公共选择理论指出，政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场的不足，并使经济的各个参与者所做决定的效应比政府干预以前更高，否则政府的干预就无任何经济意义。但政府决策往往不符合这一目标，有些政府的作用恰恰相反，它削弱而不是改善了公共福利。政府失败的主要表现形式是政府政策不能反映社会真实偏好和政府工作机构效率低下。因此需要对政府失灵进行补救，减少政府干预的范围，约束和限制政府权力，在政府部门内引人竞争和激励。
一、西方国家公共服务模式的比较和借鉴
不同的国家甚至同一国家不同发展阶段的国情也不同，由于政治、经济、社会和行政的主导理念不同，西方各国公共服务经历了“最小政府”、“福利国家”和“有限政府”三个阶段，并且形成了迄今三种各具特色的公共服务模式，即以美国和德国为代表的自保公助模式、以英国和北欧各国为代表的福利国家模式和以新加坡和智利为代表的自我积累模式。
（一）西方各国公共服务模式的发展
如果我们把发达国家看做一个整体，就政府的职能范围和干预程度来说，由于主导思想不同，西方发达国家先后经历了“最小政府”、“福利国家”和“有限政府”
阶段，相应地，其提供的公共服务也有很大的变化，在不同的历史阶段呈现出鲜明的特色。考察欧洲各国、澳大利亚、日本和美国等在教育、医疗、养老、就业四个方面的社会支出的长期变动轨迹，可以看到，政府在社会领域所肩负的责任越来越大，公民所享有的权利也越来越大。
我国正处于转型时期，考察这些政府责任及其历史变迁对于我国政府责任定位有重要的参考价值。
首先是20世纪30年代之前的最小政府阶段。现代国家建立之前的政府是统治型政府，而在现代国家建立之初，主导思想是“市场万能”和“权力导致腐败”。19世纪以亚当？斯密为代表的古典经济学家和政治哲学家普遍赞成国家发挥最低限度的经济职能，政府的职能应限于国防、治安和行政管理，认为市场本身能协调和处理好经济领域的一切问题，政府的存在只是为了给市场行为提供基本的法律和制度规范。
在这个阶段，政府被称为“守夜人”。政府的作用一直被严格地限定在“保护产权”
和“维护秩序”的公共领域，政府公共服务职能仅仅是市场交易双方契约执行的监督者、市场交易秩序的维护者的职能。
20世纪30年代至70年代，西方国家经历了“福利国家”阶段。由于市场失灵，经济危机周期性爆发，引发了各种社会和经济问题，尤其是1929~1933年波及整个西方世界的经济危机，使人们普遍认识到政府职能应该加强。以“凯恩斯主义”为理论基础的“罗斯福新政”的推行，有效控制了经济危机。凯恩斯主义认为市场存在缺陷，由于有效需求不足，失业不可避免，并导致经济危机。主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，通过增加公共投入以刺激消费，克服经济危机。在这个阶段，直到20世纪70年代之前，西方各国政府职能和行政权力全面扩张，加强国家干预，自由放任的市场经济开始演变为国家干预的市场经济，“守夜人”的行政职能让位于“积极干预”的行政职能。政府干预作用表现在宏观调控、国有企业、规范管制、社会保障、环境保护和教育科技等各个方面，第二次世界大战后福利国家随之盛行。
20世纪70年代至今，西方国家进入了“有限政府”阶段。凯恩斯主义理论主张与西方各国经济形成的“滞胀”先是相抵触而后陷入困境。布坎南指出，政府的扩张已经远远超出了它的合理职责，破坏了经济激励、产权和经济自由，“抵押”了未来几代人的收入。以哈耶克、布坎南和弗里德曼为代表的新自由主义坚信只有私人经济才具有内在稳定性，自由市场经济是高效配置资源的保证，可以自发实现资源的合理配置和经济的协调发展，并可以最大限度实现个人的权利和目的，而国家干预则破坏了市场经济的自我完善和自我调节。在这个阶段，面对经济滞胀和财政危机，随着玛格丽特？撒切尔夫人当选英国首相和罗纳德？里根当选美国总统，各国的改革者们重新界定政府职责，缩小政府规模，减少财政开支。
公共总支出数据的变化反映了政府规模和政府职能的变化，同时也反映了公共服务模式的历史变迁。1870年至第一次世界大战期间，公共支出占GDP的平均份额缓慢提升，从1870年的10.7%上升到1913年的11. 9%，而到了1937年，公共总支出已经提高到平均22. 8%的水平，约为1913年的2倍。1937~1960年，公共总支出占GDP的比例以较慢的速度增长，从1937年的22. 8%上升到1960年的28%。在凯恩斯主义盛行的福利国家阶段，公共总支出占GDP的比例从1960年的28%快速增加到1980年的43%。1980年之后，各个国家开始转向较少干预和削减公共支出，从总体上看，公共支出水平虽然持续上升，但速度明显放慢，1990年，公共支出平均达到GDP的44.8%，1996年达到45. 6%。
一个多世纪以来，提供良好的教育一直被绝大多数人视为政府的根本任务之一。
人们通常认为，教育不仅对经济增长，而且对平等有促进作用，从而对社会稳定和民主价值观有促进作用。19世纪中叶政府开始提供教育，到了1990年，完全普及初等教育已经成了一条规则。20世纪初，公共教育支出已经超过了GDP的1%，法国、德国和日本的公共教育支出水平最高，德国和日本的教育支出达到了政府总支出的20%。第二次世界大战之后，许多国家经历了生育高峰，大学制度也得到发展，从而导致1960-1980年间公共教育支出迅速增加，1980年以来，公共教育支出则几乎一直保持稳定。1993~1994年，加拿大、新西兰、挪威和瑞士报告的公共教育支出水平最高，达到GDP的7.3%到9.2%。然而德国、日本和西班牙的公共教育支出不到GDP的5%。今天，中等教育基本上是免费的，即使是高等教育，也常常由政府出资。1980年以来，公共教育支出则几乎一直保持稳定。
政府较大程度参与医疗部门是最近的事情。20世纪，尤其是最近几十年，医疗技术迅速发展，人们也认识到公共医疗有助于提高个人福利和经济生产率，这使得医疗部门快速发展。随之而来的是，人们要求政府参与进来，以保障人口有较高的医疗水平。如同教育部门一样，在医疗领域，外在性的观念和对平等的关注常被作为政府干预医疗服务提供的理由。在学术界和许多国家，获得免费的医疗服务是一项基本人权的观点得到强烈拥护。在一些国家，公共医疗保险是人们可以得到的第一批社会保险计划之一。自俾斯麦于1883年在德国最初引入医疗保险以来，到1930年前后，平均公共医疗支出仍只有GDP的0.4%。而从20世纪20年代到60年代，强制性公共医疗保险已成为医疗服务融资的主要形式。到1975年，欧洲国家的公共医疗保险已经覆盖了劳动力总量的71%到100%。政府提供越来越慷慨的医疗保险，降低甚至完全免除了对医疗服务受益者的收费。到1960年，公共医疗支出已增加至GDP的2. 4%，到1980年，该项支出又翻了一番多，平均达到GDP的5.8%，在爱尔兰和瑞士，医疗支出则超过了8%。1980年以后，各国公共医疗支出增长缓慢，1994年达到6. 4%。然而各个国家在医疗总体支出上差异较大，如在意大利和美国，私人医疗服务对许多人而言仍处于主导地位。
政府参与老年人赡养是从19世纪末开始的，1889年德国开始建立养老保险，到20世纪20年代中期，大多数欧洲国家建立了基本退休保险，但覆盖面有限，收益水平很低。到19世纪~ 60年代，覆盖面从1910年占劳动力的20%提高到1935年的56%， 1975年接近100%，收益水平也大大提高。公共养老金支出平均占GDP的比例从1920年的1. 2%上升到1937年的2%，到1960年达到4.5%。与其他社会支出一样，养老金支出也是在20世纪60~ 80年代起飞的，到1980年达到GDP的8.4%，1993年进一步增长达到GDP的9.6%。一些国家养老金支出已经超过10%，意大利甚至接近15%，而澳大利亚、加拿大、爱尔兰和日本是公共养老金比例最低的国家，没有超过GDP的6%。在人口比较年轻的时候，政府给予了慷慨的承诺，而随着人口的老龄化，这些承诺在许多工业化国家已经导致了难以偿付的巨额养老金债务。
在工业化国家的社会保险体系中，失业保险相对而言是一个后来者，欧洲绝大多数国家到了20世纪初才开始引入失业保险。法国和挪威是最先提供自愿性失业保险计划的两个国家，时间分别是1905年和1906年。强制性失业保险于191 1年最先在英国和爱尔兰建立。到1975年，欧洲国家仍然只有2/3的劳动力被失业保险所覆盖。
20世纪30年代中期，挪威、英国和美国的公共事业支出超过了GDP的2%．1996年，工业化国家的失业补偿成本已经平均达到GDP的1.6%，所有劳动力市场计划（包括再培训和公共工程）的支出平均达到2. 7%。只有日本、美国的失业计划支出不到1%，因为他们的失业率较低。
（二）世界各国公共服务模式的比较
目前，受经济发展水平、社会结构、政治结构、历史沿革和主流价值观等因素的影响，政府公共服务的范围、标准与供给方式各不相同，形成了具有不同特色的公共服务模式。
德国公共服务基本原则是：(1)社会保障有利于发挥市场机制的作用。(2)社会保障要保持在收入再分配的合理范围内。(3)社会保障应由国家、企业和个人合理负担。
英国公共服务与社会保障的基本原则：(1)最低原则，即社会保障制度的目的是保证全体社会成员的生活水平不低于维持生存所需的最低限度，国家所组织的社会保险和社会救济的目的在于保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入。(2)普遍和全面原则，即社会保障制度应顾及全体社会成员生活的各个方面，也就是“每一个人”“从摇篮到坟墓”都应该受到社会保障制度的基本保护。(3)个人责任原则，强调社会保障制度不是免费的午餐，而是以个人劳动和捐款为条件，保障人们维持生活所必需的收人，以便他们可以劳动和继续保持劳动能力的计划。
法国公共服务具有三个基本原则：(1)不间断原则，当一个公法人负责承担某一种公共利益与公共服务的供给时，必须不间断地保证这种服务的提供，而不能以这一类公共服务耗费昂贵为理由而拒绝提供。(2)适应性原则，公共服务的组织并不是一成不变的，公共服务组织必须不断地与公共服务目标与手段相适应，因而，要根据公共服务的需求，不断地改进公共服务组织与技术。(3)中立性原则，公共服务必须对所有公民平等开放，公共服务不能因公民财产、阶层、出身等原因而采取任何歧视性的做法，公民平等享受各种公共服务。
总的来说，世界各国的公共服务模式大致可以分为三种类型：第一种是以美国和德国为代表的自保公助模式，又称为“最低保障与兼顾效率型”模式；第二种是以英国和北欧各国为代表的福利国家模式，又称“全面公平型”模式；第三种是以新加坡和智利为代表的自我积累模式，又称“效率主导型”模式。
最低保障与兼顾效率型的公共服务模式是一种在社会保障与社会福利等公共服务上坚持以市场为主导，引进竞争和激励机制的制度模式。美国的公共服务模式强调通过自由竞争和经济增长、确保劳动者加入劳动市场，以劳动者对生产的贡献程度来保障其生活。美国公共服务强调的是个人的自助。以社会保障为例，其社会保障体系是由社会保险、企业养老金、商业保险共同构成的个人保障体系。在保障资金来源方面，也是强调自助的原则，社会保险等公共服务的财源只是依靠被保人及其雇主以社会保障税的形式缴纳的保险费，国家和一般税收只用于社会救助方面的支出。
全面公平型的公共服务制度把“公平”作为首要价值理念。它强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障。国家承担着保障全体国民的义务和责任，每一个人都享有社会保障的权利。英国公共服务制度强调的是自由经济的“机会平等”，它鼓励个人的自助努力，把国家的保障仅限于“平等的最低生活”。也就是说，国家的责任是平等地保障国民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要则由个人承担。以社会保障制度为例，英国公共服务制度主要由国民保险、国民医疗保健、家庭津贴和国民救助等构成。国民保险是对在离校年龄和退休年龄之间的所有人实行的强制性的保险。国民医疗保健制度是全民公费医疗制度，凡是在英国居住的公民，无须取得保险资格，均可享受各种医疗保健服务，所需费用主要由财政拨款支付。家庭津贴主要是发放给家长从事全日制工作、有未成年子女、收入低于官方规定标准的家庭，费用由国家财政负担。国民救助是国家对陷于贫困状态的社会成员进行的救助，全部费用来自国家财政收入。此外，还包括被称为社会服务的各种福利和各类服务。
效率主导型的公共服务模式就是通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障。这种模式国家负担轻，对经济效率产生正面影响。新加坡的中央公积金制度实际上是一种强制性储蓄，所有工人及其雇主都必须按期缴纳中央公积金；这项储蓄连同储蓄利率，分别记入每个工人的名下，在工人年老、残疾或死亡等不测事故发生时付给工人或其遗属一次性总付的全部储蓄和利息；投保人在生病、失业或购买住宅时，可以中途支取部分储款。
三、基本公共服务是政府的职责
中国的公共服务模式的选择要充分考虑中国的现实国情，既要考虑公平也要考虑效率，这样公共服务才能可持续发展。政府的职责是向全体公民提供均等化的基本公共服务，既要提供更多公众迫切需求的公共服务，又要强调效率和财政责任，同时要
避免未来政府规模扩大的倾向。
（一）中国公共服务模式选择
