（一）应限制国有企业的经营范围
如果不对国有企业的经营范围加以限制，允许自找门路、各自为战，什么赚钱干什么，那么，这样的国有企业与私家店铺又有何差别，我们还能指望这样的国有企业承担国家战略性任务、主导国民经济吗？这样的国有企业实际上已沦为一些人的囊中之物。显然，只有约束国有企业的行为才有利于提高国有资产的整体质量，也只有约束国有企业的行为才会有利于民营经济的发展。
对国有企业经营范围的限制，包括自律性的内部限制和他律性的外部限制。内部限制主要是指企业主管部门的管理，尽管它们代表政府从“企业外部”管理国有企业，但毕竟容易产生“慈父”情结，故我们把它归之为“内部限制”。外部限制主要是指制定法律法规，把约束国有企业的行为上升为国家意志。
1.内部限制
首先，有必要重新确定国有企业的主业。国有企业特别是中央企业的主业，必须符合国家的战略利益，即属于国家安全、自然垄断、提供重要公共产品和服务以及支柱产业和高新技术产业领域。
支柱产业和高新技术产业领域往往竞争激烈，企业具有较强的自主权当属正常，虽然仍需要突出主业，但如果主业过于单一，受产业周期影响，即使有一定的营利空间也会很难抗得住风险，这也是过去促使许多企业搞多元化经营的重要原因。今后如果企业突出了主业，突出了国家战略性利益，那么一旦发生亏损，就应该有一种补偿性机制。
其次，应改变对国有企业的考核方式。如果说前述将国有资本进入的领域划分为三大类是正确的话，那么对国有企业的考核工作应与这种划分相适应。承担不同职责的企业，社会效益和企业自身的经济效益是不一样的，不应该用一个标准去衡量。而目前对中央企业的考核，突出的是企业财务指标和管理绩效指标。这只会推动企业向高赢利行业发展，时间一长，自然会出现业务过宽、主业不突出等问题，当然更不可能推动企业的国有资本向符合国家战略利益的领域集中了，因为这些领域多半带有公共服务特征，不赢利或仅有微利。因此，不调整现有的考核指标，就不可能实现国家的战略意图。
2.外部限制
单有政府行政主管部门的内部限制尚不足以制约国有企业的“越权”行为，因为心慈手软是“慈父”的天性，没有强有力的外部限制即法律法规方面的约束也难有成效。制定“特殊法”以规范国有企业的行为是成熟市场经济国家普遍的做法。作为经济转轨时期的我国，总的原则可表述为，凡民营企业愿意并有能力经营的业务（当然是指国家允许经营的业务），国有企业就应当退出，包括产品升级、转产、或改制为民营企业。例如，当民营企业能够生产5万千瓦发电机组并经有关部门认定合格后，对生产同等容量机组的国有企业就应该启动退出程序——或将产品升级为10万千瓦机组，或转而生产民营企业不能生产的其他类型产品，或改制为民营企业——由国家控股转变为非控股，直至国有资本完全退出。总之，“不升级就改制，不改制就升级”。否则，依靠财政资金、借助国家信用（从银行获得贷款）参与竞争，赚了是自己的，亏了是国家的，这哪里还谈得上平等竞争，民营企业还怎么发展？该升级时不升级，不“有所为”，便谈不上主导作用；该“不为”时不言退，反而与民营企业竞争，仍然谈不上主导，倒有些像“见利忘义”，自我丧失了主导功能。
此外，除涉及国家安全的领域之外，所有国有企业的业务须公布明细目录，以利于社会监督。
（二）竞争领域不必尽言退
如果说20世纪90年代中期以前国内经济界容易发生的一个误判，就是不辨国有企业和非国有企业的差别，要求国有企业模拟发达国家私人企业的构架实现两权分离，去“搞活”的话，那么现阶段在国有企业进退问题上，国内经济界容易发生的一个误判就是把我国民营企业当成了发达国家的私人企业，以为发达国家私人企业能够做到的，我们的民营企业也一定能够做到。因此，一谈国有企业的进退，往往上来就是划分竞争领域和垄断领域，接着就是在0和1之间进行选择，要求国有企业退出竞争领域。这反映了相当部分人士对我国民营经济的情况不甚了解，高估了民营经济的能力，低估了民营经济成长壮大的艰难程度。而正确评估民营经济的发展水平，是判断国有企业进退的重要根据。
目前，许多竞争性领域中的高端产品民营经济还难以提供，如果国有企业不生产，就只能依赖进口或由三资企业提供，长期下去于产业安全不利。这不但是国有企业不必言退的根据，也是国有企业应该进一步发展的根据。我们知道，支柱产业和高新技术产业是国有经济需要进入的四大行业和领域之一，其中绝大多数属于竞争性领域，从国际经济关系角度看，这些领域带有战略竞争的特点，代表一个国家的工业化水平和产业竞争力，民营企业能够参与其中当然是天大的好事，但要求国有企业退出恐怕还为时尚早。
首先，民营经济的成长壮大需要时间，而且这个时间不会很短。民营经济的成熟有赖于良好市场秩序的建立，这需要政府提供有效的市场监管。设想，如果假冒伪劣能够发财，谁还会花力气去搞技术创新？如果偷税漏税也可以致富，又何必加强企业管理？民间有句顺口溜：要想经商，全靠工商；要想致富，全靠税务。这样的市场环境不改变，大家都会被迫下调道德底线，进一步恶化市场秩序，又怎能产生优质的民营企业、提供优质的高端产品，与跨国公司竞争？这显然有赖于法治社会的建立和政府职能的转换。考虑到大多数发展中国家都还难以做到这一点，我们对此也应有足够的估计。
其次，民营企业组织能力的提高也需要较长的时间。尽管今天民营企业家的资产有达几十亿甚至上百亿的，但能够组织大企业尤其是装备制造业大企业的民营企业家还鲜有听说，因为这不单依赖于市场环境，也与我们的文化传统、与我们的社会资本有关，只要看一看海外华人大多经营的都是中小企业这一点我们就可以了然。因为世界上并不是每一个国家都能够办好大企业，少数可以办好大企业，多数只能够办好小企业，而有的甚至连小企业都办不好。
所谓社会资本，是指社会成员之间的信任普及程度，它通常由宗教、传统、历史习惯等文化机制所建立起来。在一个高信任度的社会，信任可以超越血亲关系，在这样的环境中企业的经营成本比较低，容易造就一批优质的大企业。反之，如果信任只存在于血亲关系之内，那么社会的“交易成本”就会比较高，在这样的环境中企业就难以“做”大。中国长期以来是个宗法、家族制度普遍盛行的国家，宗法意识、家族意识非常强烈，这样的社会比较重感情，人们往往把亲情、友情、乡情看得很重。重情就容易伤理，因为情感本质上是非理性的，这就与工业化所要求的理性化、秩序化、法治化形成了一定的不和谐。但我们的社会信任关系毕竟已经超越了单纯的“血缘关系”而延伸到“地缘关系”和“人缘关系”，在一些较为开放的大中城市，社会信任的开放度还要更高一些，这都是我们可以利用的社会资源。在接受现代化洗礼的过程中改造传统文化，使民营经济能够办好大企业，可能需要几代人的努力。民营经济当务之急还是先把中小企业办好，而后方能言大；一味拔苗助长，好大喜功，对民营经济抱不切实际的期望，属于一种浮躁情绪。
可见，如果我们在这些重大问题上判断失误，让国有经济在竞争领域“一退了之”，其结果并不会像一些人所想像的那样“国退民进”，而只会是“国退外进”——高端市场被跨国公司或进口产品占领。而如果我们的市场长期得不到净化，那么就连提供中低端产品的国有企业也都有存在的理由了，因为国有企业的弱点毕竟还只是效率不高，还不至于去搞假冒伪劣。
（三）对竞争领域的国有企业要加强监管
发达国家在竞争领域很少有国有企业，除了因为他们在这一领域有强大的私人企业、不需要国家介入外，还有一个重要原因，就是在竞争领域，政府对国有企业的监管难度很大。因为在竞争性领域，一方面要求企业对市场的反应灵敏，企业如果没有充分的经营自主权便很难生存。另一方面，这些领域产品的供求变化不稳定，市场价格多变，有的生产过程透明度还很低，企业主管部门难以准确掌握企业的经营信息，监管很容易失控。
如果说在某些竞争性领域保留一定数量的国有企业是必要的，那么这在某种程度上也是不得已而为之。因为我们的民营企业尚未成长起来，还无法与动辄数百亿上千亿美元资本的跨国公司相竞争。在这种情况下国有企业的存在可使国家的竞争力保持在一定的水平上，否则后果不堪设想。例如在日化、啤酒、橡胶等行业曾发生过的通吃现象，目前在食用油领域也正在发生类似现象。很难设想在一些非重要行业和非关键领域国企可以全退，可以允许外资通吃。我们说国有企业要进行有进有退的战略性调整，是说退给民营企业，决不是拱手让给外资。
由此可见，在竞争性领域保留国有企业在某种程度上是一把双刃剑，我们应充分注意其中的利和弊，既要给予企业充分的自主权，又要注重监管，这不但是为了保证国有资产不致流失，也是为了爱护国有企业的干部。
（四）垄断领域改革要循序渐进
垄断行业（这里主要指自然垄断行业）的高收入已引起社会各界的强烈不满，成为推动垄断行业改革的强大动力，但近年出台的一些改革措施又大大低于人们的期望值，给人“雷声大，雨点小”的感觉。在垄断问题上，国内经济界人士容易发生的一个误判，就是把我国政府当成了发达国家政府，以为发达国家政府都在反垄断，我们也要反垄断。
我们知道，发达国家的所谓反垄断，反的是私人企业的垄断行为。在难以引入竞争机制的自然垄断行业，一些国家实行国家垄断，这当然没有反垄断的必要了。只有当消费者利益确保不会受到损害，才会取消国家垄断，允许私人企业进入，并纳入反垄断的轨道。
美国的垄断领域长期以来几乎都由私人经营，甚至连监狱都可以私有，这在其他国家是难以想象的，表明美国政府有强大的管理能力。而在欧洲，撒切尔夫人当政之前，垄断领域几乎都是国有，当时争论要不要办国有企业，主要在竞争领域。工党、民主党上台大办国有企业，保守党、自由党上台则大搞私有化，都发生在竞争领域，而垄断领域则一直是国有。撒切尔夫人执政后，对垄断领域进行了私有化的改革，之后却连续发生火车相撞事件，死了一些人；每撞一次车，社会舆论就呼吁铁路国有化，给英国政府的压力很大。由此我们可以得出两个重要的观察性结论：一是政府对垄断领域的管理能力，欧洲弱于美国；二是从政府管理角度看，垄断领域向市场开放，管理难度要远大于竞争领域。可见，许多发展中国家如果连竞争领域的管理尚且不能到位，又何谈垄断领域？
以我国为例。我国实行食盐专营已有十多年，一些人认为这影响了市场经济的建设。他们曾到江苏、上海做过调查，当地工商、质检部门认为，目前如果由他们负责盐业执法会有很大困难，因为只能将食盐这样一个涉及公共健康的重要商品等同于普通商品来管理，难以保证碘盐质量。但这些人仍然坚持取消食盐专营，这就显得过于执著了。上海是我国发展水平最高的城市（人均GDP6万元），也是市场管理最好的城市之一，上海的工商、质检部门尚且没有把握在专营条件下承担盐业执法任务，何况放弃食盐专营？发达地区尚且如此，又何论全国？其实，这倒不是因为我国政府管理水平过于低，而是大多数发展中国家都有这样的弱点——政府管理能力落后于市场经济的发展。我国选择“专营”这一行政性垄断方式而不是市场化方式供应碘盐，是对人民健康负责的表现。否则，我们将付出每年增加数十万乃至上百万弱智儿童和其他患病群体的代价。可见，政府有效的市场管理是取消食盐专营的先决条件。
就垄断领域而言，我们大致可以做出以下判断：政府管理能力较弱时，宜采取国有国营；政府管理能力有了提高后，则可实行国有民营；当政府管理能力强大时，方可实行民有民营。国有国营——国有民营——民有民营，这是一个循序渐进过程，是政府积累经验的过程，否则就会带来不必要的损失。这也是基于前面的分析，即国有企业的问题主要是低效率，监管不到位则容易发生腐败，但还不至于去搞假冒伪劣，因为它缺少这个动机。
当然，各垄断领域放开后管理的难度是不一样的，应由易到难排出一个序列，逐一攻克“堡垒”。例如，就一般而论，电信业的难度要低于供电业，供电业的难度要低于铁路，因为铁路是电信、电网、路轨三网合一，是全程全网式的自然垄断。改革应本着由易到难、循序渐进的原则逐步推进，先改容易的，后改难度大的；容易的改革步伐可以大些，难度大的步伐可以小些。这需要经济学家和技术专家的配合，并邀请包括民众代表在内的各利益攸关方的参与，保证改革有序推进，保证市场“活”而“不乱”。
