“立国今日，非自强无以图存，而强弱之分，悉由人事！日本前在闭关时代，其学术政治与中国无殊，自明治维新以来，上下一心，步武西法，乘时而动，发愤为雄，40余年所惨淡经营者，无非求达其东亚大帝国之政略。当合并朝鲜之时，现在首相大隈重信已自命为中国将来之统监。盖其兼营并进之图，远交近攻之策，处心积虑，殊非一朝。究其致强之由，则以国民教育为根本，而明耻教战，即寓于教育之中。故人人以当兵为义务，以战死为殊荣。就其近年军事言之，征发陆军，可达百万，海军战舰，已逾60万吨，席其方张之势，日思拓地殖民，彼为刀俎，我为鱼肉，实逼处此，岌岌可危，厝火积薪，早成险象。前清末造，政失其纲，泄杳成风，人无远虑，加以亲贵用事，贿赂公行，各私其家，何知卫国？迨至武昌事起，举朝失措，列强响应，瓦解土崩。日本浪人，利用此机，秘计阴谋，无所不至；我人民之生命财产，间接直接而受损失者，不可胜计。苍赤何辜，言之流涕！幸而天佑中国，锅乱削平，予得以衰病余生，底定全局，殊出强邻意料之外。回忆当日，万险环生，至今心悸。国事粗定，欧战发生，关系于均势得甚大。日本利欧洲列强之相持，乘中国新邦之初建，不顾公法，破坏我山东之中立，军队所至，四境骚然；官吏见侮之横，居民被祸之惨，笔不能罄，耳不忍闻，我国受兹痛苦，方以退兵为抗议，彼不之省，又提出酷烈要求之条款，其中最为难堪者，曰切实保全中国领土，曰各项要政聘用日人为有力顾问，曰必要地方合办警察，曰军械定数向日本采买，并合办械厂，用其工料。此四者直以亡韩视我！如允其一，国即不国，牛马奴隶，万劫不复。予见此四条，曾向在京文武重要各员，誓以予一息尚存，决不承诺，即不幸交涉决裂，予旦有一枪一弹，亦断无听从之理。具此决心，饬外交部人员坚持磋商，此外凡损失利权较重者，均须逐字斟酌，竭力挽回。乃日人利用我国乱党，各处滋扰，而又散布谣言，鼓惑各国，分遣大枝陆军，直趋奉天之沈阳，山东之济南，海军亦时在渤海出没游弋。因之举国惶恐，全球震动，不知其用意之所在。予以保全国家为责任，对外则力持定见，始终不移；对内则抚辑人民，勿令自扰，将及四月，持之益坚，彼遂以最后通牒迫我承认。然卒将最烈四端，或全行消灭，或脱离此案，其他较重之损失，亦因再三讨论得以减免，而统计已经损失权利颇多！疾首痛心，愤惭交集。往者已矣，来日方长。日本既有极大政略，谋定已久，此后但本进行，断无中止。兼弱攻味，古有明训，我岂可以弱昧自居，甘为亡韩之续？处此竞争世界，公理强权，势相对峙，人有强权之可逞，我无公理之可言，长此终古，何以为国？经此次交涉解决之后，凡百职司，痛定思痛，应如何刿鉥心神，力图振作？傥仍复悠忽，事过辄忘，恐大祸转瞬即至，天幸未可屡邀，神州陆沉，不知死所。予老矣！救国舍身，天哀其志，或者稍缓须臾，不至亲见灭亡，顾此林林之众，齿少于予者，决不能免，而子孙更无论矣！予为此奇痛之言者，万不愿予言之竟中，诚以存亡呼吸，断非予一手足之力，所可转旋，持危扶颠，端资群策。我国官吏，积习太深，不肖者竟敢假公济私，庸谨者亦多玩物丧志，敌国外患，漠不动心，文恬武嬉，几成风气，因循敷衍，病在不仁；发墨缄育，期有起色。所望凡百职司，日以亡国灭种四字悬诸心目，激发天良，屏除私见，各习职守，协力程功。同言为僚，交目勖勉，苛利于国，生死以之。其有亲民之责者，尤当随时设法劝导人民，使蚩蚩者氓，咸晓然于各国之大势，国民之义务。但能治人者事事以循名贵实为归，受治者人人以视国如家为志。能由此道，则中国可强，我人民及身与子孙可免亡国之痛，出则予所独居深念，寝馈不忘者！但坚忍始可图成，虚侨足以害事。京外各官，当规劝僚属，申儆人民，忍辱负重，求其在己，切勿妄逞意气，空言谩骂，非徒无益，反自招损。务各善体此意，努力为之。今之言革命者，动称排满，试思满洲以一二百万人入主中国，国祚尚近三百年，我汉族以四万万人如不能久主其国，人必视我汉族为天生受役之陛质，无人类自立之资格，讵非奇耻！我汉族皆神明之胄裔，诘以斯言，能甘心忍受否？其亡其亡，系于苞桑，惟知亡，庶可不亡。凡百职司，其密志之！此谕”。
袁世凯在签订二十一条之后，也确实奋发图强过。
曹汝霖在其所写的《我与二十一条》中作了比较客观的描述：
“总统以屈于最后通牒，变为国耻，发表告诫百僚书后，一时曾力图振作，督促各部，于兴利除敝应行建设之事，指示周详，以期百废俱举，于国务会议时，时时警惕，愤懑之情，观于辞色。每次会议，必有新案提出讨论且令各部按照新案，克期拟成计划，付之实行。尤其对于军事，格外注意，谓当欧战之时，不能有外力援助，只有自己努力进行，筹建煤钢厂，添设巩县兵工厂，整顿各兵工厂，福建造船厂，又练模范团三混成旅。对于整理财政，发行国内公债，改革币制(废两为元)，整顿税收，请各国退还庚子赔款，专办学校，有已施行，有在筹备。各部亦振作精神，努力从事，一时颇有朝气。嗣以日本议院抨击政府对华政策之失当，西报亦有夸奖袁总统以弱国外交，得此结果，总算胜利等语，遂渐生自满之心。”
有的学者认为：“换了李世凯、王世凯也可能签订妥协条约的”。因为弱国无外交。台湾学者也认为：“袁不是卖国求荣”。
接受二十一条后，袁世凯还使用偷梁换柱办法把条约的危害减到最低。袁政府始终没有将“二十一条”按照宪法的规定提交参议院通过。由于日本提出条约就不符合国际法，后来参议院也不予追认。因此对于这一没有正当批准手续的中日密约，中国方面自始至终都不予承认。
袁政府还用行政手段阻止“二十一条”各项条款的施行。袁世凯曾说：“购地、租地，我叫他一寸地都买不到手。杂居，我叫他一走出附属地，即遇危险。至于警察、顾问用日本人，用虽用他，月间给他几个钱便了，顾不顾、问不问，权却在我。我看用行政手段，可以破坏条约，用法律破坏不了。又其他各条，我都有破坏之法。拟颁布一惩治国贼条例，凡未经政府许可，私卖国土与外国人者，以国贼论，杀无赦”。
后来日本人回忆说：“我等被囚禁于附属地界内，一步不敢出附属地”。“我等名为顾问，其实绝无人顾，绝无人问”云云。
袁世凯签定“二十一条”这段历史是他一生最为人诟病的，人们往往认为这是袁为了搞帝制拿国家的利益换取个人的名位，但是我们应该看到外交的背后需要有强大的国力作为后盾，弱国无外交，清朝覆灭之前，国力衰弱已极，民国初年又经过辛亥、二次革命的剧烈动荡，国势衰微，如果忽视这一点是很难客观地看待历史的。
袁世凯在“二十一条”签订之后不久就开始搞洪宪帝制，在全国的反对声中忧愤而死。但是袁政府为“二十一条”做出的努力并没白费，北洋的老军师、袁政府的国务卿徐世昌在袁世凯死后继任大总统，在他和中国外交官以及全世界华人的努力下，民国政府历经巴黎和会、华盛顿会议的艰苦努力，先是拒签、最后终于推翻了日本强加给中国的不平等条约。在对日交涉过程中，袁世凯一度放松了帝制活动，但并未完全中止，仍在煞费苦心地筹划；对日交涉结束后，他自以为取得了日本的支持，加快了帝制自为的步伐。
摆在面前的首要问题是能否控制得住全国局面。在袁世凯看来，一般老百姓大都盼望着“真命天子”出现，立意造反的没有几人，并不可怕。通过清乡、查户口、办警备队、地方保卫团、推行保甲制度，再加上庞大军队在各地弹压，即使有零星起义，亦不难扑灭。革命党人尽管还在“捣乱”，但多数被赶到海外，余者并不足虑。今后只要严格执行《暂行新刑律》、《惩治盗匪法》、《惩治盗匪条例》、《治安警察条例》、《惩治国贼条例》、《县治户口编查规则》、《警察厅户口调查规则》、《报纸条例》、《出版法》以及附属的各补充条例、施行法、执行法，立法从严，任何乱子皆能镇压下去。因此，对一般老百姓和革命党人他并不十分介意。
袁世凯的着眼点是各地军阀，因为他们握有军事实力，如果造起反来，远非一般老百姓和革命党人可比。他认为，北方各省和南方大部分省区的将军均已向自己烧香磕头，比较可靠，只有广西、云南、贵州、四川的将军叫他放心不下。最可虑的是云、贵、川西南半壁，特别是四川，“全国未乱蜀先乱，全国已治蜀未治”，所处地理位置极为重要，没有自己人不行，必须物色一个可以完全信赖而又能肩负重大责任的人带领北洋军队前去坐镇，以防全国政局出现大的动荡。他选中了已由黎元洪的亲信变为自己心腹的参谋次长陈宦。陈宦与国民党没有什么瓜葛，川、滇军人多出其下，担任这一艰巨任务很为适当。1915年2月20日，袁世凯发表了由陈宦会办四川军务的命令。行前，陈宦到总统府请示，袁世凯鼓励了一番，并叫袁克定与之结拜为把兄弟，尽力笼络。陈宦表示，不改帝制，不复入京。之后即率领李炳之、伍祥祯、冯玉祥三个北洋混成旅开进四川。5月，又任命陈宦兼任巡按使。6月，调四川将军胡景伊入京，任命陈宦兼行督理四川军务、毅威将军。8月，正式任命陈宦督理四川军务，改授成武将军。经过如此安排，袁世凯以为大局可以稳定了。
过去袁世凯向上爬，取得全国政权，完全仗着有段祺瑞、冯国璋这样的左膀右臂；现在搞帝制，他打算抛开他们，依靠地位略低一些的人物作为发动帝制的中枢。道理很简单，段祺瑞、冯国璋都已成为有重要影响的头面人物，用起来不顺手。地位低的人容易驱使，如再隆之以位、赐之以爵、饵之以禄，他们必然乐于感恩图报，俯首听命，尾巴翘不起来。
段祺瑞、冯国璋也确实不如过去奉之惟谨了，特别是对搞帝制，由于损害了本人利益，他们颇不以为然。论地位、资历、威望，在北洋系中，只有一个徐世昌可以与之相提并论，在共和制度下，他们都有继袁世凯而为总统的可能。改行帝制，皇位世袭，不但做国家元首的希望完全破灭，而且还要向袁世凯和未来的“太子”跪拜称臣，此乃他们最不甘心的一点。然而其公开表现又各不相同。段祺瑞因袁世凯削夺其兵权久怀怨恨，公开唱反调，对以“太子”自居的袁克定不假词色，每每以盛气凌之。冯国璋远处南京，暂时同袁世凯没有直接矛盾，反对帝制不如段祺瑞露骨。因之，袁世凯对他们二人的态度亦有所区别。
袁世凯对段祺瑞极力排斥，屡屡向段祺瑞讲：“你气色不好，想是有病，应当休息休息”。“休息”是辞职的同义语，段祺瑞无可奈何，只得称病辞职。1915年5月30日袁世凯下申令说：“本大总统为国家爱惜人才，未便过听其劳，致增病势，特着给假两个月，并颁给人参四两、医药费五千元，以资摄卫。该总长务以时局多艰为念，善自珍重，并慎延名医详察病源，多方施治。切望早日就痊，立即销假。其在假期内如有军务重要事件，仍着随时入内会议，以抒嘉谟而裨国计”。似乎对段祺瑞十分倚重、关切。自段祺瑞请假后，袁世凯几乎每天派人给段祺瑞送去鸡汁、参汤之类的滋补品，体贴入微。而段祺瑞恐食物中有毒，不敢一尝，吩咐倒掉完事。袁世凯一面把表面文章做到十分好处，一面命王士珍署理陆军总长，指使肃政厅弹劾陆军次长、段祺瑞的亲信徐树铮，6月22日将徐树铮免职，以田中玉继任，对段祺瑞进行打击。段祺瑞为此愤愤不平。袁克定经常在背后大骂段祺瑞。两家关系迅速恶化，连于氏、张佩蘅两位夫人也断绝了一切联系和往来。段祺瑞接连又上几次辞呈。8月29日，袁世凯免去段祺瑞的陆军总长，以王士珍接替。
袁世凯对冯国璋采取的办法是笼络、欺骗。1915年6月下旬帝制风传极盛时，冯国璋同梁启超一起进京摸底。首次见袁世凯，冯国璋就试探说：“外间传说，大总统欲改帝制，请预为秘云，以便在地方着手布置”。袁世凯十分严肃地回答：“我绝对无皇帝思想，袁家没有过六十岁的人，我今年五十八，就做皇帝能有几年？况且皇帝传子，我的大儿子克定残废，二儿子克文假名士，三儿子克良土匪，哪一个能继承大业？你尽管放心”。又亲热地对冯国璋说：“北洋军队暮气沉沉，有事时便不能用，你在南京要好好整顿。我们自家人总当团结，保持我们的实力”。后来冯国璋又谒见袁世凯两次，每次均谈及帝制问题。
7月9日，上海《申报》发了一则比较详细的消息。
袁世凯说：“外间种种风传，余亦略曾闻见，有谓此事由余主动者，亦有谓由儿子克定主动者。此种风说，误会之至。然此风说之所由起，亦自有其原因：盖一则因余自辛亥办理共和之际，颇恐中国历史及国民程度与美、法诸国有所不同，改为共和，究竟与国家根本如何，不能无所怀疑。与人论及时局，或不免偶尔流露此种意思，因之外间易生误会。此其一也。二则因封爵问题，外间或以封爵即为改革国体之先声。不知共和国家，虽以不设阶级为原则，但我国今日系五族共和，一律平等，满、蒙、回、藏均有封爵，而汉人独否，是亦不平等之甚矣！今《约法》既规定大总统有颁赏勋爵之权，故余以为汉人中之有功民国者，实当然有受封爵位之权利，故余久已决定施行此典；惟以外间多所误会，是以暂行停办。然他日亦必须依法施行，外间切不可因此又妄加揣测。此又其一也。以余今日之地位、其为国家办事之权能，即改为君主，亦未必有以加此！且所谓君主者，不过为世袭计耳。而余之大儿子克定方在病中，二儿子克文不过志在做一个名士，三儿子更难以担任世务，余者均年极幼稚。余对于诸子，纵予以一排长之职，均难放心，乃肯以天下重任付之耶？且自古君主之世传不数世，子孙往往受不测之祸，余何苦以此等危险之事，加之吾子孙也！”
语至此，冯国璋插言道：“南方一带闻改革国体之说，并非不肯赞成，但多以时间问题，尚有可研究之处耳。他日者，大总统将中国办到转弱为强之际，则天与人归，恐大总统虽欲逊让，亦有所不得耳”。
袁世凯闻此言，厉色语之曰：“闻君此言，仍是在余身上打主意！余之四五儿子在英留学，余已饬在英国购有少许田园，设他日有以此等事逼余者，则余惟有径赴外邦，营菟裘以终老耳！”
其态度何等明朗、坚决！
