2.公共舆论提供政治合法性基础
在社会领域，人心的向背决定事物的真理性、正义性，民意始终能为权力运行提供强大的后盾。公共舆论是映照政府形象的一面镜子，一个追求健康、积极向上的政府，善于透过这面镜子发现自己的优点和瑕疵，并及时调整自己的行为和修正自己的形象。在当代民主法治社会中，制度的合法性必须建立在民众的认同和服从基础上。由于公共舆论代表着社会公众对行政决策、公共事务及社会问题的态度、观点、意见和主张，反映了社会公众的价值判断和利益要求。所以，“公共舆论的形式是最为普遍的形式。从街谈巷议到报纸、广播、电视等大众传媒，以及民意测验与民意调查等，都对行政体系进行评价。舆论的评价是不具有强制性力量的，但却有着明确的价值导向和社会影响力，它往往可以深入到行政人员的心灵发挥作用，特别是在法律、制度等因素很难发挥作用的地方，在政策、法令难以执行的地方，舆论评价可以起到填补空白的作用，可以将其暴露在公共舆论面前，形成一种社会压力，迫使其发生变化。”政治合法性的重要标准就是公共舆论的认可和支持。“在遭到公共舆论强有力的反对时，任何政府都是脆弱的”。
3.公共舆论具有监督政府的功能
对政府权力进行制约是防止政府腐败、维护公共利益的必然要求。一切有权力的人都容易滥用权力，不受制约的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，这已是被人们广泛接受的真理。麦迪逊曾说过一段十分精彩的话：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”在对政府权力进行监督中，公共舆论具有不可替代的作用。“从广义上说，舆论是一种控制机制。”舆论通过对某些人的评论，表达对恶的谴责和对善的赞扬，督促人们弃恶从善，实现社会和谐。舆论监督是市民社会制约政治国家、公民权利制约公共权力的重要形式。诚如约翰·基恩所言，“舆论的发展有其深刻的政治内涵，政府被拖到舆论的审判台前，在公众和共同利益的名义下，新闻责备、限制僭越舆论的独裁者和渎职者，使这些滥用政治权力者曝光在光天化日之下，立法者和执法者都屈服于沸沸扬扬的舆论。如同在漆黑的夜空中划过的彗星一样，新闻自由和舆论给现代社会带来了光明。”
孟德斯鸠的分权理论是基于防恶的必要性，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。但是仅有权力约束权力是不够的，还需要权利制约权力相补充。而舆论监督就是以权利制约权力。同权力制约权力相比，舆论监督具有自身的一些特点：①舆论监督的主体是公众，具有法理上的权威性。从权力来源上说，公众是授权者，也是监督者，公众甚至有权收回权力，这就是舆论监督具有影响力的权力基础；②舆论监督可以弥补内部监督的缺失。因为内部监督可能会因为“内部人”现象而影响其效力。从这个意义上说，舆论监督是对“监督者”的监督；③可以降低监督成本。因为内部监督需要专门的机构、人员和经费等。有时这方面的成本是巨大的，而舆论监督则是成本最低的一种监督；④覆盖面广、及时。作为舆论监督主体的公众直接与权力打交道，对权力腐败感受最为直接、最为及时也最为广泛，是一张疏而不漏的“监督之网。”所以，没有健全的舆论监督体系，是不可对权力真正实施有效监督的。
4.舆论还有利于维护和促进国家权力间的均衡
孟德斯鸠将国家权力分为立法权、司法权和行政权，以使三者相互制约并达到动态平衡。但是三权之间也是不平衡的。行政权掌握人事权、执行权、军事权，直接和公众打交道。公众的希望和恐惧主要指向它。在古代社会，行政权处于至尊地位，立法权、司法权都作为行政权的婢女。但在资本主义社会，议会享有独立的立法权，全部或部分议员由民众选举产生，代表着民意，因而得到舆论的支持。所以议会没有屈服于政府的压力。相反，得不到舆论支持的议会是软弱的，行政权会走向专制。密尔早在19世纪中叶就说过：“除非负责制约行政的各政府机关得到这个国家有效的舆论和感情的支持，行政总是有办法把它们撇在一边，或者迫使他们屈服，并且有把握可以获得对它的这种行为的支持。”
（二）公共舆论关系政府科学决策
公共政策是“指公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达到公众目标、以实现公共利益的方案。”公共舆论作为社会主体——公众的一种意识形态，它通过多种形式影响着公共政策的制定与执行。“无论公共舆论作为政策制定的指标是多么不充分，谁也无法否定它在政治生活中的重要地位。即使在极权主义国家，政策也知道取得公众的支持、倾听持不同政见者的嘀咕是稳定统治的关键因素。”
根据莱恩等人的描述，将公众舆论的这一作用概括如下：一是反映内容：意见的实体性内容，个人对所涉及的政治事务和公共问题的主要考虑点，这是公众舆论的主要部分。二是表达情感：人们对所涉及的事务的感情倾注的强弱，兴许是冷淡的，也可能是强烈的。在这类表达中人们可以发现个体投入到所涉及社会事务中的深浅程度。三是表明方向：个体对所涉及事务，会表达一种意见倾向，即是赞同还是反对，从中人们可以窥见政治文化与社会事务相运行的方向的相关程度或脱离程度，这对政治体制中的负责官员掌握社会舆论的方向大有助益。四是舆论重点：通常，某些意见对某个个体更为重要，而对其他个体来说，另一些意见兴许更为重要。每个个体一般都会有自己对意见的选择和表达的着眼点和重点，从中可以反映出个体政治心理导向的结构。五是整合要求：各种意见可能会被独立地表达，也可能被综合地表达出来。在公众舆论的整合中，不仅同时反映我们上面介绍的这些多重特征，而且要综合地反映各种意见，并且从中发掘出内在的联系。公众舆论的这些作用，借助于一定的大众传播媒介得以传播、交流甚至放大，在显性的层面上表现出社会政治运行的基本面貌和特征，在积极和消极的两个方向上产生对政治系统运行的重大影响。
根据伊斯顿的政治系统理论，公众舆论帮助构成政府输入和政府输出。所谓政府输入是指政府从社会获得的各种有用信息，而政府输出则是指政府的决策性措施。和平稳定时期公众舆论最显然的也是最重要的作用是能够输入到政府的决策过程中，构成有利于赞同此类意见的政府输出。政府的主要工作是把社会的输入变成政府的输出，亦即以某种权威政策决定的方式来回应人们关于政治和公共事务的要求，这是政府应有职责。由于政策的制定和执行是政府的关键行为，因此人们就特别关注什么因素涉及政府的输入和输出，而公众舆论就是最重要的因素之一。于是人们就会想方设法把所遇到的有关政治事务和社会行为方面的问题化为公众舆论，在相应的场合发表，以此来构成政治输入，影响政府制定政策的过程。而政府决策也应该反映公众舆论的正确要求。“公众舆论决定着一项政策的成败，正像它决定着一位作家的成败一样。”“作为公共舆论的主体的社会公众，同时又是公共政策的客体。公共政策只有符合公众舆论，才能得到社会公众的支持，而得到有效的执行。”公共舆论与公共政策的关系表现在以下几个方面：
1.公共舆论是公共政策的出发点与归宿
公共政策的一个重要特征，就是它的公共性，即公共政策必须立足于整个社会的发展，从全社会绝大多数人的公共利益出发，制定和实施各种行为规范。离开了公共性，公共政策就有可能变为某些人、团体、阶层谋取私利的工具。在民主政治下，按照主权在民的原则，人民将国家权力赋予国家机关及其官员，是权力的委托而非权力的丧失，因此，国家权力必须反映和代表民意和公共利益，并以民意和公共利益为落脚点。而正向的公众舆论正是民意的体现与反映，是人民群众整体意志的表达与体现。因此，公共政策必须以公共舆论为依归，只有这样，才能保证公共政策按照人民意志管理国家和社会事务，维护社会公正与公平，确保社会的稳定发展。
2.公共舆论是公共政策的评判者
一项公共政策是否有效与合法，其中重要的衡量标准是看绝大多数人满意不满意，只有绝大多数人满意的政策才是可行的政策。如果公共政策只是为了满足极少数人的利益要求，这项政策即使制定出来了，也无法得到群众的支持，从而也就不可能得到有效执行。从某种意义上说，公共舆论就是公众利益的表现与反映，就可以成为检验公共政策的试金石，只有符合真正代表了公众利益的公共舆论的公共政策，才是正确的、科学的、合法的公共政策。而那些不代表民意甚至与民意根本背离的公共政策，因为不代表公共利益，不反映民意，因此，就是不合法的。政府在一项政策出台之后，要及时听取公众舆论的反馈意见，以判断公众对该项政策的支持与反对，必要时可以进行跟踪决策。
3.公共舆论是公共政策的助推器
“公众舆论实际上是各种政策选择的第一道过滤器。官员们的普遍看法是：一个政策要想获得成功需要有民众的支持，至少不要招致民众的反对。”而一旦符合公共利益的公共政策被公共舆论所认可和拥护，那么，这种公共舆论就会化作一股推动力，引导公众拥护这项公共政策，并积极参与推动这些公共政策的贯彻执行，成为公共政策有效执行与落实的强大推动力。反之，如果公共政策不代表公共舆论，就会因为得不到公共舆论的支持而不能有效贯彻执行。当然，公共舆论对公共政策执行的推进作用有时会受到国家舆论的影响，从而使公众被动地形成支持错误或不合理的公共政策的公共舆论。
（三）公共舆论具有政治整合功能
西方政治理论中有著名的“社会稳定论”，又称“出口气”理论。若社会压抑批评，那么积累的不满就会日益增多，最后有可能导致不满的爆发，引发社会动荡。中国历史上周厉王贪鄙引起公众不满，终于发生了“国人暴动”。召公解释到：“防民之口，甚于防川。川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者决之使导，为民者宣之使言。”美国学者艾莫生认为，压抑讨论，就不能作出合理的判断，他引用维多利亚时代政治学家沃尔特的话说：“在知识领域进行迫害，表面上看会出现一致，但同时在其反面，在看不到的地方，已经产生强烈、持久而又深刻的疑虑。”同时，他还指出，对表现自由的压抑会助长顽固与愚昧，阻碍社会环境的变化和新思想的发展。压抑表现自由还可能将反对派赶入地下，使他们感到绝望。在这种压抑下，社会的活力会被削弱以至最终消失，其结果是彻底的爆发。
日本政治学家猪口孝说过：“国家通过这种形式制造了一个不满的出气孔，以此作为社会的安全阀。”社会稳定论还认为，为了维护社会稳定而对表现自由和公共舆论进行限制的做法，反倒在暗中助长了挑战该社会的势力，从长远来看，压抑不同意见恰恰阻碍了社会的稳定。因此，公共舆论的自由表达，有利于造就一个和谐的政治社会，这是社会稳定功能的具体表现。
