到1998年，从产业比重来看国有企业一方面依然是国有经济的中坚力量，另一方面，面对数量众多的国有企业，政府要实施有效监控是很困难的。据有关统计表明，在上世纪末，仅中央政府直接控制的国有企业就有4000家，面对如此众多的国有企业，政府要实施有效的监控其难度是可想而知的！据当时的相关研究表明：国有工业企业占用近一半的工业资产，约2/3的工业贷款，却只创造了约1/3的工业产值。如此低地生产效率怎么能在市场竞争中得以发展和壮大？同时，人员安置、债务负担、社会负担、资金注入等许多问题也时刻困扰着国有企业。于是，中共十五大上明确提出国企改革的目标是要用3年左右时间，通过杜绝重复建设、完善社保体系、采用多种方式向企业注入资金等措施，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。到2001年国务院宣布成功实现国有企业3年脱困的目标！
同时，国家开始从战略上调整国有经济布局，对国有企业实施战略性改组，通过改制、改组、改造和加强管理，继续按照规范的公司制推行国有企业改革，培育出了一批跨地区、跨行业、跨所有制的大企业和大集团。
通过前面的回顾，国有企业改革经过了这样一个轨迹：放权让利、承包经营，建立现代企业制度，进行股份制改革。从这个轨迹中，我们可以清晰地看出这样一条逻辑主线：国有企业的改革始终是围绕着政府、企业和市场三者之间的关系而展开。国有企业已经从产权制度到组织结构都进行了改革。
二、我国国有企业改革面临的问题
从前面的介绍中我们已经看到，国有企业已经从产权制度到组织结构都进行了改革。可以说该改的都改了，应该具备的都具备了。
企业经营的自主权不能说不大，股份公司制度不可谓不完善，所有代表现代企业制度的特征都已经具备，例如股东大会、董事会、高层经理、监事会在改制后的国有企业中都已经基本具备。但是，多数国有企业依然活力不强、效益不佳。国家和全民作为国有资产的所有者，并没有看到竞争力强的非垄断企业、增值力强的国有资本以及比较充分竞争的市场。那么为什么在西方发达国家能够得到普遍推广、且运行良好的企业制度，而我们的企业改制却必须面对“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同”的局面呢？
现代企业制度的核心是通过财产所有权和控制权相分离，使得财产所有者与经营管理者之间形成了一种委托代理关系，这是其区别于传统企业制度的根本所在。对于国有企业而言，这种委托一代理关系呈现多重特性。一方面，国有企业的最终所有者是全体人民，国家代表人民履行所有者权利，而管理的层次性又决定了政府作为出资人代表将国有产权按其隶属关系委托给各级有关政府机构，这样国有资产在最终到达真正的经营者手中时，在政府各级机构间早已存在了多重委托一代理关系，以致在多层政府机构与最终经营者之间形成多重的产权结构。
到这里我们就要回答前面提出的第二个问题：国家所有权在国有企业中的体现能否影响国有企业作为市场主体的形成？如前所述，企业国有财产的所有权是通过层层委托之后由企业经营者代理经营。其结果，企业经营者所经营下的代表全民和国家利益的企业就可以“名正言顺”地“躲”在国家的“翅膀下”，依靠自然垄断和行政垄断甚至依靠大型企业改组后所形成的市场垄断，获得超额利润，缺乏竞争力。而这一切对于企业经营者，由于多重产权结构的存在，几乎不可能真正受到来自于全民的监督和约束。同时，多重的委托一代理链条，不仅会增加政府机构对经营者的监督成本，而且由于委托人与经营人的信息不对称，使得经营者机会主义行为不断增加并得逞，最终使国有资产运营效率成了“有人管无人关心”的“公地”。
因此，国有企业在推行现代企业制度的改革进程中，我们看到代表不同所有者主体的企业投资主体难以真正到位，产权改革步履维艰，另一方面国有产权主体在多重委托代理下的归属不清晰，国有产权主体缺位。结果势必会产生低效率的“路径依赖”，造成对国有企业经营者放权与约束之间非对称性，致使“内部人控制”现象出现，并日益严重地侵害外部所有者的利益。从某种意义上讲这已经成为社会收入分配差距不断拉大的关键因素之一。如果包括非法和非正常收入在内，1995年我国基尼系数已经达到0.517，国内外学者通过对转型期收入差距变化原因的考察，普遍认为：权钱交易、贪污腐败、偷税漏税、各种垄断、内部人控制和设租活动等因素引起的收入差距的非正常化扩大已经是导致收入膨胀的主要原因。
如果不彻底抛弃现代企业制度改革中产权归属不清晰下的改革，正确处理好国有资产出资人与企业经营者之间的监督、约束与激励的关系，国有企业的竞争力提高问题、国有资产的保值增值问题、经济体制改革中的深层次问题始终无法触及，势必要制约国民经济朝着稳定、快速的方向发展。
因此，要解决现行国有企业中因最终所有者与经营者在利益诉求上不一致而产生的利益冲突和摩擦，就必须要有适当的制度安排，以化解或降低代理人对委托人利益的损害。因此，国有企业需要产权制度改革。
应该说从2003年之后我国的国企改革就是建立现代产权制度的改革。
（第三节发达国家国有企业管理经验借鉴
什么样的企业可以称之为国有企业，在西方发达国家缺乏统一的认识。我们比较认同的观点是：国家政府通过拥有完全或者部分所有权或者其他财产权利，对企业的经营过程通过一定的途径产生支配性的影响，这样的企业就是国有企业的范畴。
在这里我们不讨论发达国家国有企业产生的背景和原因。可必须正视的是，国有企业在发达国家经历了产生、发展、壮大之后，随着20世纪80年代在世界范围内兴起的“私有化浪潮”，目前正处于规模、数量、比重等方面不断减少这样一个境地。但这并不意味着各国政府放弃对经济的干预，从而每个国家的国有企业变革的方式和进程并不完全相同。
.发达国家的国有企业可以按照不同的标准划分。以企业的所有权结构为标准，有国家全额持股企业、国家多数持股企业和国家少数持股企业。以企业所属的行业性质来划分，有垄断性国有企业和竞争性国有企业。以企业管理体制或政府与企业的关系来划分，有政府直接干预经营型和间接干预经营型国有企业。以企业组建、营运所基于的法律类型来划分。有公法制、私法制和混合制国有企业。
当然，每一种划分标准都有其合理性，任何一种划分都难以涵盖或取代另一种划分。例如，国家全额持股型企业既有可能是垄断性的，也有可能是竞争性的；既有可能是政府直接干预型的，也有可能是间接干预型的。
比较而言，以企业所适用的法律类型（公法还是私法）来划分，对于考察市场经济条件下国有企业的组织管理体制是一种更有意义的选择。更重要的是，近年来的私有化浪潮在很多国家表现为国有企业从原先适用于公法转化为适用于私法，即用公司法来约束国有企业的行为。与此相适应，企业的组织管理体制也做出了重大调整。
这一点和中国目前的国有企业“公司化”进程有某种相似之处。下面我们将依照这种划分来分析市场经济国家不同类型国有企业组织管理体制的基本特征。
基于企业组建、营运所依据的法律类型来划分，发达国家国有企业分为公法制、私法制和混合制国有企业。
一、适用于公法的国有企业组织管理体制
多数市场经济国家在组建国有企业时都是通过立法机构颁布专门的法律来完成的。在很多情况下，组建一个企业就要颁布一项相应的法律。例如，日本在进行国有企业改革之前的103个特殊法人对应103项特别立法。在美国，著名的田纳西河流域管理署就是依据1935年5月通过的《麻梭浅滩与田纳西河流域发展法令》而组建的。
在很多国家，不仅国有企业的组建需要通过立法机构批准，而且国有企业的撤销或企业内部组织管理体制的变革也要由立法机构批准。
通过专门的立法，对国有企业的组织结构、经营目标、经营范围、经营战略等各方面做出明确的界定，以区分于私人企业。这种公法性质决定了国有企业在市场经济环境中是一种特殊的企业。既然国有企业是一种特殊的企业，因此，它们只能服务于某些特殊的目标，分布于某些特殊的行业，数量也是极为有限的。
公法制国有企业在组织管理体制方面和私法制国有企业有着明显的区别。从企业所有权结构来看，公法制国有企业基本上属于政府全额持股型企业，代表政府控股的机构既有政府的主管部门（如日本的大藏省、农林省，法国的财政经济部、计划总署、工业部、运输部、邮电部、国防部），也有国有银行和金融机构（如日本开发银行、日本进出口银行、德意志银行）。
此外，还有一些国家通过建立特殊的中介机构对公法制国有企业进行管理。例如在澳大利亚，议会通过法律组建法人管理局，具体规定了它的权力、责任、义务，确定其组织形式和经营责任，包括管理局和它的主管部长、议会之间应遵守的相互关系。与此相对应，政府（中央或地方政府）对这类企业大多采取直接干预型的管理方式。
在国有企业的人事管理方面，虽然设立董事会这样的组织，但董事和经营者的任免，甚至他们的工资水平也是由政府主管部门决定的，相对应的权利和义务也都由相应的法律所限定。
在美国的这类国有企业中，董事会成员有的全部是由政府官员组成，有的是由部分政府官员组成，有的则全部是由企业界人士组成。不管人员构成如何，其任免权都由政府掌握，如美国联邦存款保险公司的3名董事，1名为财政部官员，另外两名由总统任命，经参议院批准，任期6年，其中1名由董事会成员推举为董事长。
既然这类国有企业是按照公法组建的，它们实际上就成了一种准政府机构，因此它们的财务管理体制也有别于私法制国有企业。
美国的法律规定，这些公司勿需纳税，勿需缴纳利润，只是接受国会拨款和自我发展。理由是这些公司属于联邦政府所有，如果被征税就有可能破产，而它们破产就意味着政府破产。当然，企业也有义务通过自行投资发展经济和促进社会发展。
关于政府对国有企业经营活动的管理，让我们来看看邻国日本的做法：在日本，这类企业的具体经营活动（如业务范围、投资范围、业务方式、事业计划、收费标准、业务的开设或停废等）受到政府或国会的严格限制。同时，受公务员法的约束，政府还对企业内部的劳资关系作了种种限制。
二、适用于私法的国有企业组织管理体制
发达国家适用于私法的国有企业的基本特征是，企业的组建与营运都遵循公司法的要求，与私营企业的区别就在于是否有国家股存在。由于私法制国有企业既有私营企业的组织管理体制，又要承担国有企业的部分功能，因而政府与企业之间存在着一些特殊的关系。在这类企业中，政府不能像对公法制国有企业那样用法律规定其服务于社会目标。这就需要从法律或制度上确立政府与企业的关系，以便间接地指导或影响企业的经营活动目标。
首先，政府如何实现对企业的控制权。基于《公司法》的约束，政府对于私法国企的控制权只能通过股份多少来实现。发达国家为了实现对企业的控制力采取了不同的方法。在德国，公司法规定只要政府持有25%的股权就可以对公司的重大决策拥有否决权。在英国，政府为了保持企业的控制权而创立了“金边股”。这种股份带有特定的权力，持有者虽然持有的股份很少，但可以对企业的重大决策行使否决权。它一般是企业向政府发行，所附有的权力由政府的一个部长行使。此外，政府还可以通过颁发许可证和批准制等方式，弥补持股比例较低所带来的控股权下降。
其次，政府在拥有企业控制权的基础上，通过董事会成员，实现对企业的人事管理。在德国，这一机制是通过政府选派代表参加企业的监事会来完成的。
政府参股企业不能像公法制国有企业一样通过法律规定对企业的财务、具体经营活动进行直接管理，只能间接地通过董事会来管理。德国则对这类企业做出一系列优先规定，其中包括：公司条款中严格限定公司的公共义务；由董事会确定的经营范围需先征得监事会的同意；必须向监事会呈送董事会的发展报告；必须向政府呈送并由政府审核年终决算报告；等等。
三、混合型的国有企业组织管理体制
混合型的国有企业是指企业的组建和营运既有公法的成分又有私法的成分。这类企业最典型的形式是流行于西欧国家的国有控股公司。政府通过组建规模巨大的国有控股公司，以控股的方式控制和掌握若干私人控股公司，进而控制大量私人企业，以实现特定的国家经济目标。作为国家控股公司，并非国家行政性的管理机构，而是一个法人管理机构。
在一个企业集团内实行两种组织管理体制是这类国有企业的基本特征，国有控股公司既可采取国家独资公司的形式，也可以采取有限责任公司和股份有限公司的形式。如果是国家独资公司形式，其组建和营运一般适用于公法，但在二级控股分司和被控制的私营企业层次上又适用于私法（如1992年前意大利的伊里公司和埃尼公司）；如果是有限责任公司或股份有限公司形式，其组建和运营一般会适用于私法（如法国的埃尔夫·阿奎坦股份公司），有时也会规定公司不适用于公司法中的某些条文（如新加坡的淡马锡控股公司）。
对于适用于公法的国有控股公司和适用于私法的国有控股公司而言，它们的组织管理体制必然是有差异的。在公法制的国有控股公司中，政府与企业的关系类似于政府与普通公法制国有企业的关系。所不同的是，政府所能控制的国有控股公司只是一个法人管理机构，它和具体从事生产经营的企业之间并没有直接的联系，因此很难直接干预企业的经营管理活动。这类活动是由国有控股公司通过公司内部的分层结构完成的。在私法制的国有控股公司中，政府与企业的关系类似于政府与普通私法制国有企业的关系，只是控制企业的能力进一步降低。
