李志磊
无论是从我国农村农业的发展程度，还是金融业发展成长的历史看，我们都与发达国家有着相当的差距。如何能够把金融支持农业发展、农民致富、农村建设的想法变为现实，需要我们认真地学习借鉴其他国家的一些做法。
一、国外支农金融政策介绍
通过各种金融政策来支持促进农业发展，不仅仅是各个国家对农业进行直接补贴或者税收优惠的补充手段，更是能够促进农业健康良性发展的必要措施。
（一）政策性农业金融机构——构筑金融支农的基础保障
1.从我们国家习惯性地将政府与民间组织的作用截然分开的习惯来看，国外的政策性金融机构可以大致分为两类：一种是完全政府所有或者主导的，例如美国的商品信贷公司、农村电气化管理局、日本的农林渔业金融金库、印度的国家农业和农村开发银行等；另一种是民间非政府组织主导的具有合作性质的金融机构，如韩国的“农协”等。当然也有一些政府、民间共同参与协作的，如法国的农业信贷银行。
2.主要做法和作用。一是配合政府的农业政策，支撑国内商品流通领域的农产品价格，支持农产品销售，借以引导和控制农业生产，稳定农民收入，保障农民利益。如美国的商品信贷公司，以实物补贴支持休耕计划和农产品结构调整、提供差价补贴等多种方法来稳定农民收入。二是通过提供利率较低、期限较长的贷款来弥补纯商业性信贷资金缺口，支持本国具有社会公益性质的农业项目的投资，例如兴修水利、改良土壤、建设基础设施、提供灾害补贴以及支持农业结构调整、小企业发展等。例如韩国在“新村运动”初期，政府采取了财政政策和金融政策并举的办法，即在政府出资补贴的基础上，由农协向农民普遍发放最长可达30年的长期低息贷款，来帮助农民建房。此外，政策性农业金融机构还向农业生产者提供担保，弥补农业生产者担保力不足的缺口，扩大农业生产者的融资规模。
（二）非政策性农业金融机构——实现金融惠农的全面覆盖
市场经济国家非常重视发挥政府以外市场主体的力量，打造多元化农业金融体系。一些国家要求非政策性农业金融机构要配合政府农业政策的实施，而国家给予相应的财政税收补贴。比如美国委托商业保险公司开展政策性农业保险业务，对其给予一定的财政税收补贴；另外还规定如果农民不参加农业保险计划，就不能享受政府提供的农产品价格支持、低息贷款等优惠政策。
一些国家通过限制性规定推动商业性农村金融机构投入农村发展。例如按照印度储备银行的规定，商业银行只有在没有银行的农村开设4家分支行，才能在大城市和其他有银行的地区开设1家分行，从而造就了一个遍布全国城乡的商业银行网。
1.形式多样
——小额贷款组织。是一种民间自发的金融安排形式，主要向低收入人群提供信贷、存款、保险等金融服务，尤其是还向穷人提供小规模贷款，是发展中国家发展农村金融的一种有效方式。如孟加拉国格莱珉银行的小额贷款组织具有贷款规模小、期限短、主要提供流动资金贷款的特点，适合农村低收入阶层和贫穷者的需要。
——私人和商业性质的信贷机构。美国的私人农业信贷机构主要包括商人、代销商以及其他个人放款者；商业性质的农业信贷机构主要包括商业银行、人寿保险公司等机构，主要提供不动产贷款和生产性短期贷款。英国的一些大商业银行深入农村建立分支机构，在农村金融中占有重要地位，其用无抵押形式向农民发放短期贷款。
——合作农业信贷机构。一些国家基本上形成了全国性或区域性的合作金融组织管理体系，通过直接或间接的渠道与国家政府部门相联系。例如德国，其农村合作金融组织架构分为三个层次，即地方性基层农村信用合作社、地区性的管理机构、全国性的中央管理机构，同时由合作审计协会对合作金融组织的机构、资产及业务活动进行审计监督。在美国，合作农业信贷系统是农村金融的骨干力量，主要包括联邦土地银行、联邦中间信贷银行、生产信贷协会以及合作社银行，这些机构自成体系，不受美联储监督，但要接受联邦农业信贷管理局的监管。
2.方式和特点
孟加拉的小额贷款组织放贷决策权下放给信贷管理员，借款程序比较简单方便，贷款利率高于一般利率水平；用组织内各个小组成员之间的相互约束和监督作为还款保证，不要求有抵押物；采用循环贷款方式激励借款人及时还款，并保持对借款人的紧密联系和近况追踪。在美国的合作农业信贷系统中，联邦中间信贷银行作为批发商，批发资金给生产信贷协会去发放贷款，用于购买种子、肥料、饲料及生产设备等；联邦土地银行和合作社银行则直接向借款者发放贷款，包括对农业生产者发放不动产抵押的长期贷款，对农业合作社提供各种期限的设备贷款、营运贷款和商品贷款。
（三）农业保险——防范农业风险的金融屏障
许多国家采用政府与市场相结合的方法来发展农业保险，目前世界上已有40多个国家建立了较为健全的农业保险制度。
1.强制色彩。例如美国1994年《农业保险修正案》明确规定，农民必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险；不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等的支持。又例如日本通过法律明确规定，对具有一定规模的农民实行强制保险，只有对达不到规模的农户才实行自愿保险。
2.政府提供补贴和再保险支持。一是提供保费补贴。美国2000年平均补贴额为纯保费的53%，日本则是保费费率越高，补贴也越高。二是提供业务费用补贴。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用，包括农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%～25%的业务费用补贴。三是政府对农业保险提供再保险支持。美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。
二、我国农村金融中存在的问题
总体来看，当前我国农村金融基础较为薄弱，农村金融服务体系很不完善，远远满足不了农村多样化的融资需求，农村经济发展缺乏强有力的金融支持。
（一）金融服务供给主体单一
在银行、保险、证券三大类金融机构中，面向“三农”的保险和证券类金融机构很少，银行类金融机构中为“三农”服务的供给主体也较为单一，缺乏多样化农村金融组织。这直接导致了资金供给规模、结构和服务品种滞后于农村经济发展的需要。例如单单从信贷期限来看，就与“三农”实际需要不相匹配。随着农业产业结构升级和现代农业的发展，中长期大额融资需求大量增加，但各金融机构涉农中长期贷款占比偏低，以北京市为例，2005年末全市涉农贷款中中长期贷款仅占11%，比全市中长期贷款占比低40多个百分点。
（二）金融服务体系建设缺乏政府支持
对农业发展进行政府扶持是各国普遍采取的做法，但我国财政并没有建立起一套完整的对金融风险的补偿机制。特别是我国的农村金融制度安排一直以来是由政府主导的，在农民大量进城务工的现实影响下，农村金融市场环境进一步恶化，除邮政储蓄银行之外的国有商业银行开始从县域经济实行战略性撤退，留下来的邮政储蓄银行贷款能力又极其有限，金融支持“三农”严重供给不足。而且由于缺乏政府支持，农村信用担保体系薄弱，缺乏适应“三农”实际的担保机制，很大一部分乡镇企业和农户因为达不到抵押担保要求而贷不到款。
（三）市场配置资源的作用无法体现
苛刻的金融管制严重压抑了涉农金融机构的发展，例如很多学者已经达成共识，严格控制的低利率其实是对农村金融市场的极大损害，直接导致了涉农金融机构效益差、效率低、成本高、道德风险严重的状况，但是却始终得不到主管部门的认可。很多非正规的民间金融机构积极性比较高，也能起到在广阔的农村市场填补空白的作用，但是缺乏生存的政策空间。
三、借鉴国外做法和经验，加大对新农村建设的金融支持
（一）建立形成多元化农村金融体系
要着眼于构建一个商业金融和政策性金融、合作金融相结合的竞争性农村金融市场，解决过度管制导致农村金融市场缺乏活力的现状。全面推进农村金融体制改革，在农村金融组织、农村金融业务、农村金融市场等方面加强政府工作力度，争取尽快形成以地方性农村商业金融为基础，以国有商业性金融（农业银行、邮政储蓄银行等）和国有政策性金融（农业发展银行）为主导，以商业性和政策性非银行金融机构（特别是农业保险等）为两翼，政策性金融和商业性金融相互结合的多元农村金融体系。
（二）支持地区性涉农金融机构的发展
积极鼓励和引导农村县域内的银行业金融机构加大对新农村建设的支持力度，探索市区两级政府财政资金与涉农银行业金融机构信贷资金结合使用的新机制，加大信贷资金投放，加快农村公共设施和公益事业项目建设；鼓励区县域内各金融机构加大对农村中小企业的贷款投放力度，为进一步促进农业产业化发展提供更充分的资金保障。
（三）支持民间金融合作组织
民间金融存在有其必要性和合理性，加强对民间金融的合理引导和规范而非简单地清理打压已成为共识。规范民间金融的主要方向是引导其向正规化、合法化方向发展。借鉴孟加拉国的经验，大力发展面向广大农户的合作金融组织，结合农业产业化的深化，大力推进“协会+农户”、“合作组织+农户”、“公司+农户”、“基地+农户”等多种形式的信用合作模式，充分发挥农民专业合作组织的桥梁作用，引导龙头企业以多种形式与农户建立风险共担、利益共享的利益联结机制，弥补金融信用供给的不足。同时按照国家金融改革政策，稳步建立由自然人、企业法人或社团法人发起的小额民间贷款组织，引导和规范其发展，并按照相关规定做好监管工作，在继续完善其对农村二、三产业中小企业贷款担保机制的同时，鼓励其积极为农户、农民专业经济合作组织以及农业龙头加工企业和销售企业提供担保，切实解决农民和农业融资难、担保难的问题。
（四）建立完善多渠道的农业保险制度
建立农业政策性保险制度。学习和借鉴国外发展农业保险的经验和做法，通过设立政策性保险机构或委托商业性保险公司代理政策性保险业务等方式，争取尽早建立起农业保险制度，对政策性农业保险业务给予经营费用补贴，培育政府、企业及农户共同构成的风险互助保障机制。逐步扩大政策性农业保险覆盖面，增加参保险种、参保产业、参保农户，完善和细化政策性农业保险责任。
支持商业性保险机构开展农业保险业务。鼓励保险公司选择一些条件成熟的区县作为试点，积极探索以农业产业化为纽带、以龙头企业为依托的农业保险发展模式，积极开发销售涉农保险产品。要根据险种和地区差异等因素，加大对农户和保险公司的补贴力度，有效调动各方面的保险积极性，推动农村保险市场的快速发展。
总之，不论是什么性质的金融机构，其发展农村金融的初衷和目的都是要服务于农村、农民和农业，只要符合“三农”的根本利益，就会受到欢迎，并找准自己的市场定位，获得相应的市场回报。最近各银行纷纷推出的主要服务于农民工群体的“农民工银行卡”，既受到了农民欢迎，又为银行获取了一定收益，较好地解决了社会效益与经济效益如何统一的问题。今后农村金融市场的拓展，还有赖于相关政府部门尤其是金融监管机构转变自身定位，真正从服务的角度出发，为金融支农提供更广的渠道和更贴身的服务。
原文载于《银行家》2008年第8期
