卖自己的选票；如果缺乏必要的教育，人们也无法有效地行使自己的政治权利；如果缺乏必须通过必要培训而掌握的一些基本技能，人们不可能拥有使其自由权利得以有效使用的能力（如缔约谈判能力）；妇女如果不获得工作的权利，她们就很难摆脱父权夫权的控制而真正拥有自己的独立意志，而即使获得了工作权利，但如果没有根据其身为女性的一系列特殊需要而赋予特殊的权利的话，她们同样也就不可能在以男性为标准的世界中真正和男人平起平坐。

“只要不是每一个人的生活都不受基本的贫穷和恐惧的困扰，宪法权利就依旧是一项空洞的许诺，甚至更糟糕，它们会变成为厚颜无耻的借口，用来掩盖享受特权者的事实。”（想想马克思所说的资产阶级政治革命所完成的政治社会同市民社会分离实际上无非是从政治等级到社会等级的转变过程，以及“现代国家承认人权跟古代国家承认奴隶制是一个意思”。）正是因此，社会权利才作为市民权利和政治权利的又一个必要的补充和前提而发展起来了。也就是说，在马歇尔的架构中，社会权利不再是独立存在或者说孤立施行的（这不是从技术性意义上讲，而是从规范性逻辑上讲；纯粹从技术的角度看，社会权利可以脱离市民权利和政治权利而孤立地从其自身出发得到发展和施行），而是和市民权利与政治权利紧密联系在一起的，是市民权利和政治权利的延伸和必要补充，其意义不仅仅是维持权利主体的生存，更是对其公民身份的肯定、承认和维护。

在现实实践中，这种嵌入于公民权利的有机结构、作为市民权利和政治权利的延伸和必要补充的社会权利，大体上确实如马歇尔所说是在19世纪末20世纪初开始发展起来的。非宪法层面的社会权利立法与保障在19世纪后期得到了较快发展，如德国在俾斯麦时代所实行的强制保险法，它保障德国工人免受疾病、事故、年老和伤残的影响。而在资本主义类型宪法中，使公民社会权利正式获得基本权利地位的是1919年德国魏玛宪法。该宪法第161条规定：“为了维持健康和劳动能力，提供生育保护，防备老年、衰弱和生活的突变，国家在受益人的帮助下，建立各种领域的社会保险制度。”魏玛宪法确立了“国家具有提供社会保障的义务”的原则，在公民权利史上具有划时代的意义。这以后，社会权利纷纷进入世界各国的法律乃至国际公约。如1935年罗斯福当政时期美国通过了《社会保障法》，该法不仅第一次正式提出了“社会保障”的概念，而且还第一次全面规划了社会保障体系。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第22条规定：

“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障。”第25条规定：

“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情形下丧失谋生能力时，有权享受保障。”1966年联合国大会通过的具有法律约束力的《经济、社会、文化权利国际公约》规定，“各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括技术的和职业的指导和训练，以及在保障个人基本政治和经济自由的条件下达到稳定的经济、社会和文化的发展和充分的生产就业的计划、政策和技术”。“承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”同样，我国的《宪法》也对公民的社会权利做出了规定，明确肯定我国公民有获得物质帮助权、社会保障权、受教育权、婚姻家庭老人妇女儿童受保护权等权利。

4.2　浙江省农民工的社会权利状况

农民工是在我国改革开放以来社会体制和经济结构的双重转型的条件下，伴随着工业化和城市化的进程而出现的一个特殊的社会群体。根据国家统计局农民工统计监测调查，截至2008年12月31日，全国农民工总量为22542万人。而据第5次人口普查资料，农民工在第二产业从业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%，在加工制造业从业人员中占68%，在建筑业从业人员中占80%。可见，农民工已经成为我国产业工人的主力军，他们为深化社会主义市场经济体制改革、推进工业化、城镇化和现代化，做出了巨大的贡献。作为地处东南沿海的我国经济发达省份，浙江省更是吸引了大量农民工前来就业，农民工在浙江经济社会发展中扮演着举足轻重的角色。但另一方面，农民工又是我国当前比例最大的弱势群体。这种弱势表现在各个方面，既表现在从事的工作上（农民工在城市绝大多数从事的都是3D工作，3D即Dirty，肮脏；Dangerous危险；Demanding急需），也表现在各项权利相比于城镇职工的巨大缺失上，其中当然也包括社会权利。

不过，近年来，从全国到浙江省，在建设和谐社会的进程中，随着农民工问题作为我国城乡分割分治的二元经济社会结构问题的集中表现而开始引起社会各界的真正广泛的关注和重视，这种情况正在发生改变。从中央到地方，纷纷出台了一系列旨在解决农民工问题的政策文件，而仔细解读这些政策文件，可以发现，其中最核心、最受重视的，实际上就是提高和维护农民工的社会权利的问题。就中央层面而言，2006年3月国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》可以说是我国的农民工政策由以往的以管理、乃至压制为主转向以服务与保护为主的一个标志。

《关于解决农民工问题的若干意见》共十个部分，而在涉及具体实质性问题的第三至第九部分中，有五个部分所谈论的实际上都是农民工的社会权利问题，即第三部分：抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题；第四部分：依法规范农民工劳动管理；第五部分：搞好农民工就业服务和培训；第六部分：积极稳妥地解决农民工社会保障问题；第七部分：切实为农民工提供相关公共服务。在浙江省层面，浙江省政府2006年发布的《关于解决农民工问题的实施意见》共八个部分，其中第一至第五部分即对应若干意见的第三至第七部分，并且结合浙江省农民工的实际状况对如何解决这些问题作了更具体的部署。再以杭州市为例，早在2005年12月，中共杭州市委、杭州市人民政府就先于国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》而率先出台了《关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》。

杭州市的《关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》提出了到2010年要使杭州市外来务工人员（主要是农民工）达到“六有”的目标，具体内容包括：

建立和完善工资支付保证制度，列入工资支付保证制度的企业覆盖率达到95%以上，保证外来务工人员工资按时足额发放，做到“有收入”。坚持市、区、街道（社区）、企业和个人联动，逐步形成多形式、多主体、多渠道、多层次的外来务工人员住房保障体系，做到“有房住”。最大限度扩大义务教育招生规模，保证凡符合有关条件的外来务工人员子女均能入学，做到“有书读”。完善基本的医疗服务体系，扩大对外来务工人员的医疗服务，缓解外来务工人员“看病难”问题，做到“有医疗”。适应外来务工人员特点的社会保障体系基本形成，社会保险制度日益完善，社会保险覆盖面进一步扩大，做到“有社保”。组织化程度进一步提高，符合条件的外来务工人员加入工会组织的比例达到70%以上，外来务工党员纳入企业或社区党组织管理，做到“有组织”。六有”中，前面的“五有”实际上均可纳入社会权利的范畴。