一、传统城市化和符合中国国情的城镇化
传统城市化是先进行工业化的发达市场国家的城市化模式。当时，城市化与工业化基本上是同步的，缺乏统筹安排，也没有科学的城市规模概念，经济和社会的可持续发展并未被城市领导层所考虑。等到发现居民的生活质量下降等问题时，已为时过晚，要改变城市现状已经不易。后起的工业化国家，即使认识到较早进行工业化的国家在推进城市化过程中已产生的弊病，想避免它们，但需要大笔公共投资，往往力所不及。结果，无论在先工业化和先城市化的国家还是在后起的工业化国家中，都发生了所谓的“城市病”，即农村人口大量涌入城市，城市中出现了棚户区或贫民窟，环境恶化，空气污浊，用水紧张，交通堵塞，市区过分拥挤，失业激增，社会治安欠佳，以致出现了“反城市化”倾向，即穷人继续涌入城市，富人纷纷迁离城市，搬到郊区甚至乡村居住。这种情况又进一步助长了“反城市化”倾向，因为穷人越涌入市区，富人也就越加从市区外迁。
在某些发达的市场经济国家，城市化率高达90％以上。在经过二百多年的工业化和城市化之后，城市化率至今已经没有重要意义，也很少再被人们关注。这是因为：
第一，如果某个国家至今仍旧存在城乡居民权利不平等和身份限制，那么城市化率可以反映社会等级的存在。但在现阶段，在市场经济国家本国公民权利平等和身份限制已经消失的条件下，城市化率就没有什么意义了。
第二，如果某个国家至今仍旧存在公共服务因城乡而异，或存在城乡社会保障的非一体化，那么城市化率可以反映社会保障一体化方面尚存在的城乡差距。但这样的例子现在已经不多了。
第三，由于国内交通运输条件的日益完善，再加上通信手段的方便，以及运输成本、信息成本的降低，土地价格的地区差距的存在，所以城市化率高不一定反映工业企业必定趋向于集中，工业企业可能分散于城区以外的农村。
传统城市化模式是不适合中国国情的。根据中国国家统计局的资料，迄今为止中国的城镇化率略高于50％。但据研究中国城镇化的专家的意见，中国目前的城镇化率还不到40%。理由是：中国至今仍存在城乡分割的二元户籍制度，一些农民工虽然在城镇中已是常住人口，但农民户籍未变，身份仍是“农民”，不能同城市居民享受同等待遇。所以城镇化率对于现阶段的中国仍有意义，这反映了城乡一体化程度的不足。特别是涉及新生代农民工问题，更是如此，从而选择适合中国国情的城镇化模式就更有迫切意义。据浙江、福建、广东三省农民工状况的调查，20世纪80年代中期以后进城务工的农民工夫妇所生下的子女，现在都到了就业年龄，他们的身份仍是农民，但他们一直在城里生活和受教育，在就业时身份未变，择业机会少，就业也受歧视，通常的出路仍然是当农民工，结婚的对象也是农民工子女。这种状况亟待改变，城乡一体化改革越是拖延，代价越大。
从另一角度看，如果中国要达到西方发达国家的城市化率，即90％以上的人口集中于城市，那么城市居住条件必定恶化，居民生活质量必定下降。即使城市会因人口的增加而新增不少服务业就业岗位，但就业机会依然满足不了涌入城市的农民们的要求。
因此，中国必须走适合中国国情的城镇化道路，即中国城镇化应当分为三部分：老城区+新城区+农村新社区。这种新模式在有些地方又被称作“就地城镇化”模式。根据我以前在广西桂林市恭城瑶族自治县的调查，那里的农村把农民住房进行改造，把果品种植和加工业、猪的饲养和新品种猪肉的初步加工业等作为农民增加收入的主要来源，从农村生活质量上看，已经同桂林市的城镇市民没有什么差别，这就是“就地城镇化”的一个例证。2012年11月末，我带领全国政协经济委员会调研组在浙江省杭州市、嘉兴市、湖州市所属几个县进行考察。当地县级领导人介绍道，近几年来已经不声不响地实现了城镇化，没有大规模地拆迁、搬家，农村的居民、小镇上的居民都感到城市和农村在生活上已没有什么区别了，甚至农村家庭收入和城里人的收入也没有多大的差距了。在嘉兴市的平湖、湖州市的安吉两个县级单位，农民反映：农村的水、电、路、学校、医院、社区服务同城里差不多一样了，有些家庭近距离地搬家，大家是情愿的，生活过得好，有什么不愿意的？这也是对“就地城镇化”的真实表达。
下面将按老城区、新城区、农村新社区三个组成部分分别论述。
二、老城区的改造
老城区是指已有的城区，它们有的在工业化以前很久就存在了。工业化开始后，在这里建设了一些工业企业，老城区规模不断扩大，居民日益增多，街道狭窄，人口拥挤。随着工业企业的建立，商业和服务业也发展较快。
老城区的发展方向是改造。由于工业企业已经造成了环境污染，所以一定要设法把这些工业企业迁出老城区。近些年在老城区推行的“退二进三”的做法，是正确的。“退二进三”是指，第二产业迁离老城区，第三产业进入老城区，使老城区成为商业中心、服务业中心和适合人们居住的居民区。老城区有不少过去的建筑物，包括明、清和民国时期建成的街道、小巷和商业、公共服务设施，需要根据具体情况加以维护、修整，并保留下来，作为文化遗址。某些街道、河边码头、店铺等也应当完整地保存，显现当年的风貌。
在老城区改造和环境治理过程中，应当关注棚户区的拆迁问题。这些棚户区是工业化前期建立的，房屋质量差，棚户区的居民生活质量差，而且居民多数是贫困的、受教育程度低的。他们当中有些是退休工人和下岗工人，有的甚至无业。由于无业人员多，所以社会治安状况不佳，犯罪率偏高。
拆迁棚户区在某些城市老城区改造过程中已经积累了经验，这就是把新城区建设、招商引资、老城区改造三者结合在一起，重新规划。根据某些城市的做法，大体上是这样安排的：
先在新城区的一块空地上建造一批标准的、建筑质量合格的居民楼，让棚户区的住户迁移过去，并建设好周边的公共设施，如公共交通、学校、医疗机构、环境卫生等问题一并得到解决，让迁入的居民生活安定。
再通过招商引资，或者在新城区建立工业企业，或者在老城区内原棚户区旧址上建立商业、服务业企业，以安置棚户区的失业人员。
如果失业人员愿意自谋职业，也可以扶植他们自行创业，如从事个体工商户或创办小微企业。此外，他们还可以在新城区的居民区内从事家政服务、保洁、保安等工作。有的城市，包括在老城区内，为了缓解就业问题，大力扶植小微企业，这是一条正确的扩大就业之道。这可以调动准备开办小微企业的城市居民和由农村进入城镇的居民的创业积极性。我们在重庆市调研中看到，政府部门采取了如下措施来扶植小微企业：（1）减税、免税；（2）便利它们获得小额贷款；（3）创业时资本金不足的，由政府垫支一部分资金，帮助小微企业创业者开业；（4）免费培训小微企业的业主和职工；（5）简化登记注册手续。这些措施受到小微企业创业者们的欢迎。
棚户区内还居住了一些从农村来的务工人员，可以在拆迁棚户区的同时，让这些常住于城市并有稳定职业的人员（包括开店的、有执照的摊贩等）转入城市户口。这些人迟早要成为城市居民，不如趁拆迁之机把户籍问题一并解决。
三、新城区的规划
新城区一般在城市郊区，它们可能是由工业园区、高新技术开发区、创业园区、物流园区等演变而来的。这里工厂林立，基础设施完善，有发展空间。
新城区不仅有企业，而且也有常住的居民。这些常住的居民，或者是原来的农村居民，或者是镇上有农村户籍的个体工商户等。在一些镇并入老城区的同时，也有一些镇并入新城区。由于有了常住的居民，再加上有新建的工业企业的职工，所以新建的城区除了工业园区以外，还会有商业区、服务区和居民区。
对新城区来说，最重要的是工业企业进园区。这对工业企业有四个好处：一是，这里的基础设施完善，交通运输便利，可以减少成本支出。二是，污染源集中，便于监管，便于治理。三是，许多工业企业都设置在工业园区内，便于信息交流，也便于工业企业获得新的商机。四是，政府的服务到位，通过工业园区管理委员会，工业企业可以及时得到政府的服务、帮助。
在贵州省毕节市，我们考察了小微企业创业园区，一些小微企业在这里开办、成长。小微企业在这里除了有了基地外，最大的好处是这些小微企业创业者有了“归属感”，他们认为在这里有了“家”的感受，政府同小微企业之间的关系更密切了，小微企业得到政府更多的关心，经营中遇到问题了，可以直接找政府帮助。
新城区往往是新兴产业的立足地。新兴产业的增长速度是快的。一个城市（这里主要指新城区），如果有了本地的有特色的工业企业、新兴产业的企业，就是对城市经济增长率、就业增长率和财政收入的巨大支持。
新城区，无论是在空旷地带建立起来的，还是以镇为依托发展起来的，一般来说，历史所留下的包袱都比老城区要少一些。这也正是新城区的优势所在。同时，新城区的就业机会要比老城区多。新城区也完全有可能成为各类技术工人、专业服务人员的职业技术培育基地，成为向新城区自身和老城区，甚至其他城市的老城区和新城区输送各类技术工人、专业服务人员的源泉。
在一些新城区的调查中，我们发现了一个新问题，这就是技术工人往往留不住，他们的流动性太大。为什么会这样?有的雇主认为，年轻工人掌握了技术并对受聘待遇问题看得过重，没有满足他们的工资要求，或者听说其他企业给的工资高些，福利待遇好些，就跳槽了，全不顾原来已订的合同。基层管理人员也如此。此外，有些技术工人和职员不愿到外地距离过远的地方去任职，理由是夫妇两地分居的生活成本要高很多。这些要求并不是不合理的。但要让用人的企业现阶段就解决员工宿舍包括家属宿舍的问题，似乎很难做到。这个问题有待于在新城镇化过程中逐步解决。将来的努力方向应当是尽可能让农村外出务工、经商的夫妇和未成年子女在一起生活。
四、农村新社区的建设和转化[*2]
（一）新社区建设的要求
现在各地都在兴建社会主义新农村。在不少地区，社会主义新农村是在原有的自然村基础上通过旧房改造而成的，也有的是在原有的自然村附近的空旷地带建成的，原有的旧房在居民搬迁后被拆掉，土地经过整理，重新变为耕地或建设用地。无论以哪一种方式建成的社会主义新农村，都是农村新社区的起点。
农村新社区的进一步建设一般包括五个方面：
第一，农村新社区要实现园林化，成为绿树成荫、花草茂密的适合居住的居民区，而不能只以盖好几幢高楼为目标；
第二，农村新社区要成为环境清洁的居民区，实现污染防治、垃圾回收和利用、符合低碳节能要求的居民区；
第三，农村新社区一定要实现公共服务到位，建设卫生院、托儿所、幼儿园、小学、养老院、公共交通、自来水、通信、文化室、安全保卫、消防等相应设施，使得农村新社区内的公共服务与城区的公共服务基本上相同；
第四，在社会保障方面，农村新社区应当及早实现城乡一体化，不存在农民与城区居民的身份限制；
第五，在社会管理方面，农村新社区应实行民主管理制度，社区管理机构的负责人由社区居民选举产生，社区居民也可以罢免不称职的负责人。
过去常说：“难就难在农民融入城市居民之中”。原因究竟何在?归根到底，这仍是城乡二元体制所致。两种户口、两种身份、两种社会保障待遇，再加上教育资源的非均衡配置、文化和医疗资源的不公平的分配，形成了农民和城镇之间的隔阂，使得不少进城打工、开店小本经营的农民进城工作十多年甚至二十多年了，仍然未融入城镇居民之中。这正是关键所在。
因此，在实现上述各项要求之后，村级自治就改为社区自治，农村新社区成为城市的一种基层单位，也就纳入城镇化。城镇居民和农民之间的权利平等了，身份限制不存在了，两类居民的融合也就成为事实。
（二）不同的社区就业模式
农村新社区居民的就业状况是多样化的，因地而异。在调查中我们发现，各地有不同的做法。
(1)在某些地方，由龙头企业牵头，把农民组织起来，农民把土地入股到龙头企业。龙头企业按土壤的性质，在这些土地上有的种果树，有的种粮食，有的种葡萄，有的种饲料。在建设用地上，盖起了各种工厂；在草地办起了牛羊饲养场；此外还办了养猪场、养鸡场等等。农民愿出外打工的，随他们自愿；不愿外出的农民，分配到工厂当工人，或到果园、葡萄园、粮田、饲养场工作。这样，每个农民每年按股分红，每月还有工资可得。龙头企业还建起了宿舍区，按社区模式管理，分配居民居住。公共服务设施也由龙头企业兴建。这又称“公司+社区+农户”模式。我们在山东烟台市就见到这种模式。
但也有一种疑虑，即担心如果将来某一天，这样的公司在市场竞争中因种种原因而亏损了，倒闭了，公司改组了，或被其他公司控股了，接管了，那时如何处理原来所形成并实施的“公司+社区+农户”的运营方式呢？是不是会影响农民的就业和生活呢？虽然目前还没有迹象，但今后能保证不会出现公司经营亏损的情况吗？一种可行的建议是：从现在起，公司每年从利润中提取一定比例的风险担保基金，平时不用，等到将来公司遇到较大风险而难以应对时，有这么一笔风险担保基金，多少有助于缓解农民所遇到的困难。
(2)在某些地方，由农民专业合作社牵头，把农民组织起来。农民专业合作社有的专门生产茶叶，有的专门生产西瓜，还有的专门生产柑橘等等。同时，也由农民专业合作社牵头，把农民组织起来，或改造旧民居，或在附近的空旷地带新建居民区，使农民迁入居住。农民专业合作社负责组织生产，而改造后的旧民居或新建的居民区，则由住户选举的村委会或社区管委会管理。这是一种“农民专业合作社+社区+农户”的模式。在这种模式下，农民专业合作社与龙头企业之间订立合同，由龙头企业提供技术，提供生产资料（如种子、化肥、灌溉机械），并统一收购产品，经营销售。我们在重庆市的江津、长寿、梁平等地见到过这种模式。
这种“农民专业合作社+社区+农户”的模式的缺陷主要在于由于农民专业合作社是本乡农民（甚至是本村的农民）组织起来的，规模小，底子薄，市场开拓能力有限，因此得不到农民足够的信任。加之，农民专业合作社如果缺少与龙头企业的合作，在市场中难以有大的作为。这就给农民专业合作社出了一个难题：要么过分依赖龙头企业，甚至受龙头企业控制，要么小打小闹，至多得到微薄的盈利。怎么办？一种可能的发展趋向是走联社之路，联社经营可以有较好发展前景，使农民对联社的信任增强。
(3)在某些地方，在市县政府或乡镇政府的主持下，在把农民组织起来建设社会主义新农村的过程中，给农民一定的建房补助，动员农民自建新房，或改造旧房，政府再投资建设公共设施，并在这里实行社区式管理。农民则转向专业化的生产，如每家都有蔬菜大棚、草莓大棚，精耕细作，产量高，收入增多。生产由各户自己负责，社区则组织专业的运输队，帮助农民把产品运往农贸市场去销售；或者，社区把这一带改造为旅游点，农民办农家乐，或妇女制作手工艺品，吸引游客前来选购，也包括购买新鲜水果、蔬菜、土特产等。这又是一种模式，可以把它称为“社区指导下的农民自营模式”。我们在贵州毕节市曾见到这种模式。这种模式的好处是农民自营，农业产业化开展较顺利，社区为农户的生产经营进行多方面的服务、指导，但这种模式也有不足之处，主要表现在两个方面：一是社区的服务和指导固然是重要的、有用的，但社区毕竟不是经济实体，不能把各个农户组织起来，各个农户在市场上仍是单独行事，实际上依然处于弱势地位；二是在本村的公路旁，小摊林立，农户之间的竞争相当激烈，变相削价。因此，有一种建议：能不能让社区指导同农民集体经营的运作结合在一起？于是就出现了下面一种模式作为一种替代。
(4)上面所说的另一种模式，就是在某些地方，在市县政府或乡镇政府的主持下，在把农民组织起来建设社会主义新农村的过程中，帮助农民集体创业，如全体或大部分农村劳动力从事工业、建筑业、物流业的工作。生产由农民组织的公司和民选的公司董事会负责经营管理，生活则由社区统筹安排，社区管委会负责人同样是民选产生的。可以把它称为“社区指导下的农民集体经营模式”。我们在天津市滨海新区见到过这种模式。
关于这种模式，同样会有疑虑，这就是：农民在社区指导下的集体经营，会不会又回到过去计划经济体制下的老路上去？在计划经济体制下，有些乡村有集体经营的企业（最早称“社队企业”，后来又改称“乡镇企业”），实际上是由乡村干部主持的。这些乡村干部中，有些人也是“能人”，但大权独揽、独断独行，名为“集体经营”，有些成为家族把持的企业。“集体经营”是不规范的企业组织形式，无法可依。与其沿用“集体经营”名称，不如改用规范化的企业组织形式，或称“农民专业合作社”，或称“有限责任公司”，一切都按规章制度办。这才是新社区可持续发展的保证。
农村新社区的模式肯定不限于上述几种。各地正在根据本身的情况，继续探索。这也是很自然的。在中国如此广阔的土地上，不可能设想只有某一种新社区的模式。应当把不同模式的涌现和不同模式的并存，看成是适合中国国情的城镇化过程中的正常现象，而且是一种可喜的现象，因为这种现象的出现正是调动了民间蕴藏已久的积极性的结果。规范化是必然的，只有规范化才能避免发生这样或那样的缺陷。
我们不妨再换一个角度对这个问题进行分析。如果不采取建设新社区的做法，而只有老城区加新城区的做法，试问众多的农民如何能安置到新老城区中，使大家都能安心生活，并使城市生活质量不降低呢?就业问题又如何解决呢?简直想不到比新社区的建设更好的办法了。
何况，新社区的内涵是不断改变的，把社会主义新农村当做新社区的起始点，是符合城乡二元体制下的户籍制度现状的。今后，通过园林化、循环经济的推广、公共服务到位和社会保障走向一体化，社会主义新农村也会逐渐向新社区转变。这些全都依靠民间蕴藏已久的积极性的调动和发挥。可以说，没有民间积极性的支持，也就不会形成新社区。这就是中国的特色。
（三）农民和城市居民无身份差别和权利平等
以上论述已经说明符合中国国情的城镇化将由三个部分构成，即老城区+新城区+农村新社区。
有些专家同意这三部分构成中国城镇化的设想，但仍有一个疑问，即老城区和新城区可以纳入城镇化的范围，但农村新社区纳入城镇化范围，似乎有些不妥。他们说：如果把农村新社区纳入城镇化的范围，岂不是自相矛盾?难道农村与城镇可以合而为一吗?这个疑问不是没有道理的。
对此可以作如下解释：
中国的城镇化是一个相当长的过程。在城镇化推进过程中，开始时，甚至较长时间内，城乡分割的二元户籍制还不能取消，城乡居民的身份差别和权利不平等还会继续存在。在这个阶段，从中国实际情况出发，老城区和新城区都有常住的农村人口，农村新社区更不必说了，农民成为新社区居民中的绝大多数，甚至是全部。根据前面的分析，使用“农村新社区”一词是适合实际情况的。
随着经济的发展和经济体制改革的深化，这些常住于新老城区的农民，迟早会转变为有城镇户口的居民。这是总的趋势，谁也无法改变。至于在农村新社区居住和工作的农民，随着新社区经济的发展和公共服务设施的完善，特别是随着城乡社会保障一体化的进展，新社区中的农民迟早也会转为城镇户口。
说得更确切些，在中国城镇化过程中，城乡二元户籍制度一定会走向全国户籍一元化。城区和农村不再有居民身份的差别，也不再有城乡居民权利的不平等。到那时，可以把“农村新社区”改称为“新社区”，前面不必再加“农村”二字。反映中国城镇化真正特色和符合中国国情的，恰恰是“新社区”作为中国城镇化的一个重要组成部分。“新社区”今后就是中国的新城镇。
从这个意义上说，中国的城镇化体现了中国经济双重转型的特征。本书导论中已经指出，中国经济的双重转型是指：这种转型既是“发展转型”，又是“体制转型”。“发展转型”意味着由农业社会过渡到工业社会；“体制转型”意味着由计划经济体制过渡到市场经济体制。自1979年改革开放以来，这两种转型在中国是重叠的。所以中国的城镇化完成之日，正是上述双重转型成功之时。破除城乡二元户籍制度可能是双重转型中具有关键意义的阶段。中国城镇化唯有走适合国情的道路，才能实现城乡居民无身份差别和权利平等的目标。
五、在城镇化过程中，持续的公共设施经费主要来自何处
最后，我们探讨城镇公共设施建设资金究竟如何筹集的问题。
实践证明，在中国，“土地财政”之路已经走到了尽头，难以继续下去。地方债务之路也不可行。地方政府欠债越积越多，将来谁来偿还?靠什么偿还?算一算，每年有多少人迁入老城区和新城区，或者迁入新社区?男男女女，老老少少，城镇化过程中要盖多少住房?修多少马路?建多少托儿所和幼儿园、学校、医院、文化活动场所、公共服务设施，再加供水、供电、供气、供暖，还有公共交通、环保环卫、绿化、园林建设等等，要投资多少?如果缺乏公共设施建设资金，设计得再好，城镇化规划也只是“无米之炊”而已。
城镇公用事业必将随着城镇化的推进而有较大的发展，而城镇公用事业建设资金的筹集和使用，在西方发达国家是有先例可援的，这就是成立“城市公用事业投资基金”。现在，中国在产业投资基金方面已经积累了一定经验，国内也有了比较熟悉该项业务的专门人才，成立城镇公用事业投资基金的条件已趋成熟。具体地说，中国城镇公用事业投资基金是把中央政府、地方政府和金融机构三方的力量组合起来的机构投资者。财政部和国家发改委可以作牵头发起人，适当投入财政资金，发挥引导和调控基金投资方向的作用。基金的投资人可以包括社保基金、国家开发银行、保险公司等长期机构投资者。城镇公用事业投资基金成立后，可以发行“城镇公用事业发展债券”。这是一种长期金融债券，吸纳大量民间资金，既为城镇化过程中供水、供电、供气、供暖、公共交通和环保环卫设施提供了可持续的融资渠道，又为民间提供了长期和稳妥可靠的投资园地，为民间资金进入城镇公共建设提供了新的机遇。
为了使这一战略投资取得较好的成效，可以选择几个省市作为试点，取得成功经验后再逐步推广。
根据西方发达国家近年来以公用事业投资基金形式来推动城市建设的经验，尽管公用事业投资基金投资回收期长，只要投资对象选择得当、投资基金规模大从而抗风险能力较强，以及基金本身经营管理有方，一般都有较高的回报率。国际上一些公用事业投资基金也会纷纷看好中国城镇化的重大市场机遇，参与中国的城镇公用事业建设。因此，中国自己的城镇公用事业投资基金应当抓住机遇，尽快建立，走上引导民间资金推进中国的城镇化建设的道路。
