腐败问题是当今世界的一大社会通病，无论不发达国家还是发达国家，几乎都无可避免。腐败带来的危害是巨大的。民众对于腐败的切齿痛恨，随着腐败案件的大暴露，促使许多国家掀起了轰轰烈烈的反腐败社会运动。韩国、新加坡、津巴布韦、博茨瓦纳、中国香港特区等国家和地区，在比较短的时间里取得了反腐败斗争的显著成效，成为发展中国家反腐败的典范；在英国、新西兰、美国、北欧诸国，通过法治和法律制度的完善，也有效地控制了腐败现象，成为发达国家反腐败的典型。上述国家和地区反腐败的经验值得我们学习和借鉴。
一、关于反腐败机构的设置
（一）国外的情况
腐败是与权力紧密相连的。反腐败机构如果附设于某个部门之内，地位低，权力小，受制于人，自然就束缚了其工作的开展。客观上的阻碍不能不考虑。鉴于这一点，世界许多国家的反腐败机构是独立设置的，直属于总统、议会或总理领导，并且权力很大，联合国通过的《反腐败的实际措施》也认为，加强现有的反贪污贿赂机构是上策。新加坡的反贪污调查局曾先后隶属于四个不同的部，但效果都不理想。1970年后，新加坡改变了反贪局的领导体制，由总理直接领导，独立于其他部之外，局长由总理任命，并对总理负责，不受其他人的指挥和管辖。调查局的副局长和局长助理也由总理任命，总理在认为适当的时候还可以认命调查局的特别调查员。这一新的领导体制使新加坡的反贪污贿赂工作取得了举世公认的成就。中国香港的廉政公署也是一个直接隶属于香港特别行政区行政长官的独立机构。其他国家的情况也大抵如此。如尼日利亚的腐败行为调查局局长和副局长由最高军事委员会任命；文莱的反贿赂局的所有成员均由国王任命和控制，局长不得接受国王以外的任何人的指挥与控制；泰国的反贪污委员会的主任和成员均由众议院和参议院核准，国王委任。他们必须正直、诚实、有学问和专长，但他们不能担任政治职务或参与任何主要跟财务有关的活动。墨西哥负责反腐败案件的联邦总检察院的总检察长和负责监督与审计的联邦监察总署的署长，均由总统任命，对总统负责。巴基斯坦的专门反贪污机构是联邦反贪污委员会，成员由议会两院议员组成，主席由总理决定并任命。
除了独立设置、直属最高领导人以外，国外的反腐败机构的权力也比较强化和强大。如新西兰的反贪污贿赂局拥有相当广泛的权力，被调查人必须听从局长的命令，随叫随到，回答与调查有关的任何问题，提供指定的任何文件和信息。南非的重大经济犯罪侦查局，不仅拥有一般的调查权，而且还享有特别的侦查权。这种特别侦查权不受其他任何法律的约束，即使其他法律有相反的规定，侦查局仍有权决定对有关事项和场所进行侦查。这种特别侦查权可以对任何地方、任何场所进行检查和搜查。所涉及的任何单位和个人都必须予以协助，不得妨碍，否则将被判有罪。巴基斯坦的反贪污委员会在执行公务过程中，可以要求任何人或者机构提供帮助，拒绝者将受到纪律处分。中国香港廉政公署的调查员掌握查处贪污案件的广泛权力，他有权要求任何人士提供廉政专员认为需要的任何资料，有权进入任何政府楼宇及要求任何政府雇员答复有关问题，有权查阅任何有关人士的账目、保管箱及银行或公司的簿册，有权进入任何有关的住宅房屋或地方进行搜查，有权要求涉嫌者提出书面供词，列举其全部财产和开支，有权冻结涉嫌者的财产和扣押可以作为罪证的任何物件，有权扣留涉嫌者的旅行证件，有权拘捕涉嫌者，并在必要时合理使用武力，等等。他甚至可全权行使拘捕权力而无需拘捕令，在办理贪污案时发现有其他罪行亦有权采取拘捕行动。上述各种权力，使廉署得以放手开展反贪污工作。
另外，国外的反腐败机构的办案经费有保障，人员经过严格挑选，薪金较高，反腐败机构及其工作人员均无后顾之忧。如中国香港廉政公署采取面向全社会公开招聘录用的办法，经严格考核，择优录用人员，其薪金高于其他部门同级公务人员，但任职后的要求也很严，已录用的人员若不称职，廉政专员有权将其惩戒或开除。廉署的编制1975年末为905人，在职人数为652人；以后逐年略有增加。目前，其职员人数稳定在1200名左右。大部分以合约形式受聘，合约届满时，可在双方同意下再续约。香港政府为了使肃贪工作顺利进行，每年拨出巨款供廉政公署支配。1974—1975年度廉署总开支为1610万元，1975—1976年度为1730万元。随着反贪工作的全面展开，此后廉署开支继续大幅度增加，1986—1987年度总开支为17430万元，1987—1988年度达19300万元。充足的经费，为反贪污工作的顺利进行提供了物质保证。
（二）我国的现状及对策
中国的反腐肃贪职能部门，目前有三个，它们分不同层次来进行工作。一是中国共产党纪律检查委员会，负责查处各级党组织和党员违反党章和党的纪律的行为；二是政府内部的监察机构，负责查处行政机关和公务员违反政纪和法律的行为；三是人民检察院，负责查处构成犯罪的公务人员贪污贿赂行为，这项工作由其内部组建的集受理举报、侦查、预防于一身的反贪污贿赂工作局（简称“反贪局”）进行。上述三个反腐肃贪职能部门，在改革开放以来开展了卓有成效的工作，取得了令人瞩目的成绩。但是，与腐败现象的蔓延和发展相比，这些部门的体制和动作都还显得落后和滞后；与党和人民群众的期望值相比，这些部门的工作业绩还有很大差距。虽然，由于案件的性质不同，违纪违法的程度不同，具体的处理要有所区别，设立三个反腐肃贪职能部门似可理解。但正因如此，存在着一些相应问题。
1．没有一个职责专一的肃贪倡廉组织，导致权力分散，职责不清
（1）纪委不以肃贪倡廉为其惟一职责。《中国共产党章程》第44条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，协助党的委员会加强党风建设，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。”纪委监督贪污贿赂也只是针对党员，党员之外的人贪污贿赂不受其监督。（2）肃贪是监察机关的职责，但不是其专一的职责。1997年5月9日通过的《行政监察法》第18条给监察机关规定了5项职责，只有两项是肃贪。（3）检察机关也不以肃贪为其专一的职责。《检察院组织法》第5条给检察院规定了5项职权，只有第2项——“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”涉及肃贪。这里的“刑事案件”除了贪污案外，还包括侵犯公民民主权利案、渎职案等其他刑事案。反贪局履行了检察院5项职权的第2项的一部分——受理、侦查贪污贿赂犯罪案件，职责是专一的。问题有两个：其一，检察机关只监督与犯罪有关的行为；反贪局是检察院内的一个分支机构，也只能监督与犯罪有关的贪污贿赂，情节较轻、不构成犯罪的贪污贿赂不受其监督。其二，没有法律规定各检察院必须成立反贪局，也没有法律规定反贪局的组织制度、职责、权力、义务等；反贪局还是一个检察院之下的局。
2．中国的反腐肃贪职能部门的设置与“以权力制约权力”的原理相违背，表现在机构不独立，权威小，地位不高
从领导体制上看。（1）党的纪委实行双重领导。根据党的十五大通过的《中国共产党章程》，地方各级纪委实际上受三重领导：同级党的代表大会、同级党委会、上级纪委。中央纪委没有上级纪委，受双重领导。（2）行政监察机关实行双重领导。《行政监察法》第7条规定：“县级以上地方各级人民政府监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”现在各级纪委与监察机关合署办公，但各自的领导体制没有变化。（3）检察机关对同级人大和上级检察机关负责，这种双重领导体制似与党政系统独立，实际上不然。
从经费支拨情况看。上述廉政监督机关的经费都不是从国家的财政中单独列项，而是从地方财政支拨。三个机关中，只有检察机关的经济独立性最近有所提高。1995年《检察官法》第一次把检察官工资从国家行政人员的工资序列中分离出来，首次以法律形式确认检察官享受检察津贴。这是一个很大的进步。但是，如果工资和津贴标准由国家规定，钱还是向各级政府要，那么检察机关的经济独立还是不完全的；《检察官法》没有改变办案经费由各级政府支拨的旧局面。综上所述，监督主体的工资、福利、津贴、办案费用在很大程度上仰仗于最主要的监督客体。这种物质利益使得监督客体能对主体施加间接但有效的影响，从而削弱了主体的独立性。
附设于有关机关的直接后果是受制于人，顶头上司不让查处的你就不能查处，你的人事、财物、工资、奖金、职称、设备等等都掌握在别人手里，你就不能不顾忌抗拒的结果。否则，面临的将是靠边站甚至下岗。在中国这样一个特别讲究级别的国度里，目前的三个反腐肃贪部门的主要负责人，其行政级别都不高于所要监督的人，形成监督者往往受被监督者领导的现象。有的虽实行双重领导，但实际上地方政府在行政上领导，监督机关的独立监督权往往受到限制，或者是因为监督主体与被监督对象处于“平权”地位，使监督权失去应有的权威性。监督权不直属于党和国家最高领导人，在目前的中国要查处一定级别的人，阻力很大。和自己级别相同甚至级别比自己低的免不了如此，更不用说级别比自己高的了。对于有级别的人，要对他们立案采取强制措施，还要经过领导部门或领导人的批准或同意。这道关口往往产生干预和折扣，使法律的规定受到不应有的挑战。很多人敢于贪污贿赂，敢于腐败，其最初心理上觉得只要有后台，而且这个后台的级别高于查处部门的头头，即使出了事，有后台打打招呼，走走形式很快也就出来了。所以他们有恃无恐。
3．我们应当设置权力强大的、独立的反腐败专门机构
首先，为了有效地同腐败犯罪作斗争，参照发达国家和地区的经验，可建立一个统一的权威的反腐败机构，专门负责腐败罪案的侦办及其相关事项。但这个机构要高度独立，地位高，全国统一，不受地方党政部门领导，职责专一。这个组织应当保持独立，为此必须做到以下几点：（1）领导体制上实行垂直领导，不搞双重或多重领导，从而独立于地方各级党政系统。与此相适应，这个组织是整个内地统一的组织，它不搞地方保护主义，它在整个内地一视同仁地打击贪污贿赂。（2）它的各种经费（含办案、工资、福利、津贴等），都由国家财政单独列项，不由地方财政支拨。（3）内部人事管理上独立。可学习香港廉署以合约方式聘用绝大部分职员的经验，公开招募，择优录用，不称职者即予解雇。这里要讨论一个问题：该组织直接对谁负责？可供比较和选择的方案有四种：（1）对党中央的领导核心即总书记负责；（2）对国务院总理负责；（3）对全国人大委员长负责；（4）对最高人民检察院检察长负责。前两种选择是党政系统的自体监督，后两种选择是对党政系统的异体监督（其中第三种选择还是一种理想的民主监督）。但目前比较符合实际、可行性强的是对党的总书记负责。香港实行非民主的、行政系统内的监督，成绩卓著，这表明这种性质的廉政监督也可以是十分有效的。我国目前是党中央的领导（民主集中制并不排除领导核心的主导地位，如我国第二代领导集体的核心是邓小平，他就起着主导作用）。对党中央的领导核心负责，反腐败专门机构的地位也会得到提高和强化。
这个反腐败的全国统一的专门机构，建议其名称叫作“廉政委员会”，职能集当今中纪委、监察部、审计署和最高人民检察院反贪总局的相关职能于一体，既有广泛的调查权、审计权、处理权，又有侦查、起诉权。我们认为，为保障反腐败专门机构的工作不受干扰，其应隶属于同级人民代表大会及上一级相同机构的双重领导；这个机构的主要领导成员由同级人民代表大会选举并报经上一级相同机构提请该级人民代表大会批准，中央机构的负责人由全国人民代表大会选举产生，对全国人民代表大会负责并报告工作，不受任何组织和个人指挥或管辖，地方的各级机构向各级地方人民代表大会负责并报告工作，不受其他任何组织和个人的指挥或管辖。同时，我们还要制定有关法规，对非法干扰反腐败工作的团体、个人依法实行制裁或行政处分、党纪处分。这个机构的日常经费，实行单列的预决算制度，由同级人民代表大会审定，列入国库开支。
应当说，从长远的角度看，建立“廉政委员会”的机构，专司反腐败之职，有利于强化对腐败犯罪的惩治和防范工作。在目前尚未建立“廉政委员会”的情况下，应面对现实，完善检察机关贪污贿赂侦查部门的职权以及对该部门实行切实监督。完善检察机关侦查机构应从以下几方面进行：一是改革检察机关现行领导体制，实行垂直领导。二是正确处理监督与被监督的关系，检察机关作为反腐败的专门机构，必须接受监督。三是确立检察机关优先受理原则，健全案件受理移送制度。四是完善机构设置。按照受理举报、初查、侦查、预审、预防一体化的思路，完善现行反腐机构设置，形成反腐“一条龙”的新局面，充分发挥其整体功能。五是人员配置和经费、装备等后勤保障的完善，同时要健全侦查机制。侦查机制是指反贪部门侦查贪污贿赂等腐败犯罪案件过程中依法采取的各种专门调查措施、技术手段和强制措施所形成的有机体系或规律。侦查活动是反腐败司法机制运行的一个重要环节，也是强化司法威慑功能的基础。侦查犯罪、证实犯罪，是惩治犯罪的前提，也是研究防范对策的基础。
