深圳已进行了五次机构改革，回顾和总结深圳五次机构改革所取得的成就与特点，剖析深圳目前政府机构存在的问题，从适应深圳社会主义市场经济发展的需要出发，按照党的十五大以及九届人大一次会议关于机构改革的精神，进行深圳第六次机构改革，以建立符合国际惯例要求的功能齐全、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。本章就这些问题展开分析。
（第一节深圳五次机构改革的历程与成就
深圳经济特区建立以来，根据市场经济发展的要求，在经济体制改革的同时，积极推进机构改革和行政体制改革，大胆突破旧的传统行政管理模式，逐步建立与特区社会经济发展相适应的大系统管理体制。这种大系统管理体系的显著特点是，体现了“小政府、大社会”的改革目标和“精简、统一、效能”原则，基本做到职能配置较为优化、机构设置大体合理、分工明确、运作协调、效率较高。深圳在建立大系统管理体系过程中，既坚持大胆超前试验，又坚持从实际出发，实事求是；既注意总结我国自己的经验，又注意吸取香港及国外的一些有益做法，因而取得了较大成效，形成了独具特区特色、又与国际惯例衔接的政府行政管理体系。
一、深圳五次机构改革的探索历程
深圳作为我国最早举办的经济特区，按照党中央的要求，勇当改革开放和探索建设有中国特色的社会主义的“排头兵”，积极发挥体制改革的试验场作用。特区建立20年来，根据社会主义市场经济发展的要求，先后对政府机构进行了五次大的改革，逐步建立起适应特区社会经济发展需要的新型行政管理体制。
（一）第一次改革，精减专业经济管理部门，创建适应外向型经济发展要求的行政管理体制框架（1981年8月～1982年5月）
改革的重点是精减机构，简政放权，按照“精简、统一、高效”的原则，改革政府办企业、对企业经营活动直接进行行政干预的旧体制。特区政府首先撤并了一批专业经济管理局和一些行政单位，按外向型经济要求建立起各类公司和经济实体。如把粮食局改为粮油公司，商业局改为商业总公司，物资局改为物资总公司等等。
同时，还撤销了轻工、机械、电子、化工等专业主管局；将统计、计划生育等4个局级单位并入业务相近的部门；将农业局、林业局、畜牧局、社队企业局等7个局划归新组建的宝安县；将科委、林委改为科技发展中心，并增设广播电视中心。经过改革，市委常委、副市长以上领导由原来的19人减少到8人，减少58%；政府部门由原来的53个减少到17个，减少66010；机关工作人员由原来的2237人缩减到867人，减少60%多。
这次改革，在全国率先打破了按行业、产品门类设置政府经济管理机构的旧模式，精减了政府机构，初步实现了政企分开。通过这次改革，深圳市政府初步建立起了新型的行政管理体系的框架。
（二）第二次改革，建立健全决策咨询体系，加强综合经济管理部门（1983年12月-1985年5月）
改革的重点是建立决策咨询审议机构，强化宏观管理体系。
建立“三委五办”，加强咨询决策部门，即：将市计划委员会改为社会经济发展委员会，负责规划特区社会经济发展、组织年度计划的制度和实施，搞好特区经济建设的综合平衡，发挥经济参谋部作用；增设市工业发展委员会统管全市的工业，制定相应的规划和方针政策，组织工业区的开发，负责工业企业和思想政治工作；设立城市规划委员会作为决策审议机构，加强对城市规划工作的统一领导，规划局保留，作为规划委员会的办事机构；成立特区咨询委员会，作为市委、市政府的智囊机构，对特区经济建设等重大问题进行咨询论证，研究和制定发展战略和方针政策，供领导决策参考。同时，撤销市政府办公厅内设的财贸、文教、农牧三个处，分别成立基建、财贸、交通、文教、农牧五个办公室。“五办”只是协助市长办公的办事机构，不作为一级行政机构。
这次改革，增设了政府管理经济的职能机构，强化了政府咨询审议能力和宏观调控能力。改革后，政府机构共有22个。
（三）第三次改革，减少行政管理层次，提高办事效率（1986年9月～1987年8月）
这次改革首先减少行政管理层次，变原来的三级管理为二级管理，具体内容是，撤销财贸、文教、基建三个市长办公室，实行政府——局（委、办）两级管理，各局、委、办为同级平行机构。其次，分别在计划、工业、进出口、城市规划和基建、城管、引进外资、机构编制、经济体制改革等几个方面设立委员会或领导小组，作为决策审议、咨询和协助机构，对有关方面的重大问题进行咨询、审议和协调。下设办公室（局）作为办事机构，同时这些办事机构又是政府职能部门。第三，增设以贸易发展局、引进外资办公室，作为市政府主管进出口贸易、引进外资工作的职能机构。同时，在市政府办公厅增设经济协作办公室（处级），作为内联工作的职能机构。
此外，将交通、农业两个市长办公室改为政府职能机构，分别管理交通和农业工作。四是撤销教育局和成人教育局，成立教育委员会，统管全市高教、普教和成人教育工作。撤销广播电视中心，在市委宣传部内设广播电视处。同时将体育发展中心、科技发展中心恢复为体委、科委。五是在全国率先成立了监察局，加强行政监督工作。六是市侨办与市委统战部合署办公，一个机构两块牌子。
七是将市编制办和市计生委升格为市直局级机构。
这次改革后，市政府机构增至39个。通过改革，减少了政府管理层次，明确了部门职责，简化了办事环节，提高了办事效率。
（四）第四次改革，理顺关系，优化结构，完善大系统管理体系（1988年2月～1988年9月）
这次改革的重点是，划分党政职能，理顺党政关系，合并精简政府管理部门，理顺部门之间的工作关系，减少环节，提高效率，进一步完善大系统管理体系。改革的主要内容有：撤销市委经济工作部，干部人事管理权移交市委组织部和市人事局；设立市属企业工作委员会和驻深单位工作委员会，作为市委的派出机构，分别管理市属企业、驻深各单位的党组织工作；调整市委宣传部的管理职能，撤销宣传部干部处，将宣传口的行政事业干部管理职能划归人事局；将新闻出版、广播电视管理职能移交给政府。调整市委组织部的管理职能，将国家机关副局、正处（以后改为副处）级以下干部管理工作移交给人事局；将市政府工业办、引进外资办和市贸易发展局合并，组建经济发展局；撤销市基建领导小组、市政府基建办公室、市国土局、规划局，重组市建设局和建筑工务局。建工局、房管局、环保局由市建设局归口管理，形成大城建管理系统；适应特区市场经济的需要，将物价局并人工商局，形成大工商（物价）管理系统；增设市政务咨询委员会。
第四次改革，特区政府的大系统管理体系进一步完善，政府对企业的管理也随之由直接管理转变为间接管理，由微观管理转变为宏观管理，由单一的用行政手段管理转变为经济、法律和行政手段并用的综合管理。第四次改革后，市政府的机构分为办公机构、组成机构、办事机构和局委归口（或受委托）管理的直属局（处）等共计41个。
（五）第五次改革，转变职能，实行“三定”，初步探索建立适应社会主义市场经济体制需要的新型行政体制（1991年～1993年）
这次改革重点是通过“三定”（定管理职能、定内设机构、定人员编制）转变政府职能，进一步理顺部门与部门、市与区之间的关系，理顺政企关系，政事关系，减少政府对企业的微观干预，进一步加强宏观管理。特别是1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以后，深圳市积极推行行政体制改革，努力探索建立适应社会主义市场经济体制需要的新型行政体制。
按照所有权与经营权分离的原则，将政府的社会经济管理职能与资产管理职能分离。1993年，深圳市抓住理顺产权关系这条主线，对国有资产管理进行深层次的改革，逐步形成了权责明确、科学合理的三个层次的国有资产管理体系。政资分离，为规范大系统管理体系创造了良好条件。
按照市场经济运作规律，理顺政府部门之间的关系，加强政府的宏观调控职能。通过机关“三定”明确政府管理部门之间的职能分工。这次改革，共理顺和界定了94项难度大、有争议或扯皮的职能，其中16项下放企业，9项取消，69项转移。“三定”工作进一步完善和规范了大系统管理体系。
到1994年末，深圳市第五次机构改革基本完成，市政府机构控制在40个以内。通过这次改革和“三定”，政府职能进一步转变，部门间的关系进一步理顺，使新型行政管理体制进一步规范和丰富，初步达到了职能较为明确、结构大体合理、功能比较健全、运转逐步协调、行政效率较高的目标。
但是，社会主义市场经济的发展和社会经济环境的变化，对行政管理体制的方方面面又提出了新的要求。为适应新形势、新变化，为特区第二次创业增创体制新优势，从1994年以来，深圳市本着成熟一个改革一个的原则，继续不断探索，先后对国有资产、地税征收、招商引资、社会保险等管理体制进行更深层次的改革，使新型行政管理体系不断丰富和发展。
二、深圳机构改革的主要特点与成效
（一）不断推进政府职能转变，摆正政府与企业之间的关系
首先是理顺党政职能关系，为政府职能转变创造条件。通过对体制不断调整，逐步明确了党委与政府的职权范围，减少了党委对经济和行政事务的直接管理和干预。通过机构改革，撤销了党委与政府职能交叉的经济、人事等管理机构，强化了政府职能。市委健全了常委会议和部门联席会议制度，明确了常委会的主要职责。市政府建立健全了常务会议和市长办公会议制度，各种有关全市性的经济工作、文化建设和行政管理工作，一律由市政府常务会议或市长办公会议决定。党政明确分工以后，市委不再研究属于市政府职权范围的问题，不再直接指挥和干预政府部门的工作，从而更好地调动了政府各部门的积极性，更有效地加强了对经济的宏观调控。同时党政职能分开，也为政府职能转变、实现政企分开创造条件。
特区政府在整个改革过程中，都注重从市场经济运作规则出发，不断推进政府职能转变。总体思路是：按照政企分开、政事分开和简政放权的要求，将政府包揽的微观经济管理职能归还于企业；将企业难以承担、政府不便管理的一些社会性、服务性、公正公益性等方面的职能交由社会中介组织和事业单位承担；强化行业管理和宏观调节职能。主要措施包括：
一是认真贯彻落实《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，全面落实企业14项经营自主权，明确规定企业有权根据市场需求组织生产和销售，不需政府审批；任何管理部门不得规定企业只许使用本部门指定的或下属企业生产的配套产品；企业有权在批准的合同范围内确定工资标准和工资形式，实行工资总额与经济效益挂钩等等，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。
二是取消企业与政府之间的行政隶属关系，改变企业套用行政级别的作法，按照国际通用的指标体系，将国有企业按规模大小和效益高低，划分为三类九级，企业有关待遇与企业的类级挂钩，且每两年对企业的类级进行重新评价。从而促使企业由过去的
“官本位”转向“市场本位”，使政府由主要依靠行政手段管理转向依靠经济手段管理企业。
三是实行企业无行政主管部门改革。1994年，特区颁发了《深圳市企业无行政主管部门改革实施办法》，《办法》规定，全市党政机关与所办经济实体彻底脱钩，党政机关今后不准再办企业。
具有审批、监督、管理职能的行政机构简化办事程序，在各种表格中，“上级主管部门意见”栏目不再填写。确需有关部门提意见的，改为产权部门或行业主管部门签署意见。这一改革将政府各部门与企业之间的行政隶属关系彻底斩断，真正形成了适应社会主义市场经济需要的全行业、全社会的间接宏观管理，为所有企业创造平等竞争的外部市场环境，革除了政府企业因所有制不同而管理有别的习惯作法，较好地摆正了政府、企业各自应处的位置，建立了新型的、良好的政府与企业关系。
四是积极改革政府审批制度。深圳改革政府部门审批制度经历了从局部到全面推开的过程，局部的改革体现在土地、出口配额等由行政审批改为招投标，工商注册登记由层层审批改为核准制（工商登记实行核准后，改革较超前，与国家某些规定难以衔接，也给深圳带来一些影响。）。如国家经贸委要求对外资企业（外资部门批准）实行报备，以免对进口设备免税等，而深圳市核准登记的企业，国家经贸委则不予承认，影响了企业的运作，希望上级部门支持地方政府合理的改革等方面；全面展开则是在局部改革的基础上，根据市场经济的发展需要于1997年底进行的。到1999年这项改革取得成功（详细论述见第三章）。
（二）依据加强宏观管理的要求，建立大行业、大系统综合管理和宏观管理体系
其一是根据企业发展多元化和市场调节比重大的特点，在精简撤并专业经济管理部门的基础上，建立综合管理机构，对企业实行大行业管理。如目前的经济发展局，承担了轻工、纺织、化工、机械、能源等多个专业管理局的职能，形成了“大工业”管理体制；贸易发展局承担了商业、物资、外经贸、旅游、饮食服务等行业的行政职能，形成了“大商贸”管理体制。运输局统一承担公路、城市公共交通、水运等行政管理职能和铁路、民航和邮电通信管理的协调职能，形成了“一城一交”的大运输管理体制。其二是合并职能相近和相关的机构，设立综合性部门，实行大系统管理。如将教育委员会、成教局合并，组建教育局，统管高教、普教和成教工作，建立了
