原《水法》规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，为推进我国水资源的统一管理迈出了重要的一步。但由于对水资源的权属管理部门与开发利用部门相互间的关系和职责划分不清，没有明确流域管理机构的职责和权限，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存，“多龙治水”的问题依然存在。主要表现：一是流域按行政区域分割管理；二是地表水、地下水分割管理；三是水量与水质分割管理。这种管理体制在实践中产生的主要问题有：一是不利于江河防洪的统一规划、统一调度和统一指挥。例如有的地方在汛期上下游、左右岸各自为政，只顾自保，不顾整体，影响全局的防汛抗洪工作。二是不利于水资源统一调度，统筹解决缺水的问题。例如一些地区在枯水期争相抢水，还有一些上游地区大量引水、截水，造成下游地下水的过量开发。三是不利于城乡统筹解决城市缺水问题。五是不利于统筹解决水污染问题。目前我国跨区域的水污染问题日益严重。局部治理，特别是下游地区治理无法真正改善江河水质和环境，只有上下游统一治理、统一水量调度才能取得成效。六是不利于水资源对经济、社会和环境等综合效益的发挥。新《水法》根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，按照资源管理与开发利用管理相分离的原则，确立了流域管理与行政区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制。
水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是生态环境的基本要素。水资源与土地、森林、矿产等资源不同，它是一种动态的、可再生的资源。流域是一个以降水为渊源、水流为基础、河流为主线、分水岭为边界的特殊区域概念。水资源按照流域这种水文地质单元构成一个统一体，地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、水量水质之间相互关联，相互影响。这就要求对水资源只有按照流域进行开发、利用和管理，才能妥善处理上下游、左右岸等地区间、部门间的水事关系。水资源的另一特征是它的多功能性，水资源可以用来灌溉、航运、发电、供水、水产养殖等，并具有利害双重性。因此，水资源开发、利用和保护的各项活动需要在流域内实行统一规划、统筹兼顾、综合利用，才能兴利除害，发挥水资源的最大经济、社会和环境效益。目前，以流域为单元进行水资源的管理已经成为世界潮流。1992年，联合国环境与发展大会通过的《二十一世纪议程》指出：水资源的综合管理包括地表水与地下水、水质与水量两个方面，应当在流域一级进行，并干扰需要加强或者发展适当的体制。我国重要江河均是跨省区的流域，这一自然特点使得协调流域管理与行政区域管理的关系显得更为重要。
（一）国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作
水资源统一管理的核心是水资源的权属管理。新《水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。为了实现全国水资源的统一管理和监督，国务院水行政主管部门应当制定全国水资源的战略规划，对水资源实行统一规划、统一配置、统一调度、统一实行取水许可制度和水资源有偿使用制度等。为了实现全国水资源的统一管理和监督，国务院水行政主管部门在国家确定的主要江河、湖泊设立流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。我国早在20世纪30年代就在主要江河设置了具有现代意义的流域管理机构，例如1935年设立的扬子江水利委员会、1993年设立的黄河水利委员会等。新中国成立后中央人民政府为了加强对大江大河的规划、治理和管理，在长江、黄河、淮河等流域成立了流域管理机构，其间机构几经变更。到目前我国在长江、黄河、淮河、珠江、海河、辽河这六大江河和太湖流域都成立了作为水利部派出机构的流域管理机构，行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》等法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督职责。新《水法》对流域管理机构在水资源监督管理方面的职责进一步作了明确规定，具体包括：（1）水资源的动态监测和功能区水质状况的监测；（2）国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制；（3）在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水利工程的审查；（4）国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水功能区划；（5）管辖权限范围内的排污口设置审查；（6）管辖权限范围内的水工程保护；（7）跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案的制订以及年度水量分配方案和调度计划的制订；（8）管辖权限范围内的取水许可证颁发和水资源费用收取；（9）水事纠纷处理与执法监督检查等。
（二）县级以上地方人民政府水行政主管部门依法负责本行政区域内水资源的统一管理工作
我国地域广阔，各地资源状况和经济社会发展水平差异很大，实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制还必须紧密结合各地实际情况，充分发挥县级以上地方人民政府水行政主管部门依法管理本行政区域内水资源的积极性和主动性。新《水法》规定的流域管理机构与县级以上地方人民政府水行政主管部门在水资源监督管理上的一些具体职责还将由国务院或者国务院水行政主管部门制定的配套行政法规或者政府规章、制度进一步界定。按照《水法》的有关规定，借鉴国外流域管理的成功经验，从总体上说，流域管理机构在依法管理水资源的工作中应当突出宏观综合性和民主协调性，着重于一些地方行政区域的水行政主管部门难以单独处理的问题，而一个行政区域内的经常性的水资源监督管理工作主要应由有关地方政府的水行政主管部门具体负责实施。地方在维护全国水资源统一管理、水法基本制度统一的前提下，也可以结合本地实际制定地方性水事法规和有关政府规章，制定有利于本地水资源可持续利用的政策和有关规划、计划，依法加强对本行政区域内水资源的统一管理。
三、水资源规划制度
水资源规划是指法定机构按法定程序对一定时期水资源的开发利用和水害防治作出的整体安排，是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的重要依据。因此，《水法》专设一章，明确要求开发、利用、节约、保护水资源和防治水害要按流域、区域统一制度规划，国家制定水资源战略规划，并就规划的种类、制定权限与程序、规划的效力等级做了具体规定。
（一）规划的种类
水资源规划分为水资源战略规划、流域规划和区域规划。
水资源不足是制约我国经济社会发展的重要因素，为解决大江大河间的重大水资源调配和布局问题，仅有流域或者区域的水资源规划是不够的，还应当制定全国的水资源战略规划。因此，规划不仅是在流域、县级以上地方行政区域组织进行，更需要在全国规划层次和范围内组织进行。全国的水资源战略规划是宏观规划，主要是在查清我国水资源及其开发利用现状、分析评价水资源承载能力的基础上，根据水资源的分布和经济社会发展整体布局，计划水资源的配置和综合治理问题。目前，由国家发展与改革委员会和水利部牵头，有关部委和各省参加，正在编制的全国水资源综合规划实质就是全国水资源战略规划。举世瞩目的南水北调工程，需要贯通长江、淮河、海河、黄河，实现跨流域调水，就必须在全国水资源战略规划的基础上进行。
流域规划和区域规划均包括综合规划和专业规划两类，综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的水资源开发利用及防治水害的总体部署，专业规划包括防洪、治涝、航运、供水、水力发电，水资源保护等规划。
综合规划和专业规划是从事水事活动的具体依据，从事水事活动必须服从综合规划和专业规划。
此外，《水法》还规定水资源规划应当与国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调。
（二）规划制定的权限和程序
为了确保水资源规划的科学性及可操作性，《水法》规定，制定水资源规划前，必须对水资源进行综合科学考察和调查评价。水资源的综合科学考察和调查评价是全面客观地掌握自然状况和开发利用现状以及未来的变化趋势，客观反映水资源开发利用中存在的问题。水资源调查评价成果是开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的依据。因此，进行水资源规划，为经济社会发展提供水资源保障，必须进行水资源调查评价。
在对水资源进行综合考察和评价后，有关机关才能进行规划的制定工作，《水法》规定，国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同流域内各省、自治区、直辖市人民政府编制。国家确定的重要江河的流域综合规划的批准权在国务院，因此，上述流域综合规划必须报国务院批准。比如黄河流域综合规划，就应由水利部会同国务院有关行政主管部门和黄河流域的省级人民政府编制并报国务院批准。
跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，按照流域管理机构的分工管辖范围，由有管辖权的流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核；由国务院水行政主管部门征求国务院其他有关部门意见后，报国务院或者国务院授权的部门批准。上述规定既可以防止无序开发又可以避免区域之间的利害冲突，同时还可以按照分级管理的原则，保证流域范围内的区域规划服从流域规划。
上述规定以外的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和该流域范围内的地方人民政府编制，原则上应由流域所在行政区域的地方水行政主管部门会同同级有关部门和该流域范围内的地方人民政府编制。如闽江流域基本在福建省内，就应由福建省水利厅会同省有关部门和在该流域内的福州、南平、三明、建阳等城市人民政府编制。本款规定流域综合规划的批准权在本级人民政府或政府授权的部门，并报上一级水行政主管部门备案。如闽江流域综合规划就应由福建省人民政府或省政府授权的部门批准，并报水利部备案。
