第28章 深化体制改革

制度作为现代经济增长的一个内生变量，对提高经济效益、推动经济长期持续增长具有至关重要的意义。经济增长的历史表明，在工业社会以前，经济增长与人口增长总是相伴而生，但二者在多数情况下是不一致的，由于人口因素在起作用，每一次的经济繁荣导致人口增长，人口增长最终超过经济增长而陷入所谓“马尔萨斯低水平均衡陷阱”，经济增长的结果并未引起人均收入和生活水平明显提高。17世纪的荷兰和英国在欧洲历史上，同时也是在人类历史上第一次越过“马尔萨斯陷阱”并持续向增长的人口提供不断提高的生活水平时，人们发现，促使越过“陷阱”的根本动力不是别的，而是由于确定了有效发挥个人积极性的制度和所有权体系。从一个国家经济整体来说，制度转型是实现现代经济增长的动力源；从区域角度看，也是一个国家区域经济协调增长的根本保证。

中国作为一个发展中的人口大国，与发达国家的经济发展差距还相当大，同时又面临国内东西区域差距日益拉大的现实和较大的人口及就业压力。因此，加快制度转型对于推动现代经济长期增长，提高人民生活水平以及实现区域经济协调发展，就具有双重意义。应当看到，中国经济改革与发展中尚存在许多制度性缺陷与不足，特别是中西部制度变迁与转型严重滞后，从根本上制约着经济的进一步发展。实践呼唤我们必须从制度入手，加快制度创新与制度转型，尤其是加快中西部省份的制度转型，从根本上解决改革与发展中产生的深层次矛盾与问题。这里结合中西部省份经济增长谈谈制度转型的几点措施：

一、建立规范化的中央财政转移支付制度

明确划分中央与地方政府之间的事权。明确划分各级政府之间的事权是建立完善的财政转移支付制度的前提条件。目前，我国虽然已经推行了分税制，但各级政府之间的事权界定仍然含混不清。一方面，政府与企业之间的权力出现错位，“政府办企业、企业办社会”的现象仍未根本改变；另一方面，中央与地方政府职能特别是经济职能划分不够明确。中央政府仍过多地干预地方的事务，习惯于发红头文件、下指标、定任务。这样，政府间财权的划分也就缺乏科学的依据。为适应市场经济发展的需要，当前很有必要依据行政效率、决策及时性、服务能力和惯例等原则，合理界定各级政府之间的事权，特别是经济事权。

转移支付的数额要根据因素法来确定。长期以来，我国中央对地方的转移支付主要是采取基数法来确定的。基数法实际上是根据过去的历史事实和地方的谈判能力来确定补助的数额，而不管地方的财政能力和需要程度。很明显，这种体制既难以满足各地方的实际需要，更起不到鼓励地方节支创收的作用。在这方面，我们可以借鉴一些发达国家的经验。无论是横向平衡还是纵向平衡，中央转移支付的数额都应该根据因素法来确定。所考虑的因素应包括人口、人均收入、地方财政能力、城市化水平以及一些特殊的情况等。当前，可先对现有的专项补助进行分类合并，并引入因素法来确定，然后，再对税收返还引入因素法。

二、进一步深化和加快中西部省份市场化改革进程

应当看到，中西部省份市场化改革相对缓慢，市场机制在省域经济资源配置中的基础性地位尚未确立，经济运行效率还比较低，从而制约了中西部省份中资源优势向经济优势的转变。为此应当进一步深化和加快中西部省份市场化改革进程，促进向市场经济制度的成功转型，以缩小与东部省份的制度差异。需要指出的是，在向市场经济的制度转型中，仅有正式的制度安排（如修改法律、制定新的规则、改革旧体制等）还不能实现成功的制度转型。根据新制度经济学的有关分析，正式制度安排与非正式制度安排（传统习俗、文化观念等）是相互联系、相互制约的，若没有非正式制度安排，制度转型及其实施将十分不稳。为此，在推进中西部省份市场化制度转型中，必须及时变革传统的思维方式、文化观念及意识形态，相应的对各种非正式制度安排作出必要的调整，从而确保制度转型成功实现。

三、积极探索中西部省份适应市场经济要求的新型产权制度体系

正如前述分析指出的，有效的财产所有权制度是经济增长的前提和源泉。中国目前最大的制度转型之一就是公有产权制度的转型。这也是市场化改革中最大的难点和焦点问题。这一制度问题若得不到有效解决，对于国有经济目前仍占较大比重的中西部省份来说将难以最终实现成功的制度转型；而且现实中的许多问题，如权钱交易等腐败问题及国有企业承包制中的短期行为，委托—代理中的“内部人控制”等问题就不可能从根本上得到消除和解决。在对国有企业进行改革的同时进行改组，以资本为纽带，通过市场组建大型企业集团；对于中小型国有企业和集体企业，可以实行兼并、联合、拍卖、转让、承包及股份合作制等多种经营形式，放开放活中小型企业；此外还应当放手发展非国有经济，培植更多的新的经济增长点。只有这样，才能形成与市场经济要求相适应的新型的多元化产权制度体系，从而为中西部经济持续快速增长注入动力和活力。

四、健全和强化法律制度与环境

法律制度作为制度构成中的正式规则，应该说是最强硬、最权威的制度。产权制度与法律制度是相互依存和相互制约的，有效的产权制度需要法律来维护。现代市场经济是法制经济，健全的法制环境是市场经济高效运作的又一个制度前提。然而时至今日，中国一直没有建立起有效的法律制度，“人治”大于“法治”及有法不依，执法不严，违法不究等现象时有发生，这就影响了法律制度高效率运行。因此，中国目前在改革中必须大力加强立法和司法建设，改变人大于法的“人治”环境，建立“依法治理”国家和经济的法制环境。对于中西部省份经济发展来说，加强和完善法律制度就显得尤为迫切，更应该走法制之路，运用法律这一制度促进本省经济快速发展。

五、改革与完善政府体制，规范政治制度与政府行为

政治制度是制度构成中非常重要的正式规则之一。中国改革进程中另一项重要的任务就是必须变革与完善政治体制，建立与现代市场经济相适应的体现民主与法制的高效运作的政治制度，从而保证中国制度转型的协调性。这也是中西部省份面临的共同任务。目前政治体制改革严重滞后已从客观上制约了经济体制的改革与变迁。政企不分，党政不分，过度干预及某些寻租现象的产生无不与这一原因有关。因此，应当根据整个制度转型的总要求和总设计，及时推进政治体制改革，使之与经济体制相适应，并促进经济体制改革顺利进行。与此同时，配合机构精简，强化监督机制，规范政府行为，减少政府干预，实现“依法行政”的民主目标。