中国古代赈灾救济思想，是在总结各种救灾实践经验的基础上形成的。宋代董煟在《救荒全法》一书中提出，从君主及各级官员都有施行赈灾救济的职责。人主当行六条中有：“四、遣使发廪”，“六、散积藏以厚恤黎元”；宰执当行八条中有：“六、建散财发粟之策”；监司当行十条中有：“二、视部内灾伤大小而行赈济之方，十、因民情各施赈济之术”；牧令当行二十条中有：“六、申上司请发义仓以赈济”。在书中，董煟还指出“救荒有赈济、赈粜、赈贷三者，名既不同，用名有礼……赈济者，用义仓米施及老、幼、残疾、孤、贫等人，米不足，或散钱与之，即用库银籴豆、麦、菽、粟之类，亦可”。
明代的林希元对赈济制度也提出了很具体的建议。林希元在上疏中指出：“救荒……有三便。曰：极贫民便赈米，次贫民便赈银，稍贫民使赈贷……”，接着又提出：“一、开仓赈贷；二、载留上供米赈贷；三、自出米及劝籴富民赈贷；四、借库银循环粜籴赈贷；五、兴修水利补葺桥道赈贷……。”
在长期的赈贷救荒实践中，形成了比较系统的赈灾救济办法。主要有：（１）赈济。分政府和民间两种，都是以无偿散发粮食、衣物或散碎银钱等以救济灾民或老幼残病、极贫者，称赈谷、赈衣、赈银。也有用灾民的劳动修建某种工程，给灾民钱或粮，不再让灾民承担无偿劳役，称工赈。（２）调粟。即在全国范围内通过粮食调拨对丰收和遭灾地区进行调剂，使灾民的生活得到保障。（３）养恤。主要有施粥（即设粥锅放粥），居养（即临时收容），赎子（即政府出资为饥民赎回因灾饥所迫卖出的子女）。此外还有发放寒衣、提供医药帮助等内容。（４）安籍。通过减赋的办法，诱导流出的灾民还乡复业，给流出的灾民闲田免租、赋，官府出资出人遣送流出的灾民回籍等。（５）蠲（juan）缓。包括蠲免和停缓。蠲免分为蠲赋（免除田赋、丁赋等）、免役（免除徭役、劳役、更役等）；停缓分为停征、缓刑。（６）放贷。有官府和民间两种。通过放贷粮食和银钱，实行有偿救灾。宋元明清等历代官府常采用这种放贷救灾的方法，补救灾民、贫民，使其恢复简单再生产。（７）节约。通过节约达到渡荒目的，历代都有这方面的规定。如禁止以粮酿酒、禁止厚葬、节约费用等。后来，节约更发展成为一种崇俭固本的普遍思想。
二、中国古代社会保障制度形成的背景
中国古代社会保障制度形成的背景在于小农经济与灾害频发的国情。中国在很早以前便形成了非常发达的农耕文明。殷商以来，农业始终占据着中国社会经济的主导地位。为了维护以农立国的社会经济秩序，在充分发挥传统的宗族制度的保障作用之外，还要求国家出面保护农业劳动力，避免“任意殄灭民命”。“不恤我众，舍我穑事”，农耕文明要求国家必须采取有效的措施，保护农业劳动力，没有足够的农业劳动力，农耕文明就无法延续和发展。因此，我国在殷周时代，就已经开始对劳动力进行分类，将劳动力划分为主要劳力、次要劳力和非劳力，并予以分别对待。年２０岁授给田地，到６０岁就把田收回。７０岁以上，由国家负责他们的供养。１０岁以下，国家要注意他们的成长。
１１岁以上，可以勉励他们从事一些简单的劳动。将劳动力区分为主要劳动力、次要劳动力和非劳动力，是进行社会保障的重要理论基础，也是进行社会保障的实践依据。西周时期的大司徒就是专管治民、教民、问民的官，他掌管的事项中，有些已具有“社会保障”的萌芽性质。
秦汉以降，中国进入小农经济时代，这种小农经济虽具有极强的生十一以上，上所强也。”
命力，能够不断地在毁灭中再生，但它也面临着巨大的自然风险和社会风险。因此，需要国家设置专门的机构、制定专门的制度对这种小农经济予以保护。几千年来，虽然历代王朝不断更迭，社会盛衰治乱交替变换，但农耕文明、小农经济始终是中国社会经济的产业基础和组织基础。作为保护这种农耕文明和小农经济的重要制度，中国古代的社会保障内容，一直随着经济的发展变化和人口、劳力的增加以及政治文化的发展，而不断的发展与完善。民政保障事务，在《秦会要》、《两汉会要》、《三国会要》、《明会要》中一直有脉络可寻，具有保障功能的民政事务是中国古代国家的重要职能。
中国自古以来就是一个灾害频发的国度。尤其是黄河流域，更是灾害连年，每年都会出现涉及赈灾、移民、迁徙等社会问题。为使民众在农耕过程中避免天灾人祸的侵扰，建立一种适合当时人口发展需要的保障制度势在必行。大多数王朝都有这种忧患意识，据《礼记·王制》所述：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非国也。三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食，以三十之通，虽有凶旱水溢，民无菜色”；“天有四殃，水旱饥荒，其至无时，非务积聚，何以备之？”
当然，实行一定程度的社会保障措施，根本原因还是为了维护王朝的自身利益。《尚书·皋陶谟》中说：要安民就要加惠于民，给民好处，如果那样，黎民百姓就会感戴、怀念的。周朝统治阶级鉴于夏商两朝的灭亡，知道“惟命（天命）不于常”，要永命必保民。武王在《泰誓》里说：“天视自我民视，天听自我民听”，把民心看作天心所自出，认为民心是政治好坏的镜子，也是天子坠阙（天）命受或受阙命的权衡。周天子的天人合一、敬天保民思想，决定了周朝的“裕民政治”与“刑礼并施”
的统治形式，既有刑治，设官掌刑，“以五刑纠万民”，也有礼治，设官教民。
在秦汉以后的封建社会，对于如何实行统治，历代王朝的主张各不相同，采取的统治手段各不一样。但是，各王朝都程度不同地接受孔子的“仁”、“义”道德思想。历代有作为的王朝都注意维护保民、安民的社会保障制度，以避免因天灾人祸而引发社会危机，威胁统治秩序。
中国是一个农民起义最多的国家。如果从公元前８４１年西周爆发的以手工业奴隶“百工”为主的国人暴动算起，到清末义和团农民起义止，中国历史上爆发过一千多次奴隶、农民起义。中国历代农民大起义，都不同程度地打击了统治阶级，动摇了统治秩序，成为改朝换代的重要力量。因此，一些有为的皇朝新主非常注意吸取前朝覆灭的教训，努力缓和阶级矛盾。唐太宗曾对侍臣说：“凡事皆须务本。国以人为本，人以衣食为本。凡营衣食，以不失时为本。夫不失时者，在人君简静乃可致本。若兵革屡动，土木不息，而欲不夺农时，其可得乐？”“水能载舟，亦能覆舟”，这是唐朝总结出来的关于政府与人民之间关系的最重要的历史经验。
三、中国古代社会保障的作用及其局限
中国古代社会保障的作用首先表现在维护了当时社会的基本秩序，保证了王朝统治的需要。在古代中国，社会保障始终是统治阶级进行统治的一种手段，一种调节工具。在两千多年的封建社会中，封建社会初期以两汉的统治时期为最长，西汉不包括王莽时期，从汉高祖刘邦算起，到孺子婴共１２帝，统治２０８年；东汉从光武帝刘秀算起、到汉献帝刘协共１３帝，统治１９５年。封建社会中期以唐朝的统治时期为最长，从唐高祖李渊起，到哀帝李祝共２５帝，统治２８９年，为中国历史上统治时期最长的一个朝代。凡是王朝历时漫长的，都是在社会保障方面有所作为，在社会政策方面比较宽松的。明朝的朱元璋说得很明白，“弦急则断，民急则乱”，黎民百姓若是饥贫到极点，就会天下大乱。
为了“治民无乱”，使黎民百姓不起来造反，就要注意“施济”。通过社会的赈灾救济，不仅可以使饥贫民众感戴“皇恩”；还可以使富有者施舍怜贫，培育社会的慈善文化。所以，历代有为的统治者，都不断完善社会赈灾救济制度。
其次，通过建立健全社会保障制度，保护了社会生产力，促进了社会经济的繁荣。公元２年，西汉政府登记耕地有８００万顷，人口５９００多万。出现了封建社会的第一个前所未有的经济繁荣时期。京师府库积存的钱财“累百巨万”，太仓存粮，新粮压旧粮。仓满后只得露天堆放。汉武帝时竟可“发卒数万人开漕渠，自昆明湖（陕西长安县西南）到黄河，长三百余里，节省漕运时间一半，并灌溉渠下民田万余顷”，开创中国大规模治水的先例。两汉农业、手工业都有持续的进步。唐朝是经东汉末年到隋末的几百年战乱大破坏之后，重又发展起来的封建社会，经过一百几十年的安宁、繁衍，人口恢复才接近两汉。唐朝的开明政治，也促进了经济繁荣，终至出现了封建社会的鼎盛时期。
当然，尽管有专门的机构，有专门的官职，但社会保障发挥作用的程度大小带有极大的人治色彩。清官与贪官之间差别很大，此朝与彼朝，差别更大。中国古代的社会保障，主要是荒政、恤鳏寡孤独、赈穷、恤流民等。因此，不同历史阶段与各王朝的不同时期，在不同条件下，社会保障发挥的作用不同；在各个地方，因官吏不同，社会保障也会表现出不同的作用。例如，“宋韩魏公琦（封魏国公韩琦）知益州，岁饥流民满道，琦募人人粟设粥济之，明年给粮遣归，又招募壮者等第列为禁军，一人充军，数口之家得以全活，檄（文告）剑关民流移欲东者勿禁，凡抚活流亡共一百九十万；仁宗癸未年（庆历三年、公元１０４３年），陕西饥，诏琦抚之，琦至宽徭役，免租税，给复一年，逐贪残不职之吏，罢冗员六百七十人，时河中同华等州饥民相率东徙，琦发廪赈之，凡活一百五十万人。”“宋富郑公弼（封郑国公富弼）知青州，会河朔大水，民流入境内，公择部内丰稔者五州，劝民出粟十五万斛，益以官廪随所在贮之，择公私庐舍一万余间，散处其人，官吏待阙者给之……明年麦大熟，流民各以远近受粮而归，凡活五十余万人，募兵者万人……自公立法简便周至，天下传以为式。”又如“明仁宗时（公元１４２５年），扈称为梓州转运使，岁大饥，道殍相望，称即先出禄来赈民……全活者数万人，降敕奖谕”。这样的官吏，在中国古代社会属于贤官，由于他们的努力，避免了成千上万黎民百姓的饿毙之灾。然而，在很多情况下，却是贪官污吏把持朝政，遇有灾荒反而发灾难财，从中盘剥，民无以为生。此时的保障机构有名无实，起不到应有的作用，从而暴露出中国古代社会保障制度的局限。
（第二节）改革以前的社会保障制度
一、新中国成立之前的社会保障
（一）商业保险公司的产生与发展
在旧中国，没有真正意义上的现代社会保障，即使是现代产业工人，同样过着极端贫穷的生活，毫无保障可言。工人一旦患病，往往失去生活保障陷入绝境。只有个别地方的个别企业曾经实行过一些不健全的社会保险措施。例如１９２２年英商开滦煤矿在工人斗争的压力下，曾颁布过工伤保险条例；１９２５年日商青岛纺织厂颁布过工伤保险条例。抗战胜利后，上海１８万纺织工人参加了争取“劳资协议１８条”的斗争，迫使资方颁布了生育保险和工伤保险条例。南京国民政府虽然在其施政纲领中也有“确定劳动法，设立工人失业保险、疾病保险及死亡保险机构”的规定，也曾颁布了《关于工人津贴及抚恤的规定》的法令，但这些法令基本上是装潢门面的一纸空文，从来没有落到实处。
但另一方面，在近代以来，中国受西方列强的影响，逐步发展出近代商业保险。第一次鸦片战争以后，清朝政府被迫签订了丧权辱国的《南京条约》，割让香港，开放广州、福州、厦门、宁波、上海为通商口岸。
中国逐渐由封建社会沦为半封建半殖民地的社会。随着西方列强的入侵，商业保险业随着资本主义的经济侵略，占据了中国市场。１８４６年，英国人在上海设立“永福”、“大东亚”两家人寿保险公司。
１８８５年，洋务派的领袖李鸿章决定由官督商办的招商局拨银２０万两，在上海创办“仁和”、“济和”两家保险公司，后合并为“仁济和保险公司”。这是中国近代史上民族资本兴办较早的一家保险公司。到１９１２年又由官僚李元洪与海外华侨合办了“华安合群人寿保险公司”。
至此，民族保险公司增至７家。五四运动之后，马克思主义在中国传播，广大民众的民族意识不断提高，出现了几次抵制外货运动，促进了民族工商业的发展。到２０世纪２０年代，中国民族保险公司已有３０多家。
２０世纪３０年代是南京国民政府发展最快的时期，也是近代中国商业保险业发展的鼎盛时期。１９３１年以官僚资本为后盾的中国银行开办了中国保险公司，１９３３年又组建了太平洋保险集团，资本增加到１０００万元，并专门设立了太平人寿保险公司。１９３５年８月２日在上海成立了中国保险学会。据１９３５年《中国保险年鉴》统计，当时全国民族保险公司有４８家，外商保险公司１６６家。每年保费的８０％流入了外商保险公司。
抗日战争爆发后，国民党统治区的保险业与其他金融业一样，转向囤积物资、买卖土地、从事外汇投机活动。由于战争等原因，英、美、德、日、法等国的保险公司暂时退出了中国保险市场，民族保险业又有了新的发展。国民党官僚资本相继投资保险业。１９４３年７月，中国农业银岳颂东：《呼唤新的社会保障》，中国社会科学出版社１９９７年版，第１７３-１７４页。
行成立保险事务所；同年１２月，交通银行成立了太平洋保险公司。这样，国民党的“四大家族”都有了保险机构。这一时期的保险业出现了投机和虚假繁荣的景象。
抗日战争胜利后，国统区的许多商业保险公司将总部迁到上海。
这一时期的民族保险业，在数量上远远超过外国保险公司，占绝对优势，但民族保险业始终没有在中国保险市场上占据主导地位，即使官僚资本进入保险市场以后也没有改变这种局面。
解放战争时期，由于国统区发生恶性通货膨胀，许多保险公司的资产被通货膨胀贬值殆尽。部分保险公司为了资金保值，开始签发外币保险单和金银保险单。尽管如此，一些保险公司仍无法继续经营，相继倒闭。
（二）中国共产党早期的社会保障实践
１９２１年中国共产党诞生以后，努力争取劳动者的社会保障权利，成为党团结群众开展斗争的重要手段和奋斗目标之一。在工矿企业，党把组织工人阶级实现劳动立法和社会保险作为斗争的重要内容。中国共产党劳动组合书记部成立后，从１９２２至１９２９年共召开五次全国劳动大会，每一次大会都对工人的社会保险、职工福利提出明确的要求和斗争目标。这些斗争为在中国建立现代社会保障制度提供了重要的经验和思想准备。
１９３１年１１月，在江西瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，正式宣告成立中华苏维埃共和国临时政府。１９３１年１２月１日颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》，对职工因病丧失劳动能力、年老、残废的优恤金，失业津贴，职工洗理卫生费与住宅，职工家属免费医疗，家属丧葬费、抚恤费等都做了规定。但由于这些规定标准定得过高，难以实施，于是在１９３３年１０月１５日对此法做修改后又重新颁布实施。它对于团结人民、发展经济、巩固政权都起到了积极的作用。与此同时，在各革命根据地，职工实行的都是战时共产主义的供给制，生、老、病、死等社会保障项目都由根据地民主政权的财政支出负责，基本上是平均主义的较低水平的保障待遇。
