政府改革的关键在于转变政府职能，加强服务型政府建设。长期以来我国政府职能中一直存在越位、缺位和错位的现象。越位是指政府在经济事务中不仅是裁判员，也是运动员；缺位是指政府的公共服务功能没有很好的发挥，把有权有利的部分抓得很紧，而服务职能却注意得不够；错位是指政府的职能主要是宏观调控，而不应去管企业的下岗分流等问题，这些问题是企业自身的问题，解决的主体不应该是政府。解决这“三位”一体的问题的根本途径就是归位，凡是市场能做的事情就还给市场，企业能做的事情就让企业自己完成，企业与政府各就其位。2003年的“非典”危机反映出我国政府体制存在某些具体偏差，它进一步要求政府转变职能，加强服务型功能建设。过去数十年，我们一直强调以经济建设为中心，这与强调以阶级斗争为中心相比是一个很大的进步，我们今天辉煌的成就与以经济建设为中心是分不开的。但是我们又不能片面地强调以经济建设为中心，政府要将促进经济和社会协调发展作为自己的主要职能。从抗击“非典”当中，我们得出一条重要的经验就是经济和社会必须协调发展。光注意经济、注意CDP是不够的，要注意社会的全面进步，注意公共医疗卫生和人民的健康，要把人民的生命放在第一位，以民为本，要把人民的健康、社会的进步放在重要的位置上。
党的十七大报告，在科学发展观执政理念的指导下，提出要抓紧制定行政体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。并提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。
（二）从经济建设型政府到公共服务型政府
政府转型的目标取向是建立公共服务型政府。在2003年“非典”危机中，中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林研究员对此做了深入地研究，提出了从“经济建设型政府”转变为“公共服务型”政府这个问题。他认为，政府改革滞后已经成为我国改革进程的主要矛盾，政府改革是我国下一步改革的中心和重点，政府改革的基本目标是建立公共服务型政府。政府职能需要转变，由经济建设型政府向公共服务型政府转变。
首先，我国现在的政府是一个“经济建设型政府”，这是对政府改革起点的一个科学的判断。有些专家学者认为，现在的政府模式应该是“行政控制型”或“管制型”的，这固然反映出政府过多地控制各种经济社会资源，但事实上政府将这些资源用到了经济建设上。经济建设型政府这个概念更有包容性，不仅肯定这种政府模式在特定历史时期的必要性，而且指出这种政府模式的历史局限性和进一步改革的方向。而且，“行政控制型”政府还不能表现出我国政府的历史作用，可能抹杀了我国政府在改革过程中的巨大功绩，否定了前几次适应市场经济的行政改革的作用。相比来说，“经济建设型政府”这个判断是更加全面和辩证的看法。
其次，要以经济建设为中心并不等于经济建设型政府，还有一些学者认为，我国以经济建设为中心，是长期不能动摇的，要改变“经济建设型政府”是错误的。这其实是一个理论上的误区，“经济建设为中心”并不等于“经济建设型政府”，要“以经济建设为中心”并不见得必须要有政府本身来替代微观经济主体来进行经济建设，从经济可持续发展来说，政府这样做会破坏市场环境，形成吴敬琏教授所说的坏的市场经济。现在中国出现的经济社会失衡，造成许多不稳定因素，都会成为未来经济发展的隐患。
应该客观地分析经济建设型政府的过渡性和局限性，从总体上来说，我国的各级政府带有比较明显的经济建设型政府的特征。改革开放以来，我国以经济建设为中心，政府长期主导资源配置，实现了GDP的快速增长。与此同时，一是由于政府将掌握的资源主要运用在经济领域，这使政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是解决不了政府和国有企业之间的结构性矛盾，只是政企分开长期成为改革中的一大难点；三是不恰当地把一些本该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场和社会。应当说，这种政府模式与计划经济时期相比是一个巨大的进步，它大大地推动了我国经济的持续快速发展。目前突出的主要矛盾在于：第一．在我国初步建立社会主义市场经济框架的前提下，政府的主要职责是为市场主体服务和创造良好的发展环境。政府继续充当经济建设的主体和投资的主体，已经越来越不适应市场经济发展的要求，甚至在某些方面已经开始成为市场经济发展的桎梏。第二，经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展与生态环境的失衡等，都与政府的转型有直接、内在的联系。
政府转型的取向和目标是建设公共服务型政府。党的十六届三中全会确定了以人为本的科学发展观。GDP的增长不是最终目的，它要以社会各方面的全面的协调发展为重要前提。在经济体制转轨过程中，长期靠各级政府主导或者直接进行投资和建设，不可避免地会导致如下的恶果：一是政府权力的异化，公共利益部门化，权力寻租无法避免；二是助长了地方保护主义，市场分割，政出多门；三是这种体制必然会以GDP为官员政绩考核的主要指标，造成许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到抑制，在失业问题、弱势群体保护方面难以充分发挥作用；四是市场经济发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多；五是政府的社会公信力降低，社会信用体系被破坏，容易形成畸形的市场经济。
要走出这种路径依赖的陷阱，出路就在于建立一个公共服务型政府。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上来说，政府存在为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利。从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治。从社会层面上来说，政府主要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。
（第二节 基本公共服务与政府职责
一、政府提供公共服务的职责
从发达国家的经验来看，极端的最小政府和福利国家都已被证明是不可行的，公共服务模式的选择要充分考虑我国的现实国情，兼顾效率和公平。
（一）公共产品和公共服务
为了阐明政府在公共服务中的责任，我们首先要对公共服务的内涵进行必要的讨论。莱昂？狄骥这样定义公共服务：“对一项公共服务可以给出以下定义：任何引起与社会团结的实现与促进不可分割而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”萨缪尔森把公共产品定义为，在消费上具有非竞争性，在收益上（或所承担的代价）上具有非排他性的产品。由于存在搭便车的问题，公共产品的市场需求不是不存在，就是被严重低估。如果生产者没有办法排除那些免费获益者，那么就不可能或者很难获利。
市场无法对这些产品进行有效的定价。于是，他们通常被视为市场失灵，并被用做证明政府干预具备合理性的依据。
这种定义最近受到挑战，产品的属性并不总是与这一通用定义相符，其主要原因是，社会可以对一种产品收益的竞争性和排他性进行调整，非竞争性和非排他性会随着公共选择而发生变化。产品往往会在有意识的政策选择作用下成为私人产品或者公共产品。在许多情况下，产品不是以其最初的形式存在，而是作为一种社会建构。因此，产品的公共性和私人性是社会建构。比如：正是通过产权等这样的制度安排，使得土地、发明等这样原本的公共产品成为私人产品。由于人权保障和公共利益等社会规划，类似教育和保健等竞争性产品变成公共产品。新技术的诞生也可以使原本具有非排他性的免费电视变成收费电视而重新成为私人产品。
最新的研究表明，公共产品是处于公共领域内的产品，这些产品之所以处于公共领域，有以下可能的原因：或是因为它们具有技术上的非排他性，或是因为政治选择而被规划或留置在公共领域，或是由于人类的疏忽而进入公共领域。如果政府尚未找到一种制度安排或社会建构能够使公共产品能够转化为私人产品从而由市场提供，那么，政府就应该负责供应这些产品，这已经被视为政府存在的根本原因之一。这些产品也并不一定是由政府负责提供的产品，所有的力量都可以在其供应上发挥一定的作用。政府可以选择其他公共产品生产方式，通过各种不同的可能途径将私人生产合并到某种公共产品的社会供应之中。
如今人们所熟悉的公共产品如公共卫生，在人类社会的早期是不存在的。政府开始提供公共产品是迫于政治压力而做出的回应。20世纪以来，尤其是1945~1975年凯恩斯主义盛行的时期，更高的公共税收和人们对公共服务的更高期望导致了公共产品供应的变化。这些变化主要表现在以下三个方面，诸如道路和教育等产品和服务已经开始由公共部门负责供应，其供应量更大，覆盖范围更广；公共供应已经扩展到了新的领域，如健康、住房、高等教育以及社会服务；福利、社会保障以及与消除贫困相关的各种优惠措施的实施使得福利性支付转移不断增加。
但是，20世纪70年代的通货膨胀和财政危机，迫使人们首先提出是否有必要采纳福利性支付转移，其次开始提出是否有必要由公共部门来供应公共产品，并出现在抗税活动，这些情况发生在民主的政治程序中，公众作为纳税人和选举人的偏好是通过某种复杂的途径，由政治派别的更迭表现出来。公共产品的供应是一个政治程序，受选举的影响，并有政治派别予以调和。
（二）市场失灵与政府失灵
市场与政府是社会用以协调经济活动的两种机制，其目标是配置经济中的稀缺资源用于生产产品和服务以满足社会个体的需要。市场通过价格机制，私人厂商对有市场供求水平决定的价格做出反应，并据此从事自利的经济活动；政府则通过征税、产品和服务、直接对家庭和厂商的货币转移．以及为私营部门的运行制定法规等，也进行资源配置的决策。
自从亚当？斯密时代开始，人们就已经认识到竞争性市场机制作为经济中配置资源机制的好处，所有的市场参与者被“看不见的手”所引导，都通过在竞争性市场进行资源交易而获益，而且社会资源的产出价值也获得了最大化。除某些特定的情况之外，竞争性价格机制将引致有效或帕雷托最优资源配置，资源的市场化配置将会达到经济福利最大化。更确切地说，竞争性市场的资源配置结果是有效率的。
但在某些情况下，当遇到公共产品、外部性、规模收益递增、信息问题、风险和不确定性、收入分配、代际间的效率和公平等问题时，价格机制有效配置资源的机制就会出现失灵。正是市场机制有效地、公平地配置资源的失灵最终导致了市场经济中政府干预的理论基础。但市场失灵只是政府干预的必要条件而不是充分条件，对于每个市场失灵的情形，需要特别对待，许多情况下政府干预并采取纠正措施是可行的，但在另外的一些情况下则是不可行的。
凯恩斯主义是西方“从摇篮到坟墓”的福利国家的理论基石，凯恩斯在其《就业、利息和货币通论》（1936年）一书中，针对西方国家之前发生的周期性的经济危机，提出了有效需求不足理论以及相应的国家干预经济的思想。根据凯恩斯主义的有效需求理论，为了消除生产和消费之间的矛盾，必须通过扩大政府财政开支，甚至通过赤字财政政策，增加社会有效总需求，其中，增加社会福利开支是扩大政府开支的主要内容，采取“普遍福利”政策。然而从资源配置角度，政府干预不可避免地要存在一定的效率损失，特别是到了20世纪70年代后期，长期实施凯恩斯主义的扩张性经济政策终于给西方经济带来了恶果，西方各国相继陷入了“滞胀”危机，凯恩斯主义已经无法给出令人满意的解决方案。
新古典经济学派反对凯恩斯主义，主张市场经济能自动解决失业、不景气等问题，而政府主导的稳定政策没有任何效果，主张减少国家干预。其代表人物弗里德曼认为，市场机制的作用是最重要的。市场经济具有达到充分就业的自然趋势，只是因为价格和工资的调整相对缓慢，所以要达到充分就业的状况可能需要经过一定时间c，如果政府过多干预经济，就将破坏市场机制的作用，阻碍经济发展，甚至造成或加剧经济的动荡。弗里德曼认为，在货币供给量不变的情况下，政府增加开支将导致利率上升，利率上升将引起私人投资和消费的缩减，从而产生“挤出效应”，抵消增加的政府支出，并主张货币政策才是一切经济政策的重心。
公共选择理论论证了政府政策往往不能确保资源的最佳配置，因而导致“政府失灵”。所谓政府失灵，就是政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到那样的有效。所谓公共选择，就是非市场的集体选择。公共选择理论利用经济学的分析方式（通常是博弈论和决策论），基于经济人假设，探索政治上的决策进行过程，以此揭露在政府体制下必然出现的效率低落现象。
