整合是相对于冲突而言的。任何一个社会，不论它是民主的还是非民主的，冲突都是不可避免的，因为公共政策不可能使所有个人和群体都满意，但是，民主社会的优势在于，它能够通过公共舆论的整合使公众在基本价值和目标上达成一致来降低冲突的程度，保持社会稳定。程世寿先生认为，公共舆论的整合功能主要表现在三个方面：一是意见整合。所谓意见整合就是指由特定的社会事件或社会问题所引发的无数个人意见、群体意见进行相互交流、相互作用、相互融合的过程。在此过程中，各种分散的不同意见，通过意见互动，逐步形成共识。意见整合的过程实质是一个统一思想、统一价值评价的过程，同时也是新的思想、新的观念的产生过程，原初的个人意见得到提升，在社会群体互动中趋同。二是心理整合功能。即统一情感偏好和意志要求，从而形成相对一致的倾向性过程。人的需要是多方面的，是相当复杂的，这就决定了心理体验的复杂性。
任何人处理问题都有一种心理定势，包括肯定的心理定势和否定的心理定势。两种情况都会产生心理失衡，而心理失衡必然影响到对社会上的人与事的评价。心理整合就是要解决这种心理失衡。解决的办法就是通过相互交流产生群体意见和群体心理，从而形成一种同化效应，改变原来的情感偏好和意见要求。三是意识形态整合。公共舆论始终活跃在意识形态活动中，是构成意识形态的一种最活跃的因素。在社会转型时期，最典型的自我更新方法是自上而下的变革。即由统治者首先对官方意识形态进行改革，然后再扩展到民间的意识形态，实现整个团体中意识形态的全面转变，从而避免改革引发的社会震荡。
四、西方国家政府维护公众舆论权的制度与实践——以美国为例
西方发达国家在政府公共舆论管理实践中，逐步完善并形成了以言论自由、新闻出版自由、舆论监督自由等在内的比较完善的制度。其中，美国的舆论制度又是最具代表性、影响力最大的一种制度，被认为是西方国家舆论制度的样板。本节拟以美国舆论民主制度为典型，作一简要分析。
（一）美国舆论民主制度的形成和特点
美国舆论民主制度的形成经历了一个曲折的发展过程，而且仍处于变化之中。美国舆论制度是围绕着一系列舆论事件的产生和解决而不断得到完善和确立的。总体来看，这一制度是建立在自由民主原则之上的，受到宪法第一修正案等法律的保护，同时又有独立和发达的媒介体系作为保证。
1.美国舆论民主制度的形成过程
美国舆论民主制度的形成并不像美国某些政客和媒体精英讲的那么悠久，而是一个缓慢、曲折的过程。正如一些美国学者讲的那样，“在理解新闻自由的时候，人们必须承认，在历史上它从来就没有完整地建立起来或者得到所有的美国人相信过。”在美国舆论制度的形成过程中，曾经发生过一些重大的事件，“这些事件就像一道道政治分水岭一样书写着美国的新闻自由史”。在此过程中，主要有以下几件历史事件：
《新英格兰新闻报》——争取舆论自由的抗争。在殖民地时期，詹姆斯·富兰克林于1721年置政府的禁令于不顾，创办了《新英格兰新闻报》，并拒不注明“蒙当局许可”字样，结果招来了宗教界人士的责难，于是发生了詹姆斯·富兰克林与教士马瑟父子的著名论战。他们的争论是由“天花接种”引发的。1721年5月，波士顿开始流行天花，到第二年3月共夺去了大约800多人的生命。英克里斯·马瑟的儿子科顿·马瑟鼓励医生从已经痊愈的天花病人身上抽取疫苗注射到其他病人的体内，引起了轩然大波。詹姆斯·富兰克林利用刚创办的《新英格兰新闻报》猛烈抨击马瑟父子，致使马瑟父子及其支持者遭受了空前的舆论压力，但他也因此得罪了宗教界人士。1722年，詹姆斯·富兰克林又在《新英格兰新闻报》上批评政府抵御海盗不力而受到政府起诉。经协商后，议会宣布严禁詹姆斯·富兰克林印刷《新英格兰新闻报》或者其他类似印刷品，除非先经殖民地秘书监督。《新英格兰新闻报》最后没能摆脱厄运，但是它却在美国的舆论自由史上写下了重重一笔。
曾格事件——美国舆论自由的开端。1734-1735年的曾格事件是美国新闻自由史上影响最大的历史事件，对舆论自由而言，曾格事件的影响仅次于第一修正案。1733年，一批反对政府的商界代表人物如范达姆（Rip Van Dam）、莫里斯(Lewis Morris)等人，为了实现自身利益，试图通过行动影响政府，但是，当时他们没有任何其他途径向政府表达意见，于是，他们就希望曾格出面办一份报纸，作为发表他们的新闻和观点的工具。1733年11月5日，曾格的《纽约周报》创刊号正式发行。但是，《纽约周报》发行的第一天就与当局发生了冲突，它刊登了莫里斯成功增补议员的消息。12月3日，《纽约周报》攻击时任总督科斯比（William Cosby）对法国军舰侦察南部海湾的防御工事之事听之任之。这些批评性报道，受到了读者的欢迎，报纸发行量大增。但政府却如坐针毡，命令首席法官德兰西（James Delancey）对曾格提出起诉。1735年8月4日，审讯开始，出庭为曾格辩护的是著名律师安德鲁·汉密尔顿（Andrew Hamilton），他在法庭上的雄辩不仅使曾格免于牢狱之灾，而且也为美国人赢得了言论自由和新闻自由。从此之后，殖民地法庭再也没有出现过以煽动性诽谤罪审判印刷和出版商的案例。因此，这个案例被认为是美国新闻自由也即舆论自由的开始。
第一修正案——美国言论自由和新闻出版自由的保护伞。与法国革命相比，美国革命在当时的托马斯·杰弗逊和约翰·亚当斯等人看来有一个巨大的缺憾，就是宪法中没有权利法案。他们主张制定权利法案保护公民权利，但是遭到了联邦党人的反对。由此，围绕制定权利法案展开了一场激烈的论战。以托马斯·杰弗逊为代表的共和党人认为，“权利法案授权人民反对一切不正当政府……它是任何政府都不能拒绝的。”“缺少一个宣言所造成的不便是永久的，折磨人的，无法弥补的。”但是联邦党人亚历山大·汉密尔顿则认为，权利法案不仅没有必要而且十分危险，杰弗逊关于言论出版自由的主张是一个只被雅各宾派和煽动性政治家所接受的学说，在这个问题上，人民算什么，人民是野兽，必须对他们的言论严加管束。虚妄、诽谤和恶意，不利于美国政府或国会两院，意图损毁其名誉或使它们遭到轻视和唾弃的言论必须严厉处罚。这场论战最后以共和党人胜利而结束。1791年，美国国会正式通过宪法第一修正案，规定“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利”。这一修正案成为美国舆论自由最权威、最高的法律保护。
《煽动法》——言论自由和新闻出版自由的曲折。1796年，联邦党人约翰·亚当斯当选总统，联邦党人牢牢控制了政府，他们准备与法国开战。为了筹款支付这笔开支，国会决定征收一种新税，这项税收给小土地所有者带来了沉重的负担，从而导致了联邦党人与反联邦党人的激烈斗争。两派通过新闻媒体进行激烈论战。为了制止双方的敌对情绪，国会制定通过了《煽动法》。该法律宣布，凡书写、印刷、以口头或书面方式发表任何捏造、诽谤和恶意的文字攻击合众国政府或两院，惩以2000美元以内罚金并处两年以内监禁。《煽动法》的出台使美国的舆论自由受到严重威胁。在亚当斯执政期间提出起诉的共有14起，其中11起受理，10起判罪。1801年杰弗逊总统在任期间，众议院以53票对49票通过决定废除该项法案。这项法案本身是新闻自由的一个曲折，或者说是倒退，但是经过斗争进一步巩固了舆论自由制度。
“五角大楼文件”案——确立了舆论自由的优先地位。“五角大楼文件”是肯尼迪政府国防部长麦克马拉于1967年6月授权进行的一项研究的成果。它着重研究了二战结束到1968年美国卷入越南战争的始末。35位专家用了一年多时间于1969年形成了共47卷，250万字，7000页的研究报告。其中4000页为原始文件，3000页为材料分析，但都列为“机密”、“绝密”、“最高机密”。1971年3月，《纽约时报》和《华盛顿邮报》获得了这份报告，两报均组织记者立即对报告进行研究分析，写出摘录。1971年6月13日，《纽约时报》率先发表了“五角大楼文件”的摘录。时任总统尼克松立即指示司法部长进行干预。政府以继续发表该报告将危及国家安全为由，要求该报停止刊载，但遭到拒绝，于是，政府又上诉联邦地方法院施加压力。格法因法官于6月15日发布了临时约束令，迫使《纽约时报》在发表了文件第三部分后被迫停载。6月23日，纽约上诉法院推翻了格法因的决定。在这一事件中，政府、法院、媒体各执一词，进行激烈辩论，这就是著名的“五角大楼文件案”。政府认为，文件摘录公开发表，给国家安全造成严重危胁，并认为“行政当局保护国家不受公开发表足以危害国家安全的资料之害的权力，来源于相互关联的权力，即总统处理外交事务的宪法权力和他作为总司令的权力。”但是，最高法院以第一修正案为依据，取消了下级法院的禁令，《纽约时报》和《华盛顿邮报》获得了最后胜利。这个判例实际上树立了第一修正案的优先地位，即当言论自由与其他权利发生冲突的时候，如没有“明显而即刻的危险”就不得限制言论和新闻出版自由这一神圣的权利。
2.美国舆论民主制度的特点
西方舆论民主制度集中体现在美国的舆论民主制度上。而美国舆论民主制度是和美国的历史文化传统以及政治、经济和文化制度紧密相连的。它具有以下一些特点：
第一，自由主义的政治文化传统。自由主义是美国政治文化的重要特征。“自由主义在所有时代的典型特征是，它坚定地相信自由对于实现任何一个值得追求的目标都是不可或缺的。对个人自由的深深关切激发自由主义反对一切绝对权力，不论这种权力来自国家、教会或政党。”最早移居北美新大陆的清教徒就是为了追求个人自由才远涉重洋、历尽艰辛的。清教教义本身含有自由主义的思想观念，崇尚自由、民主和共和等。美国立国时期的思想家几乎全盘接受了欧洲自由主义的思想和传统，包括洛克、卢梭、密尔等人的言论自由等舆论自由思想。后来，美国资本主义的发展又为自由主义思想的传播和发展创造了良好的条件。在美国建国后，自由主义成为主流意识形态。在美国主流国民看来，自由主义已经成为美国人必有的精神。“美国人……要证明自己对国家的忠诚，就要表示出对个人主义、自由、机会平等这些价值观念的尊崇。作为一个美国人，不仅要表现出对这片特殊的土地的忠诚，更要表现出对经典自由主义的无保留的接受。”自由主义的政治文化构成了美国言论自由和新闻出版自由最为深厚的基础。在此背景下，美国人认为，言论自由是人的一项自然权利，一项与生俱来的权利，一项不可剥夺的权利。同时，言论自由还是一项绝对的权利。言论自由权利不附有任何义务。
第二，新闻媒体的独立性。美国大众媒介的独立性是美国式舆论自由制度的重要特征，媒体体制在形式上独立于政府，是制约政府权力、维护言论自由的重要基础。主要特点有：一是私营化。美国所有的报纸、杂志，绝大多数的电台、电视台都是私营的。其中，从20世纪20年代开始，英美两国曾就电台的性质发生过争论。争论的结果是美国的广播业坚持走民营之路，只是政府控制许可证的发放。二是商业化。除公共电视台由政府给予财政支持外，其余都以广告收入和其他经营收入作为全部资金来源。商业化运作就是市场导向，即完全按照受众的需求为出发点，以盈利为目的。“在自由主义理论中，关于出版者地位最流行的说法，要算《华尔街日报》的威廉·彼德·汉密尔顿的说法了：‘报纸是一种私人企业，社会既没有给它任何特权，它对社会也不负有任何义务，因此它不受社会利益的影响。报纸很显然地是其业主的财产，报纸业主是自负盈亏地出售其产品的……’”三是独立性。受到宪法第一修正案的庇护，美国大众媒介具有相对独立性。这种独立性的表现就是敢于并乐于监督政府的行为。在西方各国中，美国媒体的独立性最强，对社会、政府的影响力最大。尼克松总统的“水门事件”、里根总统的“伊朗门事件”、克林顿总统的“拉链门事件”，都显示了媒体的威力。
