中国有悠久的古代文明，也有着相当成熟的古代社会保障制度，这种古代社会保障制度与家庭、家族制度一起，成为中国古代文明发展的重要支柱。在新中国成立以前，具有现代意义的社会保障制度几乎是空白，新中国建立以后，我们逐步在城镇的国家和集体单位建立起内容比较健全的现代社会保障制度。改革开放以后，随着社会主义市场经济的建立，中国的社会保障制度正在从国家保障型向社会保险型演变。
（第一节）中国古代社会保障制度
一、中国古代社会保障的基本特点
（一）深刻的社会保障理念
中国古代有着非常丰富的社会保障思想，如墨子的兼爱思想、孟子的民本思想等等。但影响深远的还是天下为公、社会大同思想。大同思想是一种社会理想，它所内含的价值观为人类建立社会保障制度植入了一种最重要的精神理念。
大同社会思想大约产生于春秋末期至秦汉之际，其思想传承一直延续到１９世纪末２０世纪初，影响极为深远，被誉为中国古代的“社会主义”思想。
春秋战国时期，中国处于新旧交替的剧变年代，如何改革社会，各种不同的理论流派提出了不同的改革思想。大同思想正是在这种历史背景下产生的。“大同”思想源于孔子，孔子曾经提出过“老者安之，朋友信之，少者怀之”的理想，还曾经说过，“丘也闻有国有家者，不患贫而患不均，不患寡而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾”。大同思想的经典表达是《礼记·礼运篇》：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养。男有分，女有归。货，恶其弃于地也，不必藏于己；力，恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闲。是谓大同。”一般认为，《礼记·礼运篇》是后人假托伪作，但它“是可以反映孔子的真实思想的”，“和孔子思想一脉相通”。它是在孔子大同思想的基础上，综合了先秦百家的政治智慧，对前人有关理想社会思想的高度概括与总结。
大同社会思想中包含着丰富的内涵：第一，强调“天下为公”。这是“大同社会”的核心，也是它与小康社会“天下为家”的根本区别。在公有制社会里，人们对生产成果和社会财富十分珍惜，从不浪费，更不会暴殄天物。“货，恶其弃于地，不必藏于己”。在公有制社会里，财富天下公有，是否爱护财富，是衡量人们道德水平高下的重要标志。第二，强调人人劳动，各尽其力，劳动光荣，不劳动可耻。“力，恶其不出于身也，不必为己”。如此，当然没有剥削、压迫，人与人的关系不但亲密而且平等。同时，强调进行劳动分工，按性别、年龄、能力及社会需要进行分工，使人人都有用武之地，“男有分，女有归”，男子狩猎、耕种，女子收割庄稼、管理家务。以生理条件为前提进行自然分工，可以充分发挥每个人的力量与作用。第三，在政治制度上要求实现选贤举能，实现所谓尧舜的禅让制度，不以天下私于一家。第四，社会财富为全体民众所有，人人都可以享有这些财富，人人都享有切实的社会保障。“老有所终，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”。这是大同社会所包含的最重要的社会保障思想和指导原则。
中国古代的大同社会思想，与古希腊哲学家柏拉图的所谓“理想国”，大致在同一历史时期提出，但它们之间有两个区别：第一，柏拉图的所谓“共产主义”是建立在奴隶制和等级制基础上的，它只适用于三个社会阶级中的两个上层阶级，并不适用于工商阶层和广大的奴隶。
而儒家大同社会理想并不是建立在奴隶社会的基础上，大同社会的福祉是全社会的任何人都能享受的。第二，柏拉图坚持“公妻”制，他认为只有这样才能从根本上消除人们之间的争夺与嫉妒，并且便于控制和改良人口；而儒家的大同社会理想并不排斥家庭制度的存在，相反，它把男女各享其家庭幸福作为大同社会的必要条件之一。
作为一种理想社会的主张，大同社会思想包含着社会保障制度所必需的精神理念，这就是天下一体，互助共济。尽管大同社会思想本身是不科学和不现实的，但它作为一种社会理想仍然是指引人类社会向着光明方向前进的灯塔。在众多的古代社会理想中，大同社会思想无疑具有极其重要的进步意义。
（二）健全的社会保障组织
中国古代的社会保障组织建设可以从社会保障的机构设置和官职设置来体现。中国古代管理社会保障事务的职官和机构设置经历了由以设官掌事为主到因事设署（衙），以署（衙）定官的发展变化过程。在隋唐以前，主要是设官掌事，隋唐以后转为因事设署，以署定官。
隋代设民部主管度支（财政），兼管“民政”。唐沿隋制。但唐初的“民部”主管“民政”，兼管“度支”。高宗时将民部改户部。户部分户部、仓部、金部、度支四司。户部司“掌户口、土田、赋役、贡献、蠲免、优复、婚姻、继嗣之事……”；仓部司“掌天下库储、出纳、租税、禄粮、仓廪之事……以义仓、常平仓备凶年，平谷价”。
宋代与唐代建制相似。社会保障属于户部。户部分左、右曹。“左曹分案三：曰户口，曰农田，曰检法（检评法律）；设科有三：曰二税（夏秋税），曰房地，曰课利（征京城各种赢利）。右曹分案六：曰常平，曰免役，曰坊场，曰平准（市易物价），曰检法，曰知杂。”
到了明代，六部平列，直接隶属皇帝，同样是户部管理社会保障。
部内设民科、度支、金科、仓科等四科。用开垦荒地的办法安置贫民，用建户籍办法使流民归附，用限制占田、种田的办法制裁豪民、不安分者，用建图立账办法制止大户兼并，用立农艺的办法考核农官，用草地供给牧民放牧，用招佃办法使土地发挥作用，用销减、豁免的办法清理赔欠债务，用拨给办法广施恩惠，用供给或免除差役的办法，实行优待与赋免，用布帛或纱调节奖赏，用读法来训练官吏和民众，用定量衡定市场买卖，用市场需求平定物价，用积贮粮食的政策周济民困。
中国古代社会保障专门职官的设置，是在很晚才出现的。但在很早以前就已经有了管理社会保障事务的相关官职。西周之前，舜时有契为司徒，舜任命契：“汝作司徒，敬敷五教，在宽。”西周时期共设六官，即天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。天官冢宰是“治官之属”，总管百官，“掌邦治”，是管治国的；地官司徒是“教官之属”，为教化人民的“掌邦教”，管理全国教民之事；春官宗伯是“礼官之属”，为管礼官，“掌邦礼”，管理全国的礼；夏官司马，为“政官之属”，是政官，“掌邦政”，管全国的军事（当时之政，主要指军事）；秋官司寇为“刑官之属”，是刑官，“掌邦禁”，管司法。这五官为“佐王均邦国”、“佐王安邦国”、“佐王和邦国”、“佐王平邦国”、“佐王刑邦国”的佐王重臣。此外，还有一个管百工的冬官，共为六官。司徒是位列天官冢宰之后第二个重要官职。司徒所管的事务，主要有教民管民生产、行政区划、荒政救灾、救济、风俗习惯、安抚民众、调节民众纠纷、移民等内容。
秦汉以后，社会保障官职及其责任更加明确。主要任务是安民、抚民、裕民。各个朝代虽不尽相同，但都是由户部来管理。由于户部管理社会保障的程度与内容各个朝代不尽相同，所以社会保障官员的设置也不尽相同，职位时高时低。
总之，社会保障职官与社会保障机构的设置，在中国各个朝代并不完全统一，它们有联系，又有区别。从历史发展看，是先有社会保障职官，后有社会保障机构。有了社会保障机构之后，社会保障机构与社会保障职官之间也不是完全统一的，有的朝代一致，有的朝代不一致，有时机构与职官甚至完全是两回事。
（三）积极的社会保障意识
大同社会是一种理想化的社会思想，它在现实社会中是不可能实现的。但历代有为的统治者出于自身统治秩序的需要，按照小农经济的特点和要求，形成了一种积极的社会安全意识，通过各种措施保护小农，减少灾荒，实行仓储，以备荒年。
春秋时期（公元前７２２年-公元前４８１年），许多诸侯国就认识到，必须重视保护小农，提出先民后神、敬天保民的思想。春秋时期的学者季梁说：“夫民，神之主也。是以圣王先成民而后致力于神。”在这种思想的影响下，“楚国起兵侵卫，先给人民减户税，免旧欠，赦罪人，救济穷人和鳏寡人等好处”，以争取人民的支持。《左传·成公二年》记载：“‘无德以及远方，莫如惠恤其民，而善用之。’乃大户，已责，逮鳏，救乏，赦罪，悉师，王卒尽行。”意思是说：如果没有德威能达到边远的地方的话，没有比恩惠百姓善用百姓更好的了。于是，国王大力清理户口，免债、施舍鳏寡，济贫、赦罪人，甚至动员全部军队和楚王的卫队都去施行。《左传·成公十八年》记载：“晋侯悼公即位于朝。始命百官，施舍、已责，逮鳏寡，振废滞，匡乏困，救灾患，禁淫慝，薄赋敛，宥罪戾，节器用，时用民，欲无犯时”，意思是说：晋悼公即位，开始任命百官，施舍免债，照顾鳏寡，启用被废黜下位的贤良，济贫救灾，禁止邪恶，减轻税费，宽赦罪过，节省私用，派役不与农时冲突。
两汉时期，这种积极的预防灾荒的思想首先体现在“与民休息，无为而治”的治国方略上。公元前２０２年，经过近五年的楚汉相争，刘邦称帝，定都长安，建立了汉王朝。刘邦称帝时要谋士陆贾研究秦王朝覆灭和历代兴亡的教训，为此，陆贾写了《新语》一书，在书中，陆贾向高祖提出：“居马上得之，宁可以马上治之乎？”，意即武力可以夺取政权，却不能单靠它来维持政权。陆贾大力提倡用儒学来治理国家，“行仁义，法先圣”，并辅以黄老的“无为而治”思想，作为巩固政权的工具。他说：“夫道莫大于无为”，“故无为也，乃无不为也”。在陆贾的建议下，汉高祖实行“无为”政治、“与民休息”的政策。具体内容有：（１）减租税。
“轻田租，什伍税一”；（２）减赋。“量吏禄，度官用，以赋于民”；（３）奖军吏军卒。“军吏卒令赦，其亡罪亡爵及不满大夫者赐为大夫。故大夫以上更赐一级，其七大夫以上皆令食邑，非七大夫以下皆复其身及户，勿事”；（４）免奴婢为庶人。“民以饥饿自卖为人奴婢者，皆免为庶人”；（５）安置流民。“令各归其县，复故爵田宅。吏以文法教训办告，勿笞辱”；（６）奖生育。“民产子，复勿事二岁”；（７）免欠粮。“贷种食未入，入未备者，皆赦之”；（８）恤孤寡。“赐天下孤寡布帛絮各有数”；（９）免孤寡租税。“其除田之租税”；（１０）倡移民。“其欲徙宽大地者听之”。
这些使民休养生息的具体政策措施，又为惠、文、景几个皇帝坚持实行。文帝曾宣布免除十二年的田租，减征口赋、徭役，宣布禁止肉刑。
景帝把田租“三十税一”作为定制。经过六七十年的休养生息，西汉的封建社会经济出现前所未有的繁荣昌盛。
明代也提出了有自己特色的社会保障措施：第一，农民归耕，安养生息。明太祖朱元璋刚当皇帝时，因“天下初定，百姓财力困乏”，提出“当今要政，在于安养生息”，下令农民归耕。第二，大兴屯田，兴修水利。据１３９５年统计，开塘堰４万多处，修治河道４０００多处。第三，优待官军家属。对已经阵亡的官军家庭，凡子女幼小或父母已年老的都给予全俸（“命，官军已亡，凡子女幼或父母老，皆给全俸，着为令”）。第四，救济贫民。对那些因战争而流离失所的中原贫民，实行救济，使他们能够重建家园，恢复生产，自给自足。第五，设养济院，收留无家可归者。对那些无家可归的老人，设立养济院救济养老，按月发给粮吃，设葬贫民义地，命各州县都设立公墓义地（“收无告者，月给粮，设漏泽园葬贫天下州县立义冢”）。第六，设惠民药局，帮助贫病者解除疾病痛苦。“命天下府、州、县设惠民药局，拯疗贫病军民疾患”。第七，设立救济预备金，帮助灾民渡过难关。“遇有水旱，即用以贷给贫民”。经过这些宽民政策，老百姓得以休养生息，同时也促进了社会稳定与经济繁荣。
清代的突出特点是通过改革赋税，减轻农民负担，促进社会生产的发展，达到天下安定的效果。清朝初期曾实行残酷的民族压迫政策，遭到汉族人民的激烈反抗。清王朝在残酷镇压的同时，不得不采取措施缓和矛盾，恢复经济，以保障民众的生活。其具体措施有：第一，由康熙皇帝下诏，停止圈占土地，保农耕土地，以利农业生产。第二，承认农民所占明朝藩王土地和自己开垦无主的荒地归农民所有。第三，宣布以１７１１年的人丁数为征收人丁税固定数，以后增生人口不再增收人口税（“滋生人丁，永不加赋”）。第四，实行“摊丁入亩”，废除人头税。这些措施的实行，客观上有利于人民安居、社会稳定。
在实施与民休息、发展生产的同时，实行仓储后备制度也是历代有为君主预防灾荒的重要举措。仓储后备的核心是建立仓储以备万一。
古人知道农业经济的脆弱性，丰收年与灾凶年的交替出现，乃是自然规律的反映，在自然经济和农业社会里，没有仓储后备思想是短视的。
早在夏朝后期，国家便开始重视粮食的储备。约在公元前１０００多年的西周时期，就已建立了各级后备仓储，设官吏专司积谷。到了战国时期，仓储后备的设置更为普遍。以后的各朝都把征收赋粮、仓储后备，作为一种“荒政”措施，以稳定社会秩序。在汉朝时期，政府大规模兴筑“常平仓”作为备荒赈恤之用。到隋文帝时，又建立“义仓”制度，根据老百姓各家贫富情况，每年秋天征收一石或一石以下的粟类，储备起来以备凶年灾荒之用。至唐朝，则进一步强调“义仓”只能作为备荒济灾之用，不允许挪作他用。唐太宗李世民是封建社会少有的明君，他强调要“以古为镜”，“亡隋之辙，殷鉴不远”，“水能载舟，亦能覆舟”。
他即位不久，就采纳了魏征的意见，定出了“偃武修文，中国既安，四夷自服”的治国总方略。从唐初到玄宗开元年间，唐王朝既沿袭了汉代安民、抚民措施，又在实行假贷、兴修水利、兴建义仓等方面新增了许多新的内容。据《荒政辑要》记载：“唐朝贞元元年（公元７８５年）二月发布诏书说：‘诸道节度观察使进耕牛，委京兆府勘责有地无牛百姓，量其产业所进牛平均给赐’”。明朝则打破了政府组织储粮备荒的常规，在民间出现了“社仓”互助组织，由二三十家组成一社，每家出米四斗至一石，在饥馑时给以救济，但年底时要归还。清朝乾隆年间，宫廷的太监为解决晚年贫困无依的惨景，曾成立万寿隆寺养老义会的自养组织，其章程规定：入会的太监要先缴付规定的银两，三年后就可以到太监养老义会所属的寺庙养老，吃住不用花钱。
（四）丰富的赈灾救济措施
在积极发展生产、建立仓储备荒制度的同时，中国古代历朝政府还形成了一整套完整的赈灾救济制度。当实际的灾荒发生时，采取各种措施实施赈灾救济，用粮食、衣服等实物与货币救济遭受灾害的百姓和生活极端困难无法生存的人，以保障其最低限度的生活需要。
