在劳动力供大于求、就业形势比较严峻的情况下，我国应考虑能有效扩大就业的经济增长方式。因此，应为劳动密集型产业留出一定的空间，不能片面发展资本密集型产业。我国生产力总体水平不高，劳动力资源丰富，而资本资源、自然资源和技术资源则相对贫乏。根据这种状况，我国应该充分发挥劳动力资源丰富的比较优势，用劳动力资源来弥补资本、技术等资源的不足，而这正是解决我国就业问题的有效途径。发展劳动密集型产业并不意味着排斥发展资本密集型和技术密集型产业，而是要根据各地区的客观条件来确定。有些地区经济快速发展，资本和技术有了一定积累，客观上要求经济增长方式向资本、技术密集型转变。而欠发达地区则可以结合本地实际情况选择劳动密集型经济，这也是解决就业问题的迫切需要。从长远来看，最终要通过工业化的梯级推进来实现我国经济由劳动密集型向资本、技术密集型升级的转变。
（二）发展服务业
服务业，即第三产业，是国民经济的重要组成部分。服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。目前，我国服务业规模不断扩大，结构和质量得到改善，服务领域改革开放不断深化，在促进经济平稳快速发展、扩大就业等方面发挥了重要作用。结合我国国情，应大力发展商贸、餐饮等传统服务业领域的就业渠道，努力发展旅游业增加就业岗位，尤其要积极开发社区服务业的就业岗位，重点开发面向社区居民生活服务、机关企事业单位后勤保障和社区公共管理的就业岗位以及清洁、绿化、社区保安、公共设施养护等公益性岗位。
《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（国发〔2007〕7号）中指出，“十一五”时期服务业发展的主要目标是：到2010年，服务业从业人员占全社会从业人员的比重比2005年提高4个百分点；到2020年，基本实现经济结构向以服务经济为主的转变，服务业增加值占国内生产总值的比重超过50%，服务业结构显著优化，就业容量显著增加。
（三）扶持中小企业
根据中小企业促进法的规定，中小企业是指在中华人民共和国境内依法设立的有利于满足社会需要，增加就业，符合国家产业政策，生产经营规模属于中小型的各种所有制和各种形式的企业。我国20世纪90年代后期以来的就业增长，很大程度上是靠各种灵活就业渠道实现的。中小企业是目前扩大就业、帮助失业人员实现就业以及吸纳农村富余劳动力的重要形式。
根据中小企业促进法的规定，失业人员、残疾人员创办中小企业的，所在地政府应当积极扶持，提供便利，加强指导。政府有关部门应当采取措施，拓宽渠道，引导中小企业吸纳大中专学校毕业生就业。国家对失业人员创立的中小企业和当年吸纳失业人员达到国家规定比例的中小企业，符合国家支持和鼓励发展政策的高新技术中小企业，在少数民族地区、贫困地区创办的中小企业，安置残疾人员达到国家规定比例的中小企业，在一定期限内减征、免征所得税，实行税收优惠。
三、鼓励、支持、引导非公有制经济发展
《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）中指出，改革开放以来，我国个体、私营等非公有制经济不断发展壮大，已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量。积极发展个体、私营等非公有制经济，有利于繁荣城乡经济，增加财政收入；有利于扩大社会就业，改善人民生活；有利于优化经济结构，促进经济发展；对全面建设小康社会和加快社会主义现代化进程具有重大的战略意义。
国家采取以下措施，鼓励、支持和引导非公有制经济发展，扩大就业，增加就业岗位：一是放宽市场准入，实现公平待遇。允许非公有制资本进入法律、法规未禁入的行业和领域。二是改善金融服务，加大财税支持。三是发展社会中介服务，完善社会服务体系。加大对各类社会中介服务机构的支持力度，积极开展创业服务。进一步落实国家就业政策，加大对自主创业的政策扶持，鼓励失业人员、退役士兵、大学毕业生和归国留学生等各类人员创办小企业，开发新岗位，以创业促就业。四是维护非公有制企业和职工的合法权益。五是引导企业提高自身素质。规范企业经营管理行为，鼓励有条件的企业做强做大，推进专业化协作和产业集群发展。六是改进政府监管。根据非公有制经济生产经营的特点，完善监管制度，改进监管方式，提高监管水平。七是加强对发展非公有制经济的指导和政策协调。建立促进非公有制经济发展的工作协调机制和部门联席会议制度，强化服务意识，创新服务手段，努力营造有利于非公有制经济发展的良好舆论氛围。
【适用规则】
要正确处理政策支持和市场调节的关系。国家实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，其中主要依靠的是市场调节。市场机制在我国劳动力资源配置中的基础性作用越来越明显，应进一步整合市场资源，加快建立统一、开放、竞争、有序的市场机制，充分发挥企业在促进就业中的作用。政府应鼓励、支持、引导企业规范经营，增加就业岗位，而不能大包大揽或者过分干预。扩大就业必须要依靠经济的发展，依靠企业的经营来实现。
第十三条国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽就业渠道。
【本条主旨】
本条是关于国家发展国内外贸易和国际经济合作、拓宽就业渠道的规定。
【本条释义】
一、国家发展国内外贸易拓宽就业渠道国内贸易，是指在一国国内进行的贸易，主要指国内的批发业、零售业、餐饮业、住宿业、物流配送业及部分生产生活服务业。国内贸易在引导生产、扩大消费、增加就业、促进经济和社会发展、提高人民生活水平方面起着重要作用。从就业方面看，“十五”期间，我国国内贸易的从业人员由2000年的4686万人增加到2005年的6054万人，约占全国总人口的4.6%。《国内贸易发展“十一五”规划》中指出，“十一五”期间国内贸易发展的总体目标是：到2010年，进一步增强国内贸易拉动消费、引导生产、扩大就业和提高经济运行效率的作用。国内贸易就业人员2010年达到7100万人，约占全国总人口的5.2%。
国外贸易，是指国际贸易活动中一国或地区同其他国家或地区所进行的货物、技术和服务的交换活动。温家宝总理在十届人大五次会议政府工作报告中明确指出，通过发展对外贸易促进经济发展、增加就业，是我们必须长期坚持的方针。目前，外贸出口解决的就业人数超过8000万人，其中加工贸易解决的就业人数超过3000万人。根据商务部有关课题研究表明，进出口贸易对就业增长的影响较大，在不考虑其他因素变化的情况下，就业的进出口弹性为0.3219，即进出口每增加一个百分点，就业将增加0.3219个百分点。另外，随着服务业逐渐成为容纳劳动力的主渠道，我国服务贸易继续快速发展，促进了经济结构优化，减少了资源、能源消耗，带动了就业。
二、国家发展国际经济合作拓宽就业渠道
国际经济合作，是指世界上不同国家（地区）政府、国际经济组织，在生产领域和流通领域（侧重生产领域）内所进行的以生产要素的国际移动和重新合理组合配置为主要内容的较长期的经济协作活动。国际经济合作的方式包括：国际直接投资合作、国际间接投资合作、国际科技合作、国际劳务合作、国际土地合作、国际经济信息与经济管理合作、国际经济援助、国际经济政策的协调与合作。当代国际经济合作具有全球性、经常性和持久性的综合特征，并且合作范围广、领域宽、方式灵活多样。
在具体的国际经济合作过程中，资本、技术、劳动力等生产要素经常结合在一起发生一揽子的综合国际转移。劳务合作是劳动力转移的主要方式。劳务合作可以为劳动力资源相对稀缺的国家提供生产者，使劳动力资源相对丰富的国家减少失业，从而在国际上实现劳动力供给与需求的平衡。我国目前拥有大量经过培训的低成本劳动力，这是我国在国际劳动力市场上的比较优势。充分发挥这一优势，不但可以为国际经济做出贡献，还可以缓解国内劳动力供大于求的局面。
【适用规则】
我国加入WTO以后，国际化进程不断加快。我们应该充分利用国际舞台的广阔空间，实施“引进来”和“走出去”战略，衔接国内、国际两个市场，发挥两个市场的优势互补作用。在互相尊重、平等互利的基础上实现双赢，从而促进我国经济发展，拓宽就业渠道。
第十四条县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和重大建设项目带动就业的作用，增加就业岗位。
【本条主旨】
本条是关于县级以上人民政府应当发挥投资和重大建设项目带动就业的作用，增加就业岗位的规定。
【本条释义】
投资，是指经济主体以获得未来货币增值或收益为目的，预先垫付一定量的货币与实物，经营某项事业的经济行为。政府投资，是指中央政府和地方各级政府所进行的投资，通常表现为财政投资。政府投资实质上是政府作为特殊的经济主体，引导社会生产，稳定社会生活，保持经济和社会的正常发展。政府投资在促进就业方面发挥着重要作用。
政府重大建设项目包括国家重大建设项目和地方重大建设项目。国家重大建设项目，是指国家出资、融资，经国家计委审批或审核后报国务院审批的建设项目。地方重大建设项目，是指国家和地方政府出资、融资，经地方政府确定的对国民经济和社会发展有较大影响的建设项目。重大建设项目具有规模大、劳动力需求量大、周期长等特点。重大建设项目往往可以在一定时期内解决相当数量劳动者的就业问题。
县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当充分发挥投资和重大建设项目在带动就业方面的作用，增加就业岗位。《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）指出，在制定涉及全局的经济社会政策和确定重大建设项目时，要把扩大就业作为重要因素考虑。《四川省“十一五”就业和社会保障规划》中首次提出就业优先的发展战略，确定了八大就业和社会保障的重点建设领域，并提出建立投资项目就业影响评估制度，将对就业的影响作为决定政府投资项目的重要因素和核准社会投资项目的指标之一。
【适用规则】
县级以上人民政府在作出投资和重大建设项目决定前，应做到科学决策。科学决策的基本要求是统筹规划、合理布局。促进就业应成为处理经济和社会发展问题的出发点。因此，县级以上人民政府不但要通过投资和重大项目建设实现扩大就业的目的，在决策时就充分考虑就业因素，这样才能有效地带动就业。
第十五条国家实行有利于促进就业的财政政策，加大资金投入，改善就业环境，扩大就业。
县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作。
就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。就业专项资金的使用管理办法由国务院财政部门和劳动行政部门规定。
【本条主旨】
本条是关于国家实行有利于促进就业的财政政策的规定。
【本条释义】
一、有利于促进就业的财政政策对于就业，国家财政的基本思路是加大投入。财政投入是促进就业长效机制的重要内容。2004年至2006年，中央财政用于促进就业的投入分别为183亿元、206亿元和251亿元，逐年增加，许多地方也相继加大了财政投入。但因为我国地区性差异较大，有的地方的财政投入不稳定，因此，有必要在法律中明确促进就业的财政投入保障机制。
二、就业专项资金
就业专项资金，是指财政专门用于促进就业工作的资金，是法律规定的专门用于促进就业工作的财政专项资金。
目前，许多国家通过在财政预算中安排专项资金，直接开发就业岗位，帮助失业者就业。英国政府1998年至2002年累计拨付35亿英镑专项资金，用于支持“五年促进就业计划”。2002年，德国政府为稳定和改善东部地区就业形势，开始实施“东部促进就业之桥”计划。该计划投资10亿欧元，可创造1万个工作岗位。2000年，韩国政府投资13200亿韩元实施“积极的创造工作岗位计划”，向低收入者和长期失业者提供了23万个就业岗位。1999年，新加坡政府制定了“国家促进就业计划”，对制造业和服务业投资90亿新元，创造了2万个就业岗位。1999年，日本政府制定了促进就业补充预算，预算总额为2739亿日元。就业专项资金的来源是政府财政。就业专项资金的使用范围包括以下几个方面：职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。
