财政税收是国家宏观经济调控的重要手段，财税体制改革是俄罗斯向市场经济转轨的重要方面。普京主政后，俄罗斯政府在叶利钦时代建立的财政制度框架内，对预算制度、税收制度、中央与地方财政关系进行了一系列调整，从2000年起实现了预算收入平衡有余，经济主体税负有所降低，财政联邦制趋于法制化和规范化。2003年以后，俄罗斯财政制度改革力度进一步加大，突出强调将预算过程的重心从“支出管理”转向“结果管理”，侧重发挥财政政策对经济增长、结构调整、改善人民生活水平、提高经济竞争力的职能，财政政策的积极效应日益突出。同时，稳定基金的建立及迅速累积成为经济风险的“缓冲垫”；2008～2010年中期预算的制定不仅为俄罗斯未来三年的经济发展谋划了方向，增强了可预见性，也将为转型国家提高预算管理水平提供借鉴。
进行预算和税收制度改革是普京执政初期经济政策调整的重要内容。普京在2000年7月第一次向俄罗斯议会上下两院发表国情咨文时指出，“制定改变税收状况的法律是过去几个月的重大事件之一”，“是经济行为规则进入新时期的转折点”。进入普京第二任期后，俄罗斯预算体系改革进入了新阶段，突出表现在预算资金管理开始从“支出管理”向“结果管理”转变，突出强调预算的功能性。
一、三级预算体系结构及特点
俄罗斯预算体系的构建始于1991年。1991年10月，俄罗斯颁布了《俄罗斯预算体制和预算过程基本原则法》。1993年12月颁布的《俄罗斯联邦宪法》，明确划分了俄罗斯三级预算体系结构。1998年7月17日，俄罗斯国家杜马通过了《俄罗斯联邦预算法典》，并于2000年1月1日起正式生效。预算法典成为俄罗斯编制、执行预算及监督预算和决算的基础性法律。
（一）预算体系的构成
根据预算法典的规定，预算体系是建立在国家体制基础上并由法律调节的联邦预算、联邦主体预算、地方预算以及国家预算外基金构成的总体。预算体系分为三级：第一级是联邦预算和国家预算外基金。联邦预算是预算体系的主要环节，每年由联邦议会作为法律批准。同时，联邦预算也是在全国范围内进行收入再分配的主要形式。国家预算外基金是在联邦预算和联邦主体预算之外形成的，是用于养老保障、社会保险、失业保险、医疗救助等方面的基金，其支出和收入都依联邦法律规定的程序形成。第二级是联邦主体预算和预算外基金。联邦主体预算（地区预算）主要用于保证联邦主体管辖的项目和政府发挥职能所需资金的形成和支出。第三级是地方预算，即城镇政府机构预算，主要用于保证地方政府管辖的项目和地方政府发挥职能所需资金的形成和支出。预算体系中还包含专项预算基金。根据法律的规定，专项预算基金由专门项目的收入或专项扣除收入形成，预算单列，专款专用。
在统计分析中，通常将中央政府预算称为联邦预算，将联邦主体预算和联邦主体内所有城镇机构预算的总和称为联邦主体统一预算，也叫“次国家预算”，而联邦预算和联邦主体统一预算的总和则称为联邦统一预算。另外，联邦统一预算与预算外基金预算合称为扩大的政府预算。
（二）预算体系的设立原则
预算法典规定了设立联邦预算体系的若干原则，主要有：第一，统一性原则：各级预算依据的法律基础、货币制度、预算文件格式和程序以及会计核算制度都是一致的；第二，在各级预算（联邦预算、联邦主体预算和地方预算）之间划分收入和支出的原则；第三，独立性原则：每一级预算有权自主实现预算过程，每一级预算的收入和支出均受法律保护；第四，完整性原则：所有预算收入和支出以及法律规定的强制性缴费都必须反映在预算和预算外基金中；第五，平衡性原则：预算支出规模应等于预算收入和具有相应拨款来源的预算赤字的总和；第六，效率与节约原则：预算的编制和执行都要力求资金使用的高效和节约；第七，公开性原则：必须在公开出版物上公布已批准的预算和决算，并全面提供预算执行过程的信息，只有联邦预算才有权批准秘密条款；第八，可靠性原则：预算编制要依据可靠的预测指标，要真实计算预算收入和支出；第九，方向性和目的性原则：预算资金要分配给具体的使用者并指明使用方向。
（三）预算过程
预算过程是国家政权机构、地方自治机构和预算过程的参与者根据法律规定编制、审核、批准、执行预算方案和国家预算外基金方案并监督预算执行的活动。这个过程包括四个阶段：编制预算方案、审核和批准预算方案、执行预算方案以及决算的编制和批准，从编制国家预算到批准预算执行报告（决算）大约需要三年的时间，称为一个预算周期，从预算编制到预算批准大约需要20个月，执行预算的时间为一年，预算决算的审批和批准也需要大约五个月的时间。预算过程的任务是展现国家物质储备和财政储备，核算预算收入和支出，协调预算与经济发展纲要的关系，实现预算调节，保证收入来源在各级预算之间、各经济部门之间和各经济区之间重新分配。预算编制环节在很大程度上决定着下一年度国家财政收支的规模，涉及各方利益，在立法机关与行政机关尖锐对立的情况下，在预算审批中，有关各方会进行激烈的讨价还价。
保持预算平衡是预算法典对编制和批准预算提出的基本要求，编制无赤字预算是保证预算平衡最有效的办法。俄罗斯平衡预算的主要方法有：规定预算支出限额、完善各级预算之间的收入分配机制、挖掘预算收入的潜力、构建预算调节的有效机制、通过私有化增加预算收入或举借各种类型的债务来平衡预算，等等。普京上台后，随着经济形势的变化，深化预算制度改革、调整预算体系、加强和改善对预算资金的管理提上了政府的议事日程。同时，立法机关与执行权力机关关系趋于和谐，为预算通过审批创造了条件。俄罗斯预算收支状况得到了明显改善。
二、以结果为导向的预算管理制度改革
进入普京第二任期后，随着国家经济形势的好转和行政改革的深化，预算盈余迅速累积，政府财力壮大，如何提高政府对预算资金的使用效率成为越来越突出的问题。同时，在原有的经济增长潜力已得到充分利用、迫切需要培育新的增长点的情况下，国家如何使用财政政策工具促进经济增长、解决贫富差距和地区差距等问题，也突出地摆在政府决策者面前。完善预算资金管理制度，从单纯地侧重预算收支平衡转为侧重预算支出效果，是普京开出的解决上述问题的“药方”。
在2004年3月19日俄罗斯财政部与经济发展和贸易部联席会议上，普京到会并发表讲话指出，联邦预算是实现经济现代化的基础性工具之一，国家长期经济发展目标和重点应成为预算改革的基础；不应将发展的问题置于数字之下，而应根据发展任务计算数字，因此必须抓紧进行预算体系改革；同时，国家承担的各项预算支出应建立在预算平衡的基础之上。普京在2004年5月26日的国情咨文中进一步要求改革预算制度，其基本原则是从“支出管理”转向“结果管理”。为此，普京要求政府各部门制订工作计划及指标的评估制度，以此为基础进行总结，得出结论并修正政策；政策目标和预期结果应成为预算编制的基础；预算规划应具有长期性；预算资金获得者在支配预算资金方面的自主性应与其对预算使用结果所承担的责任相一致；由于国家资金仍然有限，应优化国家支出水平，使其成为经济政策的基本原则；政府应对预算单位进行改革，改变对预算单位拨款的办法，并重新确定某些预算单位的法律地位和在政府行政序列中的地位。普京在2006年的国情咨文还要求地方政府预算也应转到“效果管理”上来。
以结果为导向的预算资金管理改革突出表现在预算过程方面。2004年5月22日，俄罗斯政府批准了《俄罗斯联邦2004～2006年预算过程改革构想》，预算资金管理制度改革正式启动。改革的目标是为根据国家政策的优先方向对预算资金进行最有效的管理创造条件。改革的实质是，以明确的中期目标为指针，通过提高预算过程参与者和预算资金管理者的责任感，增强其自主能力，将预算过程的重新从“预算资金（支出）管理”转到“结果管理”上来；改革的核心是采用世界通行的“中期财政规划框架内的、以结果为导向的预算管理模式”，其本质在于，在预算资金管理者与其所实施的预算计划之间分配预算资金时，应考虑或完全根据社会经济政策中期优先方向中所应实现的具体结果（或提供服务的结果），并使预算资金的分配不超出长期预测的预算资金规模。
在“支出管理”模式下，预算编制是通过支出与预算分类中的具体项目进行指数化而形成的，在严格的预算约束下，这种预算过程能够保证预算平衡及完成预算规划。但预算支出的预期结果未被论证，预算管理主要是监督检查预算实际完成情况与计划指标是否相符。
在“结果管理”模式下，预算的形成依据是国家政策的目标和预期结果。预算拨款数额与项目功能直接挂钩，在规划过程中，重视对预算计划最终结果的论证。提高预算资金管理者的自主性和责任感：在中期财政计划框架内，根据年度修正指标，确定拨款的长期转移额度；为完成特定职能和计划而确定拨款总额；预算资金管理者对资金使用方向进行细化；为物资利用和人员使用的最优化创造刺激条件，重在内部监督，决策责任逐级确定。对资金及使用结果进行动态管理和外部审计，根据达成的结果对预算资金管理者进行评估。
预算过程管理改革的主要内容是：改革预算分类和核算制度；把现行的支出义务与应承担的支出义务分离开来；完善中期财政规划；完善和扩大预算规划的“计划—目标法”使用范围；完善预算编制和审批程序。
这种预算方式既保障了预算资金分配和实际使用结果相一致，也保障了预算资金使用与国家战略重点和优先发展方向的一致，同时能够确保预算计划制订和规划财务管理的监督质量，是俄罗斯未来预算支出编制的重点发展方向。
三、编制以结果为导向的中期预算
2007年7月26日，普京总统签署了《2008年及2009年和2010年计划年度联邦预算法》，一般将其称为“中期预算”。它是根据普京总统向议会上下两院提交的预算咨文《2008～2010年预算政策》编制的，是继预算资金从“支出管理”到“结果管理”制度改革后，俄罗斯在预算制度改革方面的又一重大举措。
（一）中期预算的十大任务
2007年3月9日，普京向议会上下两院提交了总统中期预算咨文，为编制中期预算确定了方向。预算咨文首先对预算领域状况进行了评价，过去几年的预算完成了五大任务：一是保持了预算收支平衡。联邦预算从2000年起一直保持预算盈余，消除了债务，解决了工资、养老金和社会补助的拖欠问题，经济结算关系正常化，降低了国债规模及债务管理支出，国家信贷评级达到投资级。二是建立了有效的财政管理体系。从2000年起，编制和执行预算按照预算法典确定的统一规则进行。从2000年起能够做到在下一财政年度开始前，就通过了预算法。这得益于议会上下两院与政府的建设性合作关系，完成了联邦国库体系的建设。三是降低税负。在税制改革框架内，完成了税法的修改。税制在总体上简化了，主要税种降低了税率，纳税人税负降低。税收优惠、抵扣、延期纳税、与纳税人签订特殊协议都成为了过去。四是建立稳定基金，集中财政资金用于解决重大问题，降低了预算收入对国际油价的依赖性。五是调整了中央与地方财政之间的关系，改变了过去单纯依靠联邦预算的问题，联邦财政与地方财政共同对地方重大项目提供资金支持。同时，从2006年起开始推行城市和乡镇预算。
预算咨文提出了未来三年国家财政政策需要完成的十大任务，分别是：
第一，使联邦预算成为宏观经济调控的工具，将通货膨胀率降到3%～4%。第二，保证预算长期平衡。将稳定基金分立为储备基金和下一代基金，其中储备基金用于在国际油价下降情况下，保证预算支出有足够的资金支持，下一代基金用于积蓄油气出口收入。第三，预算规划进一步长期化。三年预算的编制和批准应成为长期预算规划的基础，并应在此基础上制订为期10～15年甚至更长期的预算规划，其中包括稳定的预算体系数量指标，适当的税收政策和国债政策以及财政风险评估机制。第四，保障预算支出不超出国家财力的承受范围，只有在资金来源确有保障的情况下，才可制订新的预算支出计划或提出预算支出的立法动议。第五，分析预算支出结果。应从社会经济政策最终目标的角度，对预算支出结果进行统计核算，改变预算支出效益评价办法。预算政策的任务是不断提高人民生活水平，提高预算收支信息的透明度。第六，优化国家投资管理原则，明确国家定货人和承包商之间的资金管理权限。第七，促进预算单位提高服务质量，提高预算支出效率，扩大预算资金管理人的权力。第八，提高预算单位资源管理质量，财政机关应推广质量监督管理制度。第九，确定养老改革实施战略，解决国有养老基金账面不平衡问题。第十，切实落实远东和外贝加尔发展纲要，为此应启动国家财政金融政策的所有工具。
中期预算咨文还提出优化支出结构，重点保障四大民生工程，对教育、医疗、农业和普及型适用住房建设应畅通资金渠道，同时要加大基础设施建设尤其是新建住宅的公用设施。此外，针对中央与地方财政关系及税收政策的调整，中期预算咨文也指出了方向。
（二）中期预算的突出特点
中期预算是一个涵盖了社会经济生活方方面面内容的庞大计划指标体系，内容极为丰富，不仅包含对未来三年财政收支状况、国内外宏观政治经济形势的分析和预测，而且还包括针对国家政策优先方向协调财政政策措施的制定和实施。根据俄罗斯联邦预算改革构想的要求，俄罗斯中期预算不仅要明确预测未来三年间预算收入和预算支出的规模与构成，以及由整个经济能力发展所决定的抵偿各种支出的可能性，而且要测算出各年度的经济增长率、失业率、物价水平及消费、投资、进出口等一些重要的经济社会发展指标，以作为测算政府财政收支的依据和运筹私人投资与消费决策的参考。
中期预算具有以下突出特点：第一，中期预算以法律形式规划和批准了未来三年的预算，但实际上分为当年预算及计划年预算两部分，当年预算与过去的年度预算类似。第二，具有滚动的性质。中期预算分为文字和数字指标两部分。2009～2010年称为计划期，详细具体的指标将在编制2009年预算和2011年前计划预算指标时，进行精确化，如此年复一年地滚动。第三，改变了预算的收入结构，将收入分列为油气收入和非油气收入，使预算收入可预见性增强，可使预算支出摆脱对国际油价的依赖性，确保支出资金来源可靠，并对经济长期稳定增长起支持作用。第四，将联邦账户资金余额分配给储备基金和国民福利基金。国民福利基金在2008年2月1日建立时的总额为4707亿卢布，其本金和投资所得将用于向自愿养老积累部分提供资金支持。随着国民福利基金规模的扩大，也将用来弥补养老体系资金不足，据国有养老基金的估计，到2012年国民福利基金对养老基金的补贴额可能将达到GDP的1%。第五，保持预算支出增幅与经济增长速度相适应的原则，预算过程更加稳定、可预见。第六，中期预算确定预算支出的优先方向和任务是：发展人力资本，建立有效的社会政策基础架构。具体而言，将继续落实四大民生工程（包括人口政策的计划措施）；改革住房公用事业，发展住房建设，减少危旧房比例；提高居民收入，分阶段提高最低工资水平，使其不低于最低生活保障标准，使社会养老水平达到退休者最低水平；普及医疗和教育服务，并提高质量，增加医疗和教育系统人员工资。
中期预算的完成不仅需要庞大的资金支持，也需要制定详细的预算执行措施。在预算资金充足度问题解决以后，如何论证联邦中央与地方政府预算支出比例以及联邦预算向地方预算的转移支付额度，如何论证国家支出、国家预算外基金支出及家庭支出的比例等技术问题，变得非常突出。
四、预算联邦制进一步完善
作为联邦制国家，俄罗斯中央与地方财政的关系是建立在预算联邦制基础上的。俄罗斯的预算联邦制经历了从建立到不断完善的过程，普京执政时期，预算联邦制得到了进一步完善。
（一）预算联邦制的建立及演变
建立预算联邦制模式是俄罗斯经济转轨时期财政领域改革的一项重要举措。其微观内容是，在联邦制原则下协调俄罗斯联邦、地区和地方之间的预算关系；在不同预算间合理划分事权与财权，完善联邦转移支付体系。通过发展预算联邦制，俄罗斯形成了符合公共财政一般要求的预算管理体制，规范了处理中央与地方财政关系的制度约束。俄罗斯预算管理体制的基本模式是联邦制结构下的多级预算管理体制：实行联邦、联邦主体（地区）、地方三级预算，并相应划分各自权责。
预算联邦制的两大突出特点是分税制和转移支付制度。关于分税制，税法典第一部分规定，地区和地方的立法机构只对本级税收事务享有一定权力，包括税收优惠、税率、纳税程序和期限以及会计报表的格式。除此之外，征税的其他条件均由税法典规定，禁止设立其他地区或地方税。俄罗斯财政收入的基本来源是税收收入，税收收入占联邦预算收入的85%左右，在联邦主体和地方预算收入（含财政援助）中，税收收入（含共享税）也超过了60%。俄罗斯税收采取混合型划分方式，即以划分税种为主、辅之以对个别税种的收入实行共享的方式。自税法典颁布后，近几年来主要的税种划分及其税率分享比例相对处于一个比较稳定的时期。关于转移支付制度，俄罗斯转移支付的概念主要是指联邦主体财政支持基金，而称通常意义上的联邦转移支付制度为“对其他级次预算的财政援助体系”。俄罗斯各地区之间经济发展差异巨大，税收资源极不平衡，几乎40%的税收集中在10%联邦主体的区域内，而其人口只占全国人口的10%。因此，转移支付制度显得尤为重要。
（二）预算联邦制的进一步完善
俄罗斯预算联邦制的形成经历了四个阶段，1991～1993年为预算联邦制模式的雏形阶段，也有俄罗斯学者称其为旧预算体系的“自发性分散”阶段；1994～1995年是预算联邦制模式的正式启动阶段；1996～1999年是调整阶段。预算联邦制关系到中央与地方之间事权与财权的划分，掺杂着很多矛盾与利益纠葛。普京上台以后，预算联邦制建设进入法制化、规范化阶段，预算联邦制得到了进一步完善。《2005年前俄罗斯预算联邦制发展纲要》的出台和实施标志着普京执政时期的预算联邦改革正式启动。
《2005年前俄联邦预算联邦制发展纲要》提出，要改变现行的各级政府间支出权限的划分方法：一是联邦法律规定对某些公民群体提供社会支付和优惠的资金，先由联邦主体垫付，再由联邦预算向联邦主体提供用于这一目的的专项财政补助来保证；二是将初等和中等职业教育以及部分高等教育（联邦性和跨地区性的高校除外）的支出权限转交给地区政府；三是将职业（部门）优惠、归联邦政府管辖的机构和组织的财政义务转移到联邦预算；四是大幅缩减地区尤其是地方预算对住房公用事业的补贴支出；五是将基础性的公共服务（中小学教育、卫生、社会保障、文化等）列为地方的支出权限范围。这一文件还提出了中央与地方财政关系调整的重点是致力于地区和地方预算的支出权能与财政资源的平衡，在数量分析和统一原则的基础上，进一步明确各级政权机构的支出权能，并建议按已确立的原则予以明确；保证各联邦主体和地方自治机构在管理本级预算支出时的自主性；对法定的预算义务规定完全的财政保障，减少并在远期彻底清除“非拨款性联邦授权”；以立法形式规定部分支出权能变更的程序。
俄罗斯中央和地方财政关系的调整关系到与中央和地方事权及财权有关的制度和法律，历史传统、政治局势也会在一定程度上影响地方财权的分配，中央与地方的财政关系是多种政治经济力量共同博弈的结果，是一个动态变化的范畴，因此，对这一问题的考察有待进一步深入。
