1948年4月30日，中共中央发出纪念“五一”劳动节的口号，号召：各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。5月5日，各民主党派通电拥护召开政协。马叙伦看了中共“五一”口号后，异常兴奋，撰文指出：被压迫到香港的我们，幸运的先听了，我们感觉到无限的兴奋，这是真正的人民革命的领导者——中国共产党，给一个鼓励和安慰的启示。“五一”口号预示着太阳就要出来了。8月1日，毛泽东复电李济深、何香凝、沈钧儒、章伯钧等说：对诸先生赞同召开新的政治协商会议、建立民主联合政府的主张极为钦佩。现在革命形势日益开展，一切民主力量亟宜加强团结，共同奋斗，以期早日消灭中国反动势力，制止美帝国主义的侵略，建立独立、自由、富强和统一的中华人民民主共和国。为此目的，实有召集各民主党派、各人民团体及各无党派民主人士的代表们共同协商的必要。为此，中共中央准备于1948年底或1949年初在哈尔滨召开一个规模比较小的政治协商性质的会议，拟由30个单位，每单位6人，共180人参加，先起草政治纲领，商定召开全国代表会议的办法，然后由全国人民代表会议选举民主联合政府，成立新中国。于是，从1948年8月起，根据毛泽东的指示，在周恩来的周密安排下，在国统区的各民主党派、爱国民主人士和海外华侨代表陆续进入东北和华北解放区。可以看出，从共产党发出“五一”口号之初，中共对建立新中国的程序是这样设计的：第一步，先邀请各民主党派及人民团体的代表在解放区开新政协会，商讨如何召开人民代表大会；第二步，再召开人民代表大会，选举产生中央政府。但同时，他也已考虑到，战争期间召开人民代表大会未必可行，只能先召开全国人民代表会议，而这样未经人民代表大会选举产生的政府，只能是“临时中央政府”。然而，自1948年下半年起战争形势发生了根本变化，使原来预计的胜利时间大大提前，在全国解放战争已成定局的情况下，迅速建立新中国就成为当务之急了。1948年9月政治局扩大会议强调指出中央政府的问题，12月会议只想到了这个问题，这次就必须作为议事日程来讨论。刘少奇发言时也指出：打倒国民党，统一全中国，以前是宣传口号，现在是摆在议事日程上来计划了。但是，召开经过全民普选的人民代表大会在开国前夕的条件下，还根本无法进行。一方面成立中央政府迫在眉睫，而一方面通过人大产生中央政府又不可为，矛盾如何解决？1948年10月，中共中央与民主党派人士不约而同想到了修改原来的建国程序，即直接经由政治协商会议产生临时中央政府。1948年10月8日，中央将经过毛泽东审批的《关于新政治协商会议诸问题（草案）》发给东北局，向已经到达哈尔滨的民主人士征求意见。中央对原来的建国程序作了如下修改：关于新政协的召集，由原来拟议的中国民主同盟、中国国民党革命委员会三党召集改为由中国共产党和赞成“五一”口号的各民主党派、各人民团体和无党派民主人士组成“新政协筹备会”共同发起召集；由最初设想的不过百八十位代表，最终增加到662人，分属于14个党派、9个区域、6个军队单位、16个团体单位和特别特邀人士。因此，政治协商会议以其规模和代表性而言，“实际上是一个全国各界人民代表会议”，“具有代表全国人民的性质”。关于新政协的任务，草案明确规定一是讨论共同纲领；二是如何建立中华人民共和国临时中央政府。这一主张为中共七届二中全会批准，并得到各民主党派和人民团体的一致赞同。1949年七届二中全会上，毛泽东响亮地提出：召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件，均已成熟。现在一切民主党派、人民团体和无党派民主人士都站在我们方面。我们希望四月或五月占领南京，然后在北平召集政治协商会议，成立联合政府，并定都北平。1949年6月15日，毛泽东在新政协筹备会上正式宣布：迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国。与此同时，在地方实行人民代表会议作为人民代表大会的过渡形式。这样就解决了开国前夕召开人民代表大会不可为与中共迅速组建人民政府愿望的矛盾问题。这一变通的过渡形式在《共同纲领》中得到了确认，《共同纲领》规定：在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央委员会并付之以行使国家权力的职权；在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。
这样，中共中央在开国前夕经过反复抉择，最终形成了符合当时中国实际情况的人民共和国建国方案，这种方案同样也是中国共产党自1921年成立以来无数次选择和扬弃的结晶。1949年6月15日，毛泽东在政协筹备会开幕式上激动地指出：中国人民将会看见，中国的命运一经操在人民自己的手里，中国就将如太阳升起在东方那样，以自己的辉煌的光焰普照大地，迅速地涤荡反动政府留下来的污泥浊水，治好战争的创伤，建设起一个崭新的强盛的名副其实的人民共和国。
二、无产阶级专政还是人民民主专政
国体问题是政治制度中最根本的问题。早在大革命时期，中共就提出了“建设一个革命民众合作统治的国家”，土地革命期间创建了无产阶级为领导、工农联盟为基础的“工农民主专政”政权体制，抗日战争时期形成了既区别于资产阶级专政的，又区别于苏联无产阶级专政的“各革命阶级联合专政”的国体思想，这些都奠定了人民民主专政的基础。
人民民主专政从概念的提出到确立有一个逐渐完善的过程。“打倒蒋介石，建立新中国”的口号提出以后，表明抗战时期中共所设计的“各革命阶级联合专政”国体已失去意义。在来不及作新的考虑的情况下，毛泽东偶尔回到人们熟悉的苏维埃时期“工农民主专政”的提法，1947年11月18日毛泽东在给中央法律委员会委员陈谨昆的信中就指出，“以工农民主专政为基本原则（即拙著《新民主主义论》及《论联合政府》中所指之基本原则）详由王谢二同志表达”，以示与抗战时期的国体相区别。然而，因其不能全面反映各阶级在新政权中的地位，特别是民族资产阶级的地位，很快就被放弃。1948年6月1日，中共中央宣传部拟定重印的列宁的《左派幼稚病》第二章前言中提到：“列宁在本书中所说的，是关于无产阶级专政。今天在我们中国，则不是建立无产阶级专政，而是建立人民民主专政。这种人民民主专政的内容和无产阶级专政的内容的历史区别，就是，我们的人民民主专政是无产阶级领导的、人民大众的、反帝反封建反官僚资本的新民主主义革命，这种革命的社会性质，不是推翻一般资本主义，乃是建立新民主主义的社会，建立各个革命阶级联合专政的国家；而无产阶级专政则是推翻资本主义，建设社会主义。”这里中共第一次提出了“人民民主专政”的概念。是年9月，毛泽东在中共中央政治局会议上，又进一步提出中共政权是“无产阶级领导的，以工农联盟为基础，但不是仅仅工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政”。在这次会议上毛泽东还强调：我们是人民民主专政，各级政府都要加上“人民”二字，各级政权机关都要加上“人民”二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。我们有广大的统一战线，我们政权的任务是打倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义，要打倒他们，就要打倒他们的国家，建立人民民主专政的国家。这标志着中共正式以“人民民主专政”取代了“各革命阶级联合专政”。此后中共领导人在不同场合多次重复说明。1949年1月，毛泽东为新华社撰写的新年献辞，“如果要使革命进行到底，那就是用革命的方法，坚决彻底干净全部地消灭一切反动势力，不动摇地坚持打倒帝国主义，打倒封建主义，打倒官僚资本主义，在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国。”1949年6月30日，毛泽东发表《论人民民主专政》一文，标志着人民民主专政理论系统的形成。在这篇著名的文章中，毛泽东指出：中国人民在几十年中积累起来的一切经验，都叫我们实行人民民主专政，或曰人民民主独裁，总之是一样，就是剥夺反动派的发言权，只让人民有发言权。对人民内部的民主方面和反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政……人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟，而主要是工人和农民的联盟……民族资产阶级在现阶段上，有其很大的重要性。
“人民民主专政”是“各革命阶级联合专政”在从资产阶级占优势到无产阶级占优势成为现实背景下合乎逻辑的发展。在阶级力量对比不同的情况下，“各革命阶级联合专政”是与“无产阶级领导或参加领导”相联系的，而“人民民主专政”是与“只能和必须由无产阶级和中国共产党充当领导者”相联系。另外“各革命阶级联合专政”强调的是“几个反对帝国主义的阶级联合起来共同专政”，这其中就包括了倾向抗日的地主阶级和大资产阶级。相比之下，“人民民主专政”强调的是“无产阶级领导的各民主阶级联盟的民主联合政府”，故而那些原本赞成民族革命而包括在“各革命阶级联合专政”中的地主阶级和大资产阶级，由于他们不赞同中共的民主革命，所以没有成为“人民民主专政”中的“民主阶级”而成为“人民民主专政”的对象。
中共在提出人民民主专政之初，就一直强调它不同于无产阶级专政，力求说明它是新民主主义共和国的国家类型。不论是首先阐述人民民主专政概念的中宣部文件还是九月中央政治局会议，都在强调人民民主专政与无产阶级专政的差异，中央领导人在不同场合也在强调这一点。毛泽东在关于城市接管工作的指示中特别指出，“现在是人民民主专政，不是搞无产阶级专政”。刘少奇在开国前夕提交给斯大林的报告中这种观点表现得相当明显，“人民民主专政，不是资产阶级专政，也不是无产阶级专政，这是不需要解释的……中国人民民主专政的形式，是人民代表会议制，这不是资产阶级的议会制，而近于苏维埃制，但于无产阶级专政的苏维埃制也有区别，因为民族资产阶级的代表是参加人民代表会议的”。在从苏联回国途中，在中共中央东北局干部会议上他再次强调，“不要想东欧搞无产阶级专政，我们就也要搞无产阶级专政，‘言必称希腊’那就变成教条主义，我们的问题要根据中国的具体情况决定”。
这一观点随后就被改变。1949年1月31日，毛泽东会见了斯大林派来的特使米高扬和两个随行人员。在这之前，毛泽东曾四次计划去苏联跟斯大林探讨建国事宜，但都由于种种原因被斯大林拒绝，最终在新中国成立前夕派来特使到西柏坡和中共领导人会晤。这是毛泽东第一次以中共主要领导人的身份同苏共代表面谈。毛泽东在与来访的米高扬谈及人民民主专政的性质时指出：在工农联盟基础上的人民民主专政，而究其实质就是无产阶级专政。不过对我们这个国家来说，称为人民民主专政更为合适、更为合情合理。至此，毛泽东在二者关系上开始由侧重于区别的一点论转向兼及区别与联系的两点论，完成了人民民主专政与无产阶级专政在理论上的对接。随即社会主义国家是无产阶级专政，新民主主义国家是人民民主专政，实质是无产阶级专政成为党内共识。从不同最终走向实质相同，苏联因素是关键。二战以后，苏联就压服实行人民民主制度的东欧各国承认苏维埃制度与人民民主制度是无产阶级专政的两种形式，同时斯大林对中共的政治设计表示了怀疑与担心，认为是“铁托式的胜利”。源于马克思主义意识形态的关系，中共为了获得社会主义阵营尤其是苏联对新中国的认同，并鉴于南斯拉夫的教训，显然，此时不同论的说法已不合时宜。当然，对于无产阶级专政实质论的认同，除去苏联因素外，人民民主专政体现的以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的本质也确实与马克思无产阶级专政的实质相一致，这也是中共认识改变的原因之一。
2月7日，米高扬回国，对担任翻译的师哲说：毛泽东有远大的眼光，高明的策略，是很了不起的领袖人物。米高扬在2月7日给斯大林的电报中指出：必须指出，与我交谈的政治局委员们，在一般政治、党务、农民及整体经济问题上完全是行家，并且都很有自信。但他们对生产业务知识了解不多，对工业、交通、银行的概念比较模糊。……对那些准备接收的作为国家经济支柱的部门（大银行、大工业及其他），他们还没有提出具体的计划。米高扬秘密来华拉近了中国和苏联的距离，也为新中国的筹划提供了宝贵的建议。
