乾隆初年粮政新措施实行的结果，使“输纳不益于前，而赈粜几倍于旧”，并在乾隆七-八年两江、直隶大灾的赈济中起到了巨大的作用。但不久之后，即发现了新的问题：粮价上涨（可见追求“平价供应”，也是政府政策的目标之一）。经过各省督抚汇议，发现问题的症结正在：官府是否需要储存这么多的粮食，和实施这样的“福利主义”？政府究竟应在社会经济事务中充当一个什么样的角色？乾隆十三年，高宗下结论说：“朕既知初意之失，不可不为改弦之图”，终于认识到，“以君养民则不足，使民自养则有余，诚不易之论”；“大概市井之事，当听民间自为流通；一经官办，本求有益于民，而奉行未协，转多扞格”；“若概欲官为经理，势必有所难行”。
乾隆初年的粮政努力，把清人的理想追求推到了一个高峰，也把政府对社会经济的干预推到了一个空前的高度。它虽未曾取消民间市场行为，却无异于把它置于某种控制之下，希望主要依赖政府组织本身的能力，来一举解决赈灾、济贫、吃饭等全部粮食问题。这显然构成了近几百年中国历史中的一件大事，而相形之下，只有二十世纪的有关努力能够与之相比。
斯科特《国家的视角》的主旨，即要表明现代国家的那些出于良好用意而设计的项目，为什么导致了那么多的“失败”和“悲剧”？从这种角度看来，乾隆时期的上述努力，岂不是一个很好的例证？
也许，缺乏对今天的深刻了解就不可能更深入地了解古人，反之，十八世纪的粮政事件也能使我们更好地理解二十世纪（特别是最后二十五年）的相关问题。
八、议改土地制度
乾隆初年，在政府权力扩张和追求新的努力目标之时，出现了对于土地制度和租佃制度的重大讨论，这可能也不是偶然的。
田制问题是中国最古老的问题之一。尽管从宋代以来政府已很少干预和更改田制。清代初年，黄宗羲等主张恢复井田，说：屯田之行，“知井田之必可复”；李塨主张“可井则井，难则均田，又难则限田”，并着重研究了从地主手中“收田”的具体方法等问题。但似乎未能对实际政治发生直接影响。倒是满人在占领辽东以后，曾经计口分田（一男均给六晌），且对内地“富人多占土地”，穷人“没有土地”，“乞食身无一物”的现象颇有指摘。
雍正年间，政府曾在旗地上设立井田。乾隆初年，御史薛馧奏请限田额，王大臣等提出不同意见，说：
“……（限田之说）本之汉儒，而审时度势，万不可行。盖井田既废已久，田不在官而在民，民之贫富不可强而同。新莽以天下田为王田，禁民不得卖买，遂致民困思乱。西晋以降有行之者，而废坏相踵。他如柴世宗、宋太宗皆欲行均田之法，而田卒未尝均。凡此言之而不果，行之而不能久者，皆不得据为施行之证。故黄义刚问限田于苏轼，而轼以为戏论。前人岂无复古之意？正之夺富予贫为拂人情而违土俗，莫若听民自便之为得也。”
并指出实行限田的实际困难：
“况我朝承平日久，户口殷繁，州县田亩俱有定数，如江、浙等省地狭人稠，必令人各五十亩，安得如许之田？即川、陕等省似乎土满，而以人计地，亦不能各足五十亩。是以薛馧亦知均田之难，而但欲禁富民增置，令贫民各置五十亩之数。此无论田多之人花名诡寄，诸弊丛生，即使富者果皆奉法无违，而现在贫民未有置产之资，反失佃种之业，转致失所，势有必然，……为害甚大，决不可行。”
有了二十世纪以来的经验，我们可以知道，土地制度的改变是一件多么艰巨的事情，而仅就限田而言，实行起来也确有很多问题难以解决。但高宗对王大臣等意见，并不以为然，谕：
“朕念切求言，若因此加以处分，恐阻人进言之路；且伊所敷陈者，尚有直赣之气、近理之语，……使此等之言，时闻朕耳，以补朕之遗忘，亦未为不可，……”
对改变田制的议论，不但不愿处治，言下之意还颇为嘉许。因此在这之后，仍不断有议论田制的意见出现。直至乾隆八年，漕运总督顾琮奏请实行限田，“以均贫富，与用事大臣争于上前，无所挠挫”，高宗谕：
“朕深知此事，名虽正而难行，即去年盛安均田之说也。因示谕云：尔以三十顷为限，……已至三十顷者，分之兄弟子孙，则每人名下不过数顷，未尝不可置买。何损于富户，何益于贫民？……今辗转思维，即使限田之法，地方官勉强奉行，究于贫民无补，是不但无益而且有累也。……此事著停止，并令各督抚知之。”
“名虽正而难行”一语，正道出了高宗的矛盾心情。于是也就像其他的众多问题一样，把它搁置、留给了后人。
其后湖南巡抚杨锡绂谈到这一问题说，米贵民贫，原因之一在“田归富民”，为求解决则“非均田不可”，但均田“行之开创之初，尚虞纷扰，今累叶承平之时，更难施行”。表明清人仍把均田作为一种“理想”，但从此清代田制的讨论也就转移到了其他一些方面，如租佃制度等。
比较而言，二十世纪就俨然是一个“土地制度变革”的世纪。从孙中山的“耕者有其田”，到共产党的“土地改革”，再到“集体化”，和其后的“包产到户”，于二百年后，终于实现了传统的“田制”理想。在那以后也终于发现，田是否一定要“均”，“均田”之后能否即实现农业的成长，以及土地的“出让”（租佃）、“转移”（买卖）等一系列的问题。
九、干预租佃关系
康熙年间，政府屡次蠲免田赋，也屡令田主照蠲免分数免征佃户田租。雍正十三年，高宗于免除历年积欠钱粮之时，再次“劝减佃租”：
“（蠲免积欠，佃户未被恩泽）若欲照所蠲之数，履亩除租，绳以官法，则势有不能，徒滋纷扰。……近闻江南已有向义乐输之业户，情愿蠲免佃户之租者，……朕实嘉悦。其令所在有司，善为劝谕各业户，酌量减彼佃户之租，不必限定分数，……”
乾隆五年议定，旗地“若并未欠租而庄头土豪无故增租夺佃者，审实治罪”。同年，河南巡抚雅尔图请定豫省交租之例，改为按受灾分数减租，得旨允行。寻因御史陈其凝奏，官为立法，强以必从，则挟制争夺，必滋扰累。议定仍照雍正十三年谕旨，实力奉行。无疑问的，在所有政策制订中都存在着一个可行性问题，特别是对那些要在广大地区长时期中长期实施的政策来说，这一问题就更为突出。
乾隆十三年，高宗阅《山东通志》内载圣祖希望山东有身家者“减轻田租”、“赡养佃户”谕旨时，又提起这一问题，谕：
“今朕省方问俗，亲见民情风土，岁偶不登，闾阎即无所恃，……揆厥所由，实缘有身家者，不能赡养佃户。……夫睦娴任恤，自古为重，利岂专在贫乏，富户均受益焉，……何如有无相资，使农民不肯轻去其乡，即水旱无虞大困。……”
似已超出了前述蠲免的范围，而提倡一般性的减收田租。是年，雍正五年所定“田主苛虐佃户及佃户欺慢田主之例”，也终于修订完成。从此追讨欠租就变成了政府的责任，用斯科特的话来说，目的就是实现国家的“直接统治”。同一时期，民间租佃关系也有所调整，地租实收率不断下降（大约下降了二十个百分点），租佃制度得以修订。
康熙年间黄六鸿曾说，“有司诚能爱民”，应“视四境之土田，如己之庄产，四境之农夫，如己之佣佃”。这种把所有田产、农夫都视为国家之产、国家之佃，以及让政府积极承担更多责任的想法，正是在乾隆初年得到了高度的发挥，并在土地与租佃制度的讨论中得到充分的显现。
清政府对于改变土地制度的主要设想，出于种种原因，最终未能实行。另一方面，也可以说，清人正是通过这一轮讨论，才确立了当时的土地制度和租佃制度，而不再将其变更。清代的这些制度，——包括土地占有在内的财产私有权，土地的租佃制度，小农的家庭经营，农民选择生产项目和行业的相对自由，某种水平的市场组织和市集活动的存在，——都在经济和社会生活中起到极为重要的作用，对它于无论怎样评价，其作用却是无法抹煞的。正是这些问题，到二十世纪又重新引起了巨大的争论。它在严厉的批判之后，又在二十世纪最后二十年内，随着“农村改革”的发生而一一恢复。因此，在二百年前发生的这场争论，就更值得今人重视。
十、划分社会阶层
十八世纪中国还存在着类似“划分社会阶层”的现象，据法国学者魏丕信（Will）研究，在因灾对纳税人蠲免赋税时，政府规定纳税在五两以上的算作“富户”，一两以下的即为“贫民”，介于二者之间的为“小户”（其他经济上的差别则不考虑）。其中“富户”不予蠲免，“小户”依照受灾损失程度依次减免，“贫民”则全部蠲免。在因灾赈济时，必须优先照顾最贫困者，如果情况允许，再扩展到受灾较轻的那部分人；尽管在中央政府眼里，典型的救灾受益者就是只靠自己劳动维生的农民家庭。乾隆初年，一个制度建立起来，它把人口按照“贫”、“富”的范畴进行划分。大体上是分为几个富民阶层（如极富、次富、稍富）和几个平民阶层（极贫、次贫、稍贫）。有些时候，其划分标准是极为经验性的（如“产微力薄，无担石，或房倾业废，孤寡老弱，鹄面鸠形，朝不谋夕者，是为极贫”；“田虽被灾，盖藏未尽，或有微业可营，尚非急不及待者，是为次贫”），有的则提出了一些量性标准。如“极贫”为：没有任何财产，无手工业、山地等副业收入，租种地少于十五亩（或拥有自耕田地不足十亩），被灾损失达到八九分者，或“赤贫无力，及四贫无告者”；“或系佃民，或田地在十亩以内，又全行被灾，冬春难以存济者，俱应列为次贫”，等等。人们可以看到，是佃户还是小自耕农，这种土地关系的区分在确定农民地位时具有的重要性。虽然这里并没有所谓“社会阶级”的概念，但这种方式仍使人联想到二十世纪土地改革中的分类（至少在表面上看是这样），如贫农、中农、富农等。
看来，在十八世纪，“富户”与“贫民”似乎已成了一个对立物，而被常常提起；“地主”或“富户”似乎也不是什么好名词了。
如康熙四十二年（1701）圣祖谕旨：
“朕四次经历山东，于民间生计，无不深知。东省与他省不同，田野小民，俱系与有身家之人耕种。丰年则有身家之人所得者多，而穷民所得之分甚少。一遇凶年，自身并无田地产业；强壮者流离于四方，老弱者即死于沟壑。”
我过去在教学中，总感觉这与其他史料对不上号。魏丕信也提到这点：较新的研究数据（约1900年）提示，在山东的多数地区，大部分农户是自耕农，还有少数大地主。但为什么康熙上谕（及十八世纪初年的一批类似的材料）要“夸大租佃制流行程度以及富户的影响”呢？这显然是“有其一定用意”的。即“期望”地主对佃户能够“贫富相助”、“有无相资”，帮助穷人渡过难关。尽管这种意识形态在多大程度上与现实相关还是一个问题。，上海书店出版社，2005；尽管她描写的是十九世纪以后，也属于把问题贯通来看的一种努力。）
