关于《中华人民共和国就业促进法（草案）》的说明
劳动和社会保障部部长田成平
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：我受国务院委托，现对《中华人民共和国就业促进法（草案）》作说明。根据党中央、国务院关于加快建立促进就业长效机制的要求，劳动保障部起草了《中华人民共和国就业促进法草案（送审稿）》（以下简称送审稿），报请国务院审议。法制办收到此件后，先后两次征求了全国人大财经委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、中央编办、财政部、人事部等68个中央有关部门和单位以及各省、自治区、直辖市人民政府的意见，多次召开由中央编办、发展改革委、财政部、人事部等部门有关负责同志和专家学者参加的协调会、论证会，并会同劳动保障部同志赴湖北、天津、上海等地进行了专题调研。在此基础上，根据党的十六大和十六届六中全会精神，法制办会同劳动保障部对送审稿进行了反复研究、修改，形成了《中华人民共和国就业促进法（草案）》（以下简称草案）。草案已经2007年1月10日国务院第164次常务会议讨论通过。现就草案的有关情况说明如下：
一、制定本法的必要性
就业是民生之本和安国之策。党中央、国务院历来高度重视就业工作，近几年来，先后制定了一系列有关促进就业的政策，并在实践中发挥了重要作用。据统计，到2005年末，全国城乡就业人员达到7.6亿人，其中城镇就业人员达2.7亿多人，比1990年末增加1亿多人，城镇登记失业率控制在4.3%以下；“十五”期间，城镇新增就业4200万人，转移农村富余劳动力4000万人。但是，我们还应当看到，“十一五”期间，我国的就业工作仍然面临着十分严峻的形势，就业压力越来越大，主要表现为：一是劳动力供求总量矛盾突出。到2010年，全国劳动力总量将达到8.3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，而劳动力就业需求岗位只能新增4000万个，劳动力供求缺口在1000万个左右。二是劳动力结构性矛盾突出。一些传统行业出现大批下岗失业人员，而一些新兴的产业、行业和技术职业需要的素质较高的人员又供不应求，劳动者的职业能力和素质亟待提高。三是人才和劳动力市场不规范。一些非法中介机构提供虚假信息，损害劳动者权益现象突出；一些职业中介机构、用人单位因劳动者性别、年龄、身体残疾等原因侵害劳动者合法权益的现象时有发生。四是职业教育和培训工作相对滞后。随着我国的经济发展和市场国际化趋势，对劳动者的职业能力和素质提出了更高要求，进一步建立完善以就业为导向的职业教育和培训，加强就业前培训、在职职工培训以及对进城就业农村劳动者的技能培训等十分迫切。五是目前下岗失业人员就业难问题比较普遍，需要对其加强就业指导和服务，建立和完善公共就业服务体系以及对就业困难人员的就业援助制度，加大对弱势群体的扶持力度。此外，针对目前存在的严重侵害劳动者就业合法权益的行为，有必要明确法律责任，加大对违法行为的惩处力度。为了解决上述问题，有必要尽快制定就业促进法，建立促进就业的长效机制。
二、制定本法的基本思路
就业促进法是构建社会主义和谐社会的一部重要法律。在制定本法过程中，根据党和国家关于促进就业的一系列方针、政策，我们在认真总结我国促进就业实践经验，并借鉴国外促进就业立法经验的基础上，确定了以下立法的基本思路：
一是充分体现党和国家关于促进就业的方针政策，并将其制度化，以建立促进就业的长效机制。党的十六大以来，党和国家反复强调要把扩大就业放在经济社会发展的突出位置；十六届六中全会决定，把社会就业比较充分、覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，作为到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一，并就实施积极的就业政策、发展和谐劳动关系作出了一系列重大部署，体现了党和国家一贯高度重视就业工作的指导思想和工作方针，为进一步做好新形势下的就业工作指明了方向。草案力求从法律层面将这些方针政策制度化、具体化。
二是注重解决促进就业工作中存在的突出问题。针对促进就业工作中存在的劳动力供求总量矛盾和结构性矛盾突出、市场秩序不规范、职业教育培训相对滞后和下岗失业人员就业难等突出问题，草案规定了相应的制度措施。
三是正确处理中央与地方在促进就业工作中的关系。草案明确了中央与地方在促进就业工作中的责任，规定国家对促进就业工作给予政策支持，国务院有关部门要加强对促进就业工作的指导和监督，县级以上地方人民政府应当根据本地区的实际情况，采取各种措施，做好促进就业工作。
四是妥善处理本法与其他有关法律的关系。制定就业促进法，涉及与其他有关法律的衔接问题。为了避免法律规定上的重复，草案对劳动法、劳动合同法（草案）、妇女权益保障法、残疾人保障法、职业教育法等法律在促进就业方面已经有明确规定的，只作了一些衔接性的规定。
三、草案的主要内容
（一）关于促进就业的原则、方针和工作机制
为了体现党中央、国务院关于促进就业的原则和方针，明确促进就业工作的机制和政府以及有关社会组织在促进就业工作中的职责，草案主要作了以下规定：
一是坚持经济发展同扩大就业良性互动，实现社会和谐稳定；国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业，逐步实现社会就业比较充分的目标；县级以上人民政府把扩大就业作为经济发展和调整经济结构的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划。（第一条至第三条）二是国务院建立研究就业工作重大问题、协调推动全国促进就业工作的协调工作机制，国务院劳动保障部门具体负责全国的促进就业工作；省、自治区、直辖市人民政府根据工作需要，建立协调解决本行政区域就业工作重大问题的促进就业工作协调机制；县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作（第七条）；同时，草案还对各级人民政府和有关部门应当建立促进就业的目标责任制度以及考核、监督等作出具体规定，并对政府接受人大监督作出规定。（第五十四条、第五十五条）三是工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。（第九条）（二）建立政策支持体系促进就业离不开政策的支持。为了切实解决劳动力供求总量矛盾和劳动力结构性矛盾突出的问题，充分发挥国家宏观经济社会政策在促进就业工作中的重要作用，草案主要作了以下规定：
一是国家实行有利于促进就业的产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策、信贷政策等。具体包括：县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要因素考虑，统筹协调产业政策与就业政策（第十一条）；国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业；鼓励发展劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位（第十二条）；国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽劳动者就业渠道（第十三条）；县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和建设项目带动就业的作用（第十四条）；县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排适当的资金用于促进就业工作（第十五条）；国家实行有利于促进就业的税收政策，鼓励企业增加就业岗位，鼓励劳动者自主创业，扶持失业人员再就业（第十七条）；国家实行有利于促进就业的信贷政策，鼓励金融机构改进金融服务，支持增加就业，对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持（第十八条）；县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，在维护国家财政税收、信贷政策统一的前提下，可以制定有利于促进就业的具体政策措施。（第二十三条）二是国家实行统筹城乡和区域的就业政策，逐步建立城乡劳动者平等就业的制度，促进和引导农村劳动者有序转移就业，鼓励区域协作。（第十九条、第二十条）三是各级人民政府应当统筹做好城镇新增劳动者就业、农村富余劳动者转移就业、失业人员再就业工作；应当根据妇女、残疾人、高等学校和中等职业学校毕业生、退役军人等不同就业群体的特点，鼓励社会各方面开展创业培训、就业服务等活动，提高其就业能力和创业能力。（第二十一条）（三）关于规范市场秩序为了规范人才和劳动力市场秩序，促进劳动者通过市场实现就业，草案主要作了以下规定：
一是县级以上人民政府应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人才和劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业。（第二十四条）二是用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利。（第二十六条、第二十七条）三是县级以上人民政府及其有关部门应当加强对职业中介机构的管理，提高职业中介机构的服务质量，并对职业中介机构设立的条件、程序，以及职业中介机构从事职业中介活动的原则作出规定。（第二十八条至第三十二条）四是企业成规模裁减人员，应当遵守有关法律、法规的规定；县级以上人民政府应当建立失业预警制度，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业。（第三十三条、第三十四条）五是国家建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度；县级以上人民政府建立健全人才和劳动力市场信息服务体系；省级人民政府逐步完善用人单位用工备案制度。（第二十五条、第三十五条）（四）关于职业教育和培训为了提高劳动者的职业技能，增强劳动者的就业能力和创业能力，草案主要作了以下规定：
一是国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，县级以上人民政府根据经济社会发展和市场需求，制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划，加强对劳动者的职业技能操作训练。（第三十六条、第三十七条、第三十九条）二是鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职职业技能培训、继续教育培训和再就业培训。（第三十八条）三是逐步推行劳动预备制度，对未能继续升学的初高中毕业生实行一定期限的职业培训。（第四十条）四是各级人民政府应当组织和引导进城就业的农村劳动者参加技能培训，鼓励各类培训机构为进城就业的农村劳动者提供技能培训，增强其就业能力。（第四十二条）五是国家建立促进劳动者就业的职业能力评价体系，对规定的职业实行职业资格证书制度。（第四十三条）（五）关于就业服务和就业援助为了进一步发挥就业服务和就业援助的作用，草案主要作了以下规定：一是县级以上人民政府应当完善公共就业服务制度，建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服务的质量和效率，并明确规定了政府设立的公共就业服务机构应当为劳动者免费提供的服务项目。（第四十六条）二是各级人民政府应当建立健全就业与再就业援助制度，将就业援助与解决就业困难人员的生产生活结合起来，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助；政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员；国家鼓励资源开采型城市和独立工矿区发展与市场需求相适应的产业，引导劳动者转移就业；上级人民政府应当对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，给予必要的扶持和帮助。（第四十九条、第五十条、第五十三条）三是县级以上地方人民政府应当加强基层就业援助服务工作，对就业困难人员实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。（第五十二条）此外，为了保证本法的顺利实施，草案还规定了各项监督检查措施和相应的法律责任。
《中华人民共和国就业促进法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。
十届全国人大常委会第二十六次会议分组审议就业促进法（草案）的意见2月27日下午，十届全国人大常委会第二十六次会议分组审议了就业促进法（草案）。大家普遍认为，制定就业促进法对进一步规范劳务市场秩序，拓宽就业渠道，增加就业机会，构建和谐社会具有非常重要的作用。同时，常委会组成人员提出了一些修改意见，现简报如下：
一、总的看法
一些常委会组成人员提出，草案的总体立意是好的，但政策性、宣示性、倡导性语言较多，刚性规定相对较少，难以对就业起到真正的促进作用。建议增加一些实效性、可操作性的刚性条款，使本法能对就业工作起到实质性的推动作用。有的委员提出，应当把国务院已经出台的积极的促进就业政策规定在本法中，增加法律的可操作性。
有的委员和同志建议，对有些不好在本法中具体规定的问题，特别是促进就业的具体政策，国务院有关部门应当制定具体的实施办法，与本法同步出台。
