第一步，他就把日本人竭力保密的这一条约捅出去，让新闻舆论界和列强外交界都知道日本人的这一侵略要求。当各国大使向日本使馆询问这一条约真假时，日本人措手不及，窘迫不堪，先是竭力否认有此条约，继而说日本提出的条约不是这样。日本人也知道自己提出的真实条件太不要脸，所以不好意思公开承认了。袁世凯公布条约的目的初步达到了。
袁世凯处心积虑，多年前就派人收买日本浪人中有相当才智而又怀才抑郁的人，这时候就派这些浪人回日本刺探日本内阁和元老之间的最新意见，同时派人监测在华日人流动回国情况，以判断日本是否有战争动员计划，结论是日本还没有动员。然后，他要秘书曾叔度装作和有贺闲谈，问他根据日本宪法，如果中日外交谈判破裂，大隈内阁是否有权要求天皇派兵。
有贺说，因为是大隈擅自提出的无理要求，天皇可能会驳回大隈用兵的要求。
袁世凯又松了一口气。这时候，日本间谍来报，日本御前会议决定了最新的对华提案要求，最重要的有几点：（1）日本在满洲内地杂居；（2）日本人得在满洲租地种地；（3）满洲警察局须聘用日本人为顾问。这三条中国若不答应，谈判即破裂，日本将以武力解决。
袁世凯对秘书曾叔度说：“真货假货，我一眼就看得出来，这个报告是真的。”曾还不甘心，说或者日本人还有让步。袁世凯说：“我同日本人办交涉数十年，他们的性情，我了解得很，他们性急，喜欢痛快。”后来日本驻华使馆正式提交的对华条约，果然就是间谍刺探的条约。因为袁世凯预先知道日本人的底线，所以在谈判中很有把握哪些可让哪些不可让。
最后，日本人于5月7日提出最后通牒，限四十八小时之内答复，袁世凯被迫答应。所以，“5月9日”后来被定为中华民国的“国耻日”。5月25日，袁世凯除对第5号声明“容日后协商”及第4号用命令宣布外，与日本在北京签订了《关于南满洲及东部内蒙古之条约》、《关于山东之条约》。5月25日，袁政府与日本正式签订了这个条约后，袁通电各省文武长官说：“日本既有让步，无损中国主权，故决定由外交部即日答复。此案已结，中外敦睦，希饬属晓谕通知。”同时袁却亲写了两道密谕，告诫各省文武长官，不要忘记5月9日这个奇耻大辱的日子。袁又授意丁佛言撰写《中日交涉失败史》一书，印了5万册，秘密寄存山东模范监狱中，他咬着牙说：“这一次我们吃了一个大亏，将来有一天我们翻了身，这部书就可以公开发行了。”可见5月9日之称为“国耻日”，实在是袁世凯也同意的。
袁世凯决定承认条约之后，于5月8日召集群僚大会，报告经过，有一番很痛心的表白，被曹汝霖记叙下来。袁世凯与各级长官的密谕和报告，都是他为自己辩护留下的文献。这其中还有一个重要细节。袁世凯对于条约“第五号”条款的方针是取消不议，但最后条约定稿之前，曹汝霖等亲日派拗不过日本人的凶狠，擅自同意加上“容日后协商”五字，这意味着此后日本还有权以此为借口继续要求谈判、索取特权（其中曲折可见《顾维钧回忆录》）。袁世凯得知后，大为光火，将曹汝霖大骂一顿，但日本人争到口的东西不会吐出来，也就只好作罢。曹汝霖当然不肯承认是自己软弱或者亲日才加上这丧权辱国的五字条款，相反，他也为自己辩护，特写了几万字的回忆文章叙述此中经过。不过后来的历史学家指出，曹汝霖有做假文件的嫌疑（见李毓澍《中日二十一条交涉（上）》，（台湾）中央研究院近代史研究所专刊第18集）。抗日战争时期，他就任伪华北临时政府最高顾问、华北政务委员会咨询委员。
日政府与袁谈“二十一条”时，国民党内有两种不同的意见。一部分主张暂时停止反袁，俾袁可以专心对日，黄兴、李烈钧、柏文蔚、陈炯明、钮永建等联衔发表通电，表示在袁和日本交涉期间不予干扰。而欧事研究会的林虎、熊克武、李根源等亦发表通电，附和黄等主张，电云：“吾人第一主见乃先国家而后政治，先政治而后党派，国苟不存，政于何有？政苟有成，何分于党。故吾人之对政府有恶于其人，而有不足于其政，虽欲大革其政而不敢有违于国也。”对于这种缓进的主张，孙中山是极力反对的。
林森曾致电孙中山，请示对日意见，可否暂停国内革命运动，实行一致御侮，免为国人借口。孙中山复电说：“袁世凯蓄意媚日卖国，非除去之决不能保卫国权，吾党继续实行革命，即如清季之以革命止瓜分。”
据袁世凯的秘书曾叔度回忆，袁世凯于条约签订之后，还在筹划怎样打消条约的效力。曾叔度提出了一个用国内法律限制条约的策略，袁世凯说：
“你的条陈，意在破坏，但你是法家，只知法律，单靠法律，破坏不了条约。我已经筹划好了：购地、租地，我叫他一寸都买不到手。杂居，我叫他一走出附属地，即遇危险。至于警察顾问用日本人，用虽用他，月间给几个钱便了，顾不顾，问不问，权却在我。我看用行政手段可以破坏条约，用法律破坏不了。其余各条，我也有破坏之法。”“满洲外的要求，我尽量全部驳回。满洲内的要求，多少答应几点，而这几点答应了，我有办法要他等于不答应。不但如此，我还要杀他个回马枪！”（以上见曾叔度《我所经历的“二十一条”内幕》）参与前期谈判的顾维钧，在晚年的回忆录中如此评论袁世凯：“袁总统在对外关系上是煞费苦心的，对政府所做的一切亲自承担了责任”；他“是个老练的政治家。他不仅深知中国的贫弱，也洞悉日本帝国的扩张政策”。
顾氏得出的结论是，袁世凯“是一个爱国者，即他在处理对外关系中，特别是对日关系中，唯恐丧失中国的主权”。当时袁世凯的另一秘书也参与密约，开始极力反对签订条约，待条约签订，看到袁世凯在想办法破坏条约，大不以为然，说本不应签，当时就应该推诚布公说明不该签的理由，即使兵戎相见也可在所不惜，虽败犹荣。既然签了，就应该忠实履行。壮士断腕，听客所为，励精图治，再待机而动，收复故土。袁世凯斥为书生之见，说：
“推诚布公果然能成事，世界早太平了。”
然而，袁世凯仍然因为这一条约的签署而臭名昭著。这是一场简单的历史误会么？却也未必。袁世凯签下这一条约的时候，他的复辟帝制“大业”
正在如火如荼地进行，所以很自然地让人联想到他是出卖中国利益来换取日本对他称帝的承认，这一点尤不可原谅。
的确，日本人是看准了时机，意图以支持袁世凯称帝来换取袁世凯对“二十一条”的完全承认。但袁世凯却非日本人想象的交易对象。据主持袁世凯帝制复辟的核心人士夏寿田回忆：“在民国三年下半年，我辈已由言论而进入实际阶段（指帝制运动），不意四年一月十八日，日本公使日置益谒项城，提出要求‘二十一条’。日置益辞出后，项城极愤怒，当即疾声令余，所有关于帝制之事一概停止。‘我要做皇帝，也不做日本人的皇帝！’”夏说，这一段内情外间绝不知道。
在日本人发觉袁世凯并不好操纵，一点也不恭顺后，他们决定搞垮袁世凯。当袁世凯接受帝制的关键时刻，日本忽然一反以前支持袁氏称帝的态度，向袁世凯发出警告。这政策变化之中，隐藏着日本人设计的一个极大阴谋。且看日本人的《黑龙备忘录》中如何设计的：“故为再建中国政府起见，为保持远东永久和平，及为实现日本帝国政策之成就起见，我日当利用目前时机，变中国共和政府而为君主立宪，使与日本之君宪一致而与他国各不相同为起点……变更中国政体，是再建中国时所当采用唯一之主义。且现时亦为我日鼓励革命党及其他不满于中政府之人物，在中国起事之良机。现时此等人不能肆志之原因，乃因资本之不足。若帝国政府能利用其资本之不足，假以借款，唆以起事，则中国全国，大乱立见。我日如此，乃可起而干涉并整理之。吾人当容纳中国革命党、保皇党及其他不满中政府之人物，以扰乱全中国之地。其全国既扰乱，而结果乃推翻袁政府。”
1916年1月19日，就在袁世凯称帝不久，大隈重信内阁通过了“要注视（中国）南方动乱的发展”的决议。3月7日，又决定“袁氏掌握支那之权力，不能不成为帝国完成上述（指日本在华权益）之障碍。为完成帝国的上述方针，要袁氏退出支那权力圈是适宜的”， “对帝国民间有志者同情以排斥袁氏为目的之支那人的活动，并援助资金物品之举，政府不负公开奖励之责任，但默许它是符合于上述政策的”。日本人相中的“反袁的支那人”，既包括肃亲王善耆为首的清室宗社党这种复辟组织，也包括孙中山领导的革命党。
孙中山为反袁而竭尽全力，很久不见起色，这时候日本送钱送枪上来，真是喜出望外。3月10日，孙中山与久原财阀签订借贷契约，以四川省的矿山权为担保，获得70万日圆的借贷——可孙中山这时候哪有权力抵押四川省的矿山？所以这钱等于是白送的。 4月7、8日夜，孙中山、戴天仇、秋山定辅在秋山定辅宅第与日本大陆政策的急先锋田中义一长谈，8日之会谈一直持续到午夜零点。会谈内容虽然至今未完全明了，但至少包括两点内容。一为日本军部同意孙中山购买武器，二为日本在中国驻军对革命党举兵之配合。尤其是在山东日军控制之胶州湾和青岛之东北军起事。孙中山离日之交通亦由参谋本部全权安排，具体由参谋本部中国班长本庄繁中佐负责。参与孙中山这一次反袁“革命事业”的日本军人如松井石根、本庄繁、小矶国昭等人，在此后的中日战争中将作为重要人物再次出现。
张一麐在为《申报》五十周年纪念专刊所撰《五十年来国事丛谈》中说，“清之亡，实亡于庚子而非亡于辛亥。八国联军之后，一切内政无不牵及外交，人必自侮而后人侮之，国必自伐而后人伐之，此定律也，不可逃也！”
如果不是中国内争不断，致使国事糜烂，日本有何胆量“蛇吞象”？而此国难当头，袁世凯居然费尽心机谋帝制自为，这是任谁都不可能为他解脱的昏庸和无耻吧。然而，若别人处在袁世凯当时的境地，是否会谈出对中国更有利的结果？
顾维钧曾说袁世凯“为人精明，长于应付各种人物，但从未想把才能应用在治理国家、使之走上民主化道路这一方面”。是啊，多少年来，袁世凯的才能大都虚耗在无谓的权力斗争中，而没有用在治理国家的正途上，多少年来，中国人的才智大都展现在内斗上，于是总招来外辱。
3．公与私都说“皇帝轮流做，明年到我家”，似乎“做皇帝”这事跟喝壶凉开水似的，谁都干得，而且干起来很舒畅。但细看中国历史，有几家皇帝是真正生活得喜笑颜开的？所以崇祯皇帝自缢前对其女儿痛言，汝何生帝王家！做皇帝不快乐，做开国皇帝，那就更是将脑袋系在裤腰带上。
做开国皇帝，要付出多大代价？看看袁世凯为此开出的“账单”吧。
这个“账单”里，包括了袁世凯一生的功业和声誉，甚至也包括他子孙后代的幸福。如果他知道自己会付出如此惨重的代价，不知他还会不会做这八十三天的皇帝？
当然，有历史学家说，袁世凯称帝有不得已的苦衷。从历史情境来看，袁世凯承继的中华民国，并不是一个“统一”的国家，地方各自为政，盗匪横行，社会动荡不安（如白朗起义），革命党此伏彼起，中央政府极不稳定，同时面临着帝国主义的瓜分危险。面对这些困境的任何统治者，大概都会倾向于采取加强中央集权的措施来强行推行“统一”，后来的段祺瑞、吴佩孚、孙中山、蒋介石都是走的这条路。可是这种强硬的集权政策，却不得不面对新生的“民主共和”体制，后者天生就是集权的敌人。在意识形态上，传统的效忠王权的观念已经崩溃，但新的意识形态也很难建立起来。从历史实际来看，随着民国共和政治实践的失败，“共和民主”并未“深入人心”，反而是很“不得人心”，所以政治合法性的基础很不稳固，于是政治效忠问题成了政治稳定的大问题。其实，袁世凯在组织撰写清帝退位诏书时所加的那一段话，已经足以表明“中华民国”立国的合法性危机了：
国家合法性的根基在“民权”，还是“皇权”？
对于袁世凯时代的中国人而言，效忠于一个人，比忠于国家或忠于抽象的约法更易于理解（袁复辟失败之后还有张勋“前仆后继”，可见“皇权”的观念难以一夕消退），所以，有些历史学家认为，袁世凯复辟帝制，是试图一劳永逸解决政治效忠问题，通过帝制赢得部属和民众对他的效忠，从而以釜底抽薪的手段，一劳永逸击退他的政治竞争对手。这一说法并非毫无道理。据说杨度当初向袁世凯劝进，最打动袁世凯的理由就是：“北洋诸将，从公多年，所为何事，亦惟欲攀龙附凤，求子孙富贵耳，公不早定计，其如诸将何？”（这种论调何等熟悉，原来在《史记·项羽本纪》
和《后汉书·光武本纪》中早就有过！）其实时人都说，杨度自己就有当中华帝国总理的野心。
袁世凯之所以对于称帝一事计议无比周详，制造种种虚假的民意，利用种种真实的对共和制度的非议，而反复申说自己不愿意称帝，一再推让，就是要有意无意利用这种种现实情势，堵住那沸腾的物议——你看，我自己并不想做皇帝，是“共和”实在办不下去，这么多专家学者、民意长者都“劝进”，我虽受之有愧，也只好“一秉公心”，“却之不恭”。人说他是“半推全就”，确是妙论。
不过，袁世凯走上帝制自为、身败名裂的道路，和他自身的性格、观念有莫大关系，这一点也毋庸讳言。梁启超说：“袁氏初从吴忠壮公（长庆）于朝鲜，豪爽奔放，以一时人杰自命……故欲强中国，革腐败之心，袁氏实不在人后。又眼见朝鲜为日人从其手中夺去，经此刺激，其爱国之心，实亦强烈而真挚，并不由于壮飞（谭嗣同）一席之语所启发。惟自始至终，一‘私’字横亘于胸，必须将中国移为其袁氏之私产以后，乃极力整顿，使成为富强；此所以身败名裂，贻祸中国无穷也。”
袁世凯不具备一般儒家士大夫所推崇的那种理想的政治人格，他也很难说得上信仰传统儒家的政治伦理观念，如天下为公，如忠君报国——尽管这些见诸他的言辞所在多有。所以，他和曾国藩、李鸿章这些中兴名臣最大不同可能就在于，曾国藩是“理学名臣”，他以一介书生整军经武，芟夷大难而建功立业，完全是为了维护儒家纲常名教，为了忠君报国，所以有日本学者将曾国藩的湘军看作是和洪秀全的“拜上帝教”作战的“宗教军”；李鸿章虽然被曾国藩讥为“有痞气”，但他儒臣的观念还是根深蒂固，不然不会在明知将身败名裂、遗臭万年的情况下，还去签下《马关条约》
和《辛丑条约》，这是所谓的为臣子“独为其难”。袁世凯则是典型的“个人英雄主义者”，就像梁启超说的，“一‘私’字横亘于胸”。他崛起于晚清政坛，也可以说是儒家传统政治伦理气数已尽。
