一、民族区域自治的概念
在一般的意义上，民族区域自治是指在国家宪法的体制内，在少数民族聚居的区域内，建立自治机关，由少数民族行使自治权的政策和制度。
民族区域自治的概念包括三个不可或缺的因素。
（1）国家的宪法体制。这个因素是说民族区域自治只能在国家的宪法体制内实行。
以往，学术界通常用“国家的统一领导”来表述这个因素。但这种表述有失周延，因为民族区域自治并不都是在单一制的国家体制内实行，有些是在联邦国家，甚至是在联邦成员国内实行的。对于前一种情况，例如像中国这样的单一制国家，用“国家的统一领导”来表述，自然是再贴切不过了。但是。对于后一种情况，例如像原苏联的联盟制（即联邦制）国家，在其成员的加盟共和国内也曾广泛地实行过民族区域自治制度，在这样的国家体制内再用“国家统一领导”来表述，就不贴切了，因为联盟（或联邦）存在联盟（或联邦）和加盟国（或成员邦）双重国家体系。一般地说，“国家的统一领导”缺乏明确的指向，如果是指联盟（或联邦）的国家，显然是不贴切的。联盟（或联邦）国家对于其国盟国（或成员邦）内的民族区域自治，是不存在“统一领导”问题的，而如果是指加盟国（或成员邦）虽然可以说是“国家统一领导”，但此类“国家”，在政治学上和国家学上通常又不被看做是一般意义上国家。基于这种考虑，我们在这里并没有像通常所做的那样沿用“国家统一领导”的表述方式，而是采用了“国家的宪法体制内”的表述方式，这种表述有以下的好处：①体现了民族区域自治政策和制度的根本特点。这一特点是明确意指它是在宪法体制内的政策、制度或法律，或者说是在宪法框架下的政策、制度或法制，而不是宪法体制本身。正是这一特点把民族区域自治与联邦制或二元、多元政治体制区别开来。在后几种情况下，通常都是宪法体制本身，这在联邦制更为明显，联邦制的宪法体制不仅体现在联邦宪法上，即联邦宪法通常都要明确规定联邦与其成员国（邦、州、省等）的相互关系及它们之间的职权划分，而且在联邦各成员国（邦、州、省等）都有权拥有自己的宪法。而在民族区域自治的政策、制度下，作为民族自治地方或自治机关，无论具有多大的自治权限，其本身都不可能拥有自己独立的宪法。换句话说，它只能在主导其制的国家宪法体制内或框架下实行。②这种表述强调了民族区域自治与宪法的密切关系。民族区域自治，通常均被视为国家或联邦成员国（邦、州、省）重大的国策或基本的政治制度。这种重要性决定了它必然会成为宪法的规范的对象。例如，中国宪法就对民族区域自治制度作了重要的规定。“在国家宪法体制内”的表述较之“国家统一领导”更强调了民族区域自治与宪法的密切关系。③这种表述避开了用“国家统一领导”表述时可能引起的混乱现象，即不能明确地意指究竟是联邦层次上的“国家”还是联邦成员国（州、邦、省等）层次上的“国家”。
总而言之，“国家的宪法体制”是民族区域自治政策或制度的必不可少的、重要的因素。
（2）民族自治与区域自治的有机结合。这一因素是理解“民族区域自治”的关键。
民族自治是现代社会和国家公认的一项国际法和国内法的基本原则。民族自治可以视为广义上的“民族自决”和“国家主权”原则的深化或延伸，也可以视为是这两个原则的边际内容。这种关联性可能是出于如下的一种逻辑理念，即认为既能任何一个民族都应当通过“自决”而主宰自己的命运，而构成任何一个政治实体的民族国家都应当享有神圣不可侵犯的“国家主权”，那么，在任何一个国家内的任何一个民族，特别是那些不能构成国家政治实体核心或优势地位的少数民族，就应当享有对本民族内部事务管理上的自治，即主宰有关本民族的内部事务。在一般事务下。本民族的内部事务都是该民族珍视的价值、精神等体现或载体，有关民族能自主地管理这部分事务，可以充分体现其民族性、个性、民族实现其价值的智慧和能力。与此同时，一个民族特别是少数民族享有广泛自治，也是保障其平等地位的必要条件，同时体现了其他民族特别是主体民族对其平等的民族地位的保障和尊重。
在现代社会和国家，民族自治已经逐步纳入了国家法制化的轨道，民族自治通常是通过宪法和一系列相关的法律、法规等确认和规范的所谓“自治权”来保障和实现的。到现在，学术界特别法学界通常已经不再抽象地谈论民族自治问题，而是把重点放在研究民族的自治权问题上。
但是，必须指出，民族自治及民族自治权虽然被看得很重要，但在一个国家的政治实体内，尤其在一个错综复杂的多民族共同生活的格局内，民族自治实行起来决非易事。事实上，尽管历史上曾有人不断地倡导实行民族自治并为此做出过尝试，但从全方位的民族自治来说，还未见到有成功的先例，充其量也只能取得部分的成功，如瑞士、奥地利等国的文化自治，除个别情形外，尽管在立意上无可挑剔，但操作起来实难实行。要真正地实现民族自治，还必须辅之以其他的条件，其中最便利的条件之一，就是同地方自治结合起来，把超界域的民族自治变成民族区域自治。
地方自治是政治学、国家学、宪法学上重要的研究课题，而且由于这个问题的复杂多变，故而又是一个经久不衰的研究课题。这个问题之所以突出和重要，是基于如下的基本前提，即任何国家都是由一定的国土和疆域构成的，这对任何国家来说都是一个不可缺少的要素。除个别的蕞尔小国之外，每个国家都会因此而生出整个国家与其局部的关系，除极个别小国家实行直接的治理之外，绝大多数国家都需要在地方建立大小不等的治理单位，并分官设职对地方事务予以辖治。在诸多的有关政治制度的变种中，逐渐演变出了各种不同形式的地方的行政管理机构，有些是针对特定的人类群体的，如果是针对民族群体的，就是我们这里所谓的“民族区域自治”。
由上可见，民族区域自治既不是单纯的民族自治，也不是一般意义上的地方自治。而是民族自治与地方自治的有机结合，是在地方实行的民族自治，更确切地说，是在一个或几个民族聚居或相对聚居的地方或区域实行的民族自治，这是理解和认识“民族区域自治”关键因素。
（3）民族区域自治本质上是民族内部事务和地方性事务的“行政自治”。
这一因素在民族区域自治的概念中长期以来没有受到应有的重视。以往，中国学术界在谈到这一因素时，一般都认为民族区域自治是关于“民族内部事务”的自治，或者是关于该区域内“民族地方性事务”的自治。但是，究竟“民族内部事务”和“民族地方性事务”包括哪些具体事项上有权行使自治权，迄今并没有形成定论。有一种主导的意见认为，无论是“民族内部事务”，还是“民族地方性事务”，都应当限定在与“民族事务”有关的事项上，而“民族事务”通常又被理解为民族有关的语言、文字、宗教、节庆、风俗、习惯、服饰等事务。基于这种认识，人们往往把民族自治的范围限定得比较狭窄，而把其余的有关的民族地方性事务，如政治、经济、社会等事务留给民族自治地方的自治机关的一般地方性国家机关的职能去处理。因为在学术界，长期以来普遍认为，民族自制地方的自治机关行使管理“民族内部事务”或“民族地方性事务”的自治权，而作为行使一般地方国家没有实行民族区域自治的一般地方区别开来。后者体现的是一般地方国家管理机关的权能，与其他的一般地方无异。民族自治地方的这种双重性在理论上说的通而且不难理解，但在实际操作上却是难度极大，要把民族事务与民族地方性事务划分清楚绝不是一件容易的事。在中国的民族区域自治的实践中，似乎从来都没有人做过这种尝试，或者更确切地说，从来都没有人试图去做这种尝试。这也许就是目前中国民族区域自治的权限不明确，民族区域自治的特点不突出的一个重要原因。民族区域自治的本质是“行政自治”。无论是有关“民族内部事务”也好，还是有关“民族地方性事务”也罢，凡是具有“行政”性质的，都是民族区域自治的内容或范围。这种从“行政”立场看待“民族区域自治”，不仅可以避开划分“民族内部事务”与“民族地方性事务”的困难，而且还突显了民族区域自治的本质特点。毕竟，民族区域自治说到底是应归属于有关民族行政事务的自治，无论该行政事务是属于“民族内部事务”，还是属于“民族地方性事务”，正是这一点把“民族区域自治”与“民族自决”，“联邦制”、“二元”或“多元”政治体制等区分开来。因为后几种立法制度的内容和范围并不只限于“行政”事务，通常还会包括制定或修改宪法的“立宪”或“修宪”事务，制定或修改宪法的“立法”或“修法”事务，以及司法或执法的“司法”或“执法”事务。从国家权能的立场上看，这些都与独立的国家极其类似，而民族区域自治无论如何都不具有这些权能。
二、民族区域自治的理论
应当说明，自从列宁在20世纪初提出“一个民族成分复杂的大国只有通过地区的自治才能够实现真正民主的集中制”之后，先是在苏俄联邦，继而在苏联有过大规模实践。20世纪以来，在芬兰、意大利和西班牙也都先后经历过民族区域自治的实践。新中国成立50多年来，民族区域自治更是成为具有鲜明中国特色的政治制度之一。所有这些都表明，民族区域自治自提出之后。在一些多民族国家还是比较受重视的，而且经历了实践检验。这种状况又进一步表明，具有较丰富经验的民族区域自治绝不是无源之水。无本之木，而是具有深厚的理论根基与系统的理论体系。特别在中国，民族区域自治一直是一个重要的理论领域，受到民族学、法学等学科广泛的关注和长期的研究，取得了较为丰硕的成果。因此．民族区域自治特别是中国的民族区域自治现在已经不是是否构成理论研究对象的问题．而是已经存在一个系统的理论体系和庞大的知识总体问题。
西方关于民族区域自治的理论可以概述如下。
（1）由于东西方国家过去长期奉行民族歧视和民族压迫的政策，不仅对海外殖民地的被侵略民族歧视和压迫尤甚，对其各自国内的少数民族也是如此，导致对被压迫民族政治权利特别是自治权利的长期的剥夺和忽视，在20世纪五六十年代展开的世界范围的殖民地独立的浪潮中，也是以“民族自决”原则为旗帜和目标而实现被压迫民族的解放的。至于在西方多民族国家内，民族问题主要是围绕着承认各民族平等的社会地位，改变对非主流民族的歧视和压迫的政策而展开的，承认和保障非主流民族的区域自治权利问题，除个别国家外，基本上又提到议事日程上来。
（2）在西方国家，自人文运动以来，人性的解放，人人生而自由、天赋人权的观念等一直是社会思潮的主导，即使是在人权昌明的当代，西方主要关注的还是人的各项政治、经济、社会、文化等权利的尊重和保障，而这种权利主要是针对个人的，而非群体的，尤其不是针对民族的。在这种社会思想的背景下，有关民族的区域自治权利自然得不到应有的关注。
（3）在西方的政治学和法学研究领域，地方政府和地方自治始终是热门话题。这样的研究兴趣和倾向无形中取代了对以民族为单元的地方自治的研究。
（4）在西方国家，分权理论及思想一直也是占主导地位的社会政治思潮之一。分权既包括国家权力职能的立法、行政、司法三权的横向分立，也包括中央和地方的国家权力的纵向分开。地方自治就属于这种纵向分权的范畴。当然，从一般的意义上来说，地方自治属于一般性自治，其本初的立意并不是针对民族的。因此，地方自治并不必然包含甚至一般不包含民族地方自治。
（5）在西方现代人权理论发展进程中．对包括以民族为单元在内的群体权利表现出越来越大的关注，在报刊、杂志、著作和学术报告中已经涌现了数量可观的研究成果。但纵观这些成果，仍然相当薄弱。西方学术界是否能在今后对这方面的研究有所加强，仍然不明朗。
总之，由于东西方社会文化背景的不同，特别是西方一直没有形成以民族区域自治为主要政策和制度以解决民族问题的强烈走势，民族区域自治的理论始终没有兴旺发达起来。而与此相对立．在东方的中国，由于民族区域自治的政策和制度一直是作为解决中国民族问题的基本国策和制度，所以受到民族理论界和法学界长久的关注和研究，已经建立了系统的理论体系和庞大的知识总体，但这并不表明这种理论体系和知识总体是完美无缺的。事实上，由于中国学术界在研究的总体界域方面始终没能很好地开放和拓展，从总体看来，该理论的研究有些裹足不前，须待学术界解放思想、有所发展、有所突破。
三、民族区域自治的现代抉择和最终确立
历史的逻辑并非总是结出它应当结出的果实。人类社会毕竟是由亿万个人组成的，个人与群体的多元利益的驱动常常会干扰与影响人类社会在历史上的整体律动，因此，社会整体的律动总是虽不像名人胡适所曾说过的是一个可由人任意打扮的少女，但由于人为的各种变数的影响，甚至是某个有影响的个人的出现及其活动而改变历史的命运的情况，却也是经常发生的。人们常说某某个人、某某事件的出现而改变了历史的发展方向，短期的或长期的改变都有可能发生的这种情况，绝不是妄加之言。可见，历史的逻辑是一回事，历史的结果可能又是另一回事。中国的民族区域自治就属于这种情况，历史的逻辑应当导向这种结果，但历史的结局并不一定必然会出现这一结果。幸运的是，中国领导国家的政治力量通过对国情、族情的精细考察和分析，顺应中国民族关系发展的内在历史逻辑，正确地选择和最终确定用民族区域自治这一政治形式来调节中国民族间的关系和解决中国的民族问题。民族区域自治的理念是由人创造的，民族区域自治的政策与制度一样，民族区域自治归根到底是由人，确切地说是由领导国家的政治力量和国家政权机关制定和选择的。民族的理念与政策、制度当然都是由人制定和选择的，问题只是对与不对，符合不符合历史的逻辑，顺应不顺应时代的潮流。中国民族区域自治的理论、政策与制度的制定与选择，实践已经证明是对的、符合历史的逻辑，顺应时代的潮流。
