中国加入世贸组织以及西部大开发战略的提出与实施，为我国西部加快发展提供了千载难逢的机遇。中国的入世将给西部大开发战略的实施带来宽松的宏观环境；同时西部大开发也将提高我国利用入世机遇和应对挑战的能力。但是，中国入世对我国不同地区的影响是不同的，东、西部的收益分配是不均衡的。中国入世意味着中国必须按照 WTO 规则，执行全国统一的经贸政策，也会给西部大开发的政策选择空间带来影响。因此，我们在看到中国入世给西部大开发战略带来机遇的同时，更要看到挑战；在充分借鉴世贸组织成员国开发落后地区经验的基础上，在WTO 规则下选择有效的政策工具，加快西部大开发战略的实施进程。
第一节 中国入世：西部地区面临的机遇与挑战
一、加入WTO 与西部的机遇
中国入世将给西部大开发战略实施带来宽松的宏观环境，有利于西部大开发战略的实施。
1.入世后，中国的国际经贸环境将大大改善
一是中国入世将使中国在世贸组织多边贸易体制的基础上，全面参与世贸组织成员的合作与竞争；将使中国在双边经贸关系中受到的歧视有所减少，促进我国货物贸易、服务贸易和加工贸易的进一步发展。二是中国的经贸法规将逐步与世贸组织相关的协定与协议规则接轨，中国从计划经济体制向市场经济体制的转轨将加速，从而促进市场经济体制走向完善。市场主体多元化的趋势得到加强，非国有经济的发展面临一个良好的机遇。三是在全面参与经济全球化的过程中，中国将能更好地发挥比较优势，绝对优势和潜在优势，提高经济的竞争能力。中国利用外资与促进出口的能力将增强。四是加入 WT O，中国经济实力的加强，将加速形成西部大开发战略实施的能力和条件。全国统一市场的形成，将促进东部地区的劳动密集型产业向西部转移的步伐。
2.中国入世后宏观环境的变化将突破实施西部大开发战略的体制性障碍
一是在“一五时期”和“三线建设”时期开发出来的西部地区，在经济体制、运行机制和增长方式等方面可能是全国目前受计划经济体制束缚和影响最大的地区。西部地区存在农村范围广大和推进城市化进程的矛盾，城乡二元经济结构非常突出。加入WTO，中国必须加快市场化改革进程，加快对国有企业的改革；全国统一大市场的建设将有利于东西部之间生产要素的自由流动，打破西部发展的体制性束缚。二是按照 WTO 规则，实施全国统一经贸政策，也有助于改变我国过去优惠政策向经济特区及沿海地区倾斜的格局，给西部地区更多的体制创新与新政策的试验权，从而使西部地区开发创造更好的体制与政策环境，加快西部经济发展。
3.实施西部大开发有利于中国迎接WTO 的挑战
西部的发展将大大增强我国的经济实力以及市场规模，增强我国经济的回旋余地及抵抗国际市场风浪的能力。因此，西部大开发战略是国家经济发展战略的重大转变，无疑将为西部带来极好的发展机遇。在开发中西部的过程中，通过转移支付和优惠政策，以及中央政府对中西部基础设施的大规模建设，将大大改善中西部的投资环境和自我发展能力，促进国内外对中西部的投资。
二、西部大开发面临的挑战
1.加入WTO，对我国区域经济发展的影响是不同的
由于众所周知的历史原因造成目前我国区域之间存在巨大的发展差距。东部地区外向型经济发展起步较早，经济外向程度高。据统计，1998 年东部沿海地区对外贸易额占全国对外贸易的比重为83.7%，其中广东占40.6%，而幅员辽阔的中西部地区仅占16.3%；东部地区吸收的外商直接投资项目数、协议外资金额和实际利用外资金额分别占全国的82%、88%和88%，其中广东分别占35%、50%和42%，中西部地区所占比重均低于20%。加入WT O 之后，中国对外贸易、吸收外商直接投资将获得更多的发展机遇，但鉴于这一特殊背景，东部沿海省市与中西部地区对比利益的分享是不均衡的。在中国市场统一对外开放的格局下，由于东部地区具有较强的经济实力，其抵抗外国企业、产品的冲击力要强些，并能够把握中国加入 WTO 后所带来的机遇，更快地发展贸易，尤其是出口贸易；而广大中西部省区情况则相反，将会承受较大的市场冲击，并且把握相关机遇发展对外贸易、扩大出口的能力相当薄弱。在利用外国直接投资方面也大体如此，东部沿海省市不能在地理位置、交通条件和基础设施等方面都比中西部省区完善和便捷，加上劳动力素质较高，综合投资环境对外商具有较大的吸引力，而中西部地区与其相比则愈发处于劣势。加入WTO 后，我国资源可能进一步向东部优势地区集中，使我国东西部差距进一步拉大，从而对区域经济的协调发展产生不利影响。
2.经济全球化可能对我国西部地区的资源优势构成挑战
西部拥有丰富的土地、能源和矿产资源，但是资源优势并不等于竞争优势，更不等于经济优势。比如西部地区的土地及矿产资源占全国一半以上，但受交通、通讯和开发技术的限制，产出很低。资源只有与交通、通讯与资金技术相结合，才能变为经济优势，这方面目前西部处于劣势，无法使资源优势变为竞争优势，进而转化成经济优势。加入 WTO，参与经济全球化将加速我国在全球配置资源方面的步伐。东部沿海地区为加强产业竞争优势，可能更多地使用国外有竞争优势的资源，取代中西部的资源。因此，我国西部的资源优势将面临着国外优势资源的挑战。
3.加入WTO后，我国中西部地区的企业不仅面临东部优势企业的竞争，而且面临国外跨国公司的竞争
特别是在我国市场环境由买方市场转为卖方市场的情况下，中西部企业面临着更加严峻的竞争环境。当前的经济环境已经不同于80 年代。90 年代以来，随着工业经济特别是乡镇企业和外商投资企业的迅速发展，我国很快就走出短缺经济时代，出现过剩经济。据1995 年对285 种工业品生产能力与产销情况的调查，全国工业生产能力利用严重不足（生产能力利用率只有50%~70%），产销衔接较差（产销率小于95%）的产品占53.3%。特别是家用电器和机械加工业，一些主要产品如空调、洗衣机、电冰箱、微波炉、彩电、复印机等的设备闲置率高达50%以上。工业生产能力的大量过剩，使企业之间竞争加剧。加入 WTO后，我国市场的进一步开放，将使中国市场竞争出现“国际竞争国内化，国内竞争国际化”的趋势，我国企业不出国门，仍然面对国外跨国企业的竞争。在这种情况下，中西部企业要想求得生存和发展，就必须改善经营管理，不断开发新产品，提高产品质量和市场竞争能力。
4.加入WTO后，WTO 统一市场原则与实施西部优惠政策可能产生矛盾
目前国外人士担心的主要有两个方面：一是产业优惠政策可能构成政府补贴问题；二是基础设施建设由政府投资涉及政府采购问题。这样，实施西部大开发战略与履行政府承诺就可能产生冲突。可以认为，加入WTO 将对西部大开发的政策选择空间构成挑战。在经济转型和市场经济条件下，实施西部大开发的优惠政策应该如何确定？借鉴WTO 成员开发欠发达地区的经验对我国实施西部大开发战略颇有必要。
第二节 WTO 成员开发欠发达地区的国际经验
对欠发达地区的发展援助，已成为世界各国的普遍做法。尤其是欧美及日本等发达的市场经济国家，在这方面积累了许多成熟的政策经验。他山之石，可以攻玉。借鉴发达国家开发欠发达地区的经验，可以为我国制定西部大开发战略的政策措施提供有益的启示。
区域发展政策是国家为改善经济活动的空间分布，促进国内各地区经济均衡发展和有效发展而采取的各项政策措施，是国家干预市场的政府行为。近年来，国内学者对 WTO 成员开发落后地区的政策及其经验教训作了较深入的研究。根据这些研究成果，世贸组织成员开发欠发达地区的主要经验归纳如下：
一、中央政府高度重视，并通过立法程序，保障对欠发达地区实施援助
20 世纪20~30 年代，西方国家都将区域发展不平衡视为一种暂时现象，相信市场力量可以自动的消除这种不平衡，然而现实打破了对市场的迷信。战后各国区域经济发展的不平衡引起各国政府的高度重视，普遍采取了干预措施，尤其是动用政府资源向欠发达地区提供援助。世界各国的发展不平衡，甚至引起国际社会的广泛关注，要求发达国家增加对发展中国家的援助。为了使中央政府的地区政策得到落实，并保证援助政策的权威性和稳定性，协调中央政府与地方政府之间的利益关系，WTO 成员国政府注重通过立法程序，使援助政策法律化。美国、日本、德国的做法尤其典型。
美国在19 世纪为鼓励开发西部的土地，陆续颁布了《宅地法》（1862 年）、《西部植树法》（1873 年）、《沙漠土地法》（1877年），鼓励向西部移民开发；20 世纪30 年代为开发田纳西河流域，由国会专门通过《田纳西河流域管理委员会法》，组建T VA机构。60 年代国家加大对落后地区的援助，又颁布了一系列重要的法律文件。如1961 年的《地区再开发法》、1962 年的《加速公共工程法》和《人力训练与发展法》、1964 年的《经济机会均等法》、1965 年的《公共工程与经济再开发法》和《阿巴拉契亚地区开发法》；1972 年的《农村发展法》和1993 年的《联邦受援区与受援社区法》。日本为了开发北海道，于1950 年专门制定了《北海道开发法》，并规定国家设立北海道开发事业费预算，从1950 年至1997 年对北海道进行了五期的综合开发计划。德国在宪法中就明确规定了国家保证国民生活价值和生活条件的统一性，并消除地区发展的不平衡。《联邦空间布局法》规定，联邦领土在空间上应该得到普遍发展；联邦和州对落后地区的援助责任和补贴比例，由《联邦改善区域结构共同任务法》确定下来；《联邦财政平衡法》通过州际及州与地方的税收再分配，保证各州人均税收的平等。
二、确立严格的援助目标和援助标准，充分发挥政策援助的效率
世贸组织成员国在促进地区经济发展中，大都根据不同时期的区域问题，制定明确的、有针对性的政策目标。例如，英国的区域政策主要针对衰退的老工业区失业率高的问题，而实施以减少区域就业差异为主要目标的区域援助。德国在90 年代针对统一后相对落后地区结构薄弱和人口外流的现状，实施财政补贴框架计划以平衡地区间的收入差距。日本在开发北海道过程中，分阶段实施具有不同重点的综合开发计划：如一期计划（1952~1956）以电力资源开发，道路、港口与河流整治，增加粮食供应为主；二期（1958~1963）以发展钢铁、造船、石油、原子能等重化工业为主；三期（1965~1970）以改善生活居住环境，提高居民社会福利水平为首要目标，同时建设现代交通网和通讯网；四期（1971~1987）着力综合形成促进社会安定的环境；五期（1988~1997）强调提高国际竞争力；1998 年以后，强调以振兴高科技产业为主。
目标的明确性还表现在，各国大都确定有明确的受援区域、受援区选择标准以及选择标准的定量化。例如，1934 年英国政府颁布的《特别区域法》，将失业水平高、经济社会问题最严重的4 个地区确定为“特别区域”，1960~1966 年明确规定失业率超过4.5%的地区列为政府援助区。1961 年美国联邦政府颁布的《地区再开发法》明确规定两类地区为政府援助区：一是过去一年内平均失业率至少为6%，而且过去两年内至少有一年的失业率超过全国平均水平50%以上的工业区；二是农户家庭总收入和生活水平都较低的乡村和小城镇地区。据此标准，全国有上千个地区被划为合格受援区，覆盖全国总人口的1/5，失业总人数的27%。
由于政府的政策目标明确而且量化，使得政策实施具有可操作性，也有利于对政策效果作出评价。另外，各国区域政策目标之所以重视指标的量化，还在于可以限定用于区域政策支出的数量和规模，以避免过重的财政负担。
三、成立专门的区域援助机构，负责实施政府对欠发达地区的援助法案
为保证区域援助计划的有效实施，世贸组织成员的政府都设有专门的组织管理机构。
美国1934 年根据《田纳西河流域管理委员会法》组建了田纳西河流域管委会（T VA）。该委员会的董事会由3 人组成，由总统任命，并经参议院核准，任期9 年，但TVA 是独立于美国联邦政府的机构，有权自行决定电价，有权在国内外市场发行市场债券、筹集资金。60 年代美国又根据各地区开发法案，先后成立了地区再开发署、经济开发署、阿巴拉契亚区域委员会以及其他的州际区域开发委员会，这些专门机构都是为执行总统签署的法令而设立，专门负责对落后地区的援助开发工作。
日本为促进北海道开发，根据《北海道开发法》在中央政府内设立北海道开发厅，厅长官为国务大臣，厅下设北海道开发局，局办公署设在札幌市，直接对厅负责。由中央政府设立直辖的北海道开发机构，被认为便于开发工作在中央政府的各省、厅之间进行协调，有利于北海道的综合开发。
英国为开发落后地区，专门设立了“苏格兰开发署”和“威尔士开发署”，政府授予苏格兰开发署很大的权力，包括允许进行工业投资、创建新公司、提供工业资金与咨询、建设和管理工业区、出租和出售工厂、垦荒和整治环境等。巴西在落后地区的东北部、中西部、南部和亚马逊4 个地区也专门设有开发管理署。
四、以财政、税收为主，采取包括设立专项基金在内的多种经济刺激措施
各国政府对于本国欠发达地区的开发大都采取各种各样的优惠政策和援助措施，体现了援助方式的灵活性和多样性。主要的政策工具包括：公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购和公共区位。其中又以公共投资、转移支付和经济刺激等财税金融政策为最重要。
1.公共投资
为了弥补市场机制的缺陷，各国财政投资和公共部门投资一般都向欠发达地区倾斜，公共投资工具最常运用于区域援助之上。例如，意大利中央政府投资总额的40%投资于南方，国家参与制企业必须将工业投资的40%和新建工业企业的60%投向南方，以后又将企业向南方投资的这两个比例提高到60%和80%。日本的公共投资中也主要向落后地区倾斜，1980 年日本公共投资占地方财政支出的比例全国平均为9%，而北海道达17.1%，远高于其他地区的比例，表明政府公共投资预算投资主要用于落后地区的开发。
公共投资中除了中央政府的财政支出外，还包括设立专门援助欠发达地区的区域发展基金，如意大利的“南方发展基金”，巴西的“亚马逊投资基金”，法国的“农村改革基金”；日本政府金融体系内面向落后地区的开发公库，如1965 年设立的“北海道东北开发金融公库”，以及欧盟针对各成员国萧条地区的“欧洲区域发展基金”（ERDF）。
2.转移支付
实现分税制的国家大都实行财政转移支付，主要原因之一是各地区的社会公共服务能力存在较大差异。欠发达的公共服务能力差，引致投资效益低下，资本和劳动力流向公共服务水平高的地区，经济更加落后，而转移支付有助于打破这种恶性循环。各国都把建立规范的转移支付制度作为实施区域政策的重要手段，增加对欠发达地区的政府转移支付补助。据统计，发达国家的财政转移支付占中央财政收入的比重一般在10%~20%以上，其他国家低于10%，但也有较大规模。
在转移支付资金分配的方法上，多数国家都以因素法客观地确定。德国分别制定了计算财政平衡指数和各州财政能力指数公式，根据二者的相对大小决定各州应补助数额或转移支援穷州。印度在产品税和个人所得税的分享比例上给予落后地区特别照顾，如个人所得税的返还主要根据各邦的纳税贡献、人口、人均收入差异、贫困人数和修正因素等5 个参数来确定。
3.经济刺激
通过投资奖励和税收优惠等措施，刺激资本流入欠发达地区，是各国最常用的政府援助工具。比如，英国政府对于在特别发展区、发展区和中间区投资的资本设备分别按44%、40%和20%三个比例给予补贴。法国对在受援区内投资的企业按投资的25%补贴，创造一个就业机会还可以得到25000 法郎，受援程度最低的则相应获得12%和12000 法郎的补贴或奖励。荷兰、丹麦规定在发展区投资的公司，可获得相当于资本开支25%的津贴。
对欠发达地区实行税收优惠，是市场经济国家普遍采取的刺激工具。美国对东北部和五大湖区的征税高于南部、西部和山地诸州等经济落后地区。为刺激资本向欠发达地区流动，联邦政府扩大州和地方政府的税收豁免权。1993 年克林顿政府颁布的《联邦受援区和受援社区法案》中规定，政府拨款25 亿美元无偿用于税收优惠。州政府也积极利用减免税政策，如康涅狄格州对到贫困地区投资的企业减免所得税5 年，再投资继续享受税收优惠。1965 年加拿大通过的《加拿大区域发展法》，对于在加拿大的大西洋沿岸与北部地区投资的公司，在公司所得税条款上给予优惠，仅仅加速折旧，在上述地区投资的公司就比其他地区投资的公司享受1~2 倍的优惠。
4.政府采购
为了扶持受援区的企业，并尽可能补偿对受援区投资的“泄漏”，一些国家规定了对受援区企业的强制性采购比例，如意大利规定，政府采购总额的30%要从南方购买。美国联邦政府的购买支出也规定了对落后地区的优先购买政策。
五、重视对欠发达地区的基础设施和教育的投资
世贸组织成员对欠发达地区公共投资的重点，是加强它们的基础设施建设，不仅包括交通、通讯、能源等经济基础设施，还包括教育、卫生、文化等社会基础设施的建设，以增强欠发达地区的自我发展能力。例如，意大利20 世纪50 年代初曾拨专款用于南方落后地区的交通、港口、水电建设以及农村改造和土地改革，不但为南方工业化奠定了基础，也为其他地区向南方地区投资提供了原料、市场、便利的交通条件和生产设备。20 世纪50~70 年代，日本政府对北海道的基础设施重点进行投资，新建高速公路并使铁路电气化、复线化，修建了青函隧道及其高速新干线，新建港口和国际空港，并以建设综合性水库为中心，配套发展水电，改良及开垦利用沼泽地和火山地，综合开发整治河流等，使基础设施得到很大的改善。
美国政府对促进落后地区的政策导向主要着重于提高劳动者素质，鼓励私人资本投资，支持中小企业发展，创造就业机会和增加劳动者收入，其核心是培育落后地区的自我发展能力。各级政府援助的资金首先投向教育和培训事业。州政府财政支出的85%用于从小学、中学到州立大学的基本义务教育，联邦政府的教育支出主要拨给欠发达地区。康涅狄格州政府除发展基础教育外，还投资培训失业人员，培训方式包括向社会培训机构提供资金、组织自愿者帮助培训、出资组织社区管理人员考察学习先进地区发展经济的经验等。
六、鼓励地方政府及民间力量参与欠发达地区的开发
中央财政与地方财政相结合，共同实施对欠发达地区的援助计划，是各国常用的做法。比如，法国在支持落后地区时签署的国家与地区经济发展计划合同时，除60%的合同投资由中央财政承担外，其余40%由地方财政承担。美国联邦财政补贴项目拨款，也要求受补贴的政府拿出一定比例的配套资金。日本开发北海道时也是实行中央与地方双重负责的开发体制，要求作为地方机构的北海道开发局也承担一定的开发费用。这样做不仅大大减轻了中央财政援助的巨大压力，而且也调动了受援区地方政府的积极性。
为了弥补中央政府援助工作的局限性，世贸组织成员十分注重调动地方政府的积极性和发挥民间的力量参与。如英国20 世纪60 年代以后成立了苏格兰和威尔士发展署、威尔士农村发展署以及对应的苏格兰农村发展署、高地和海岛发展署，这些机构最初由政府提供资助，以后自有资金的比例不断增加。它们援助的方式除传统的补贴、贷款以及提供经营场所和办公用房外，还包括直接参与企业股份，为企业提供咨询服务，鼓励企业技术创新，废弃土地的再开发和环境改善等。此外，英国还有数百个地方基层的发展组织。它们既包括地方社区组织，也包括一批私人和公司合作组织。这些地方和民间力量帮助填补了由于中央政府援助资金的部分撤离而造成的缺口，在振兴萧条地方经济中发挥了重要作用。
第三节 WTO 规则与西部大开发的政策选择
目前，国外对我国实施西部大开发战略中最为关注的方面有两个：一是中央政府对西部地区的优惠政策可能违反统一市场原则，构成政府补贴；二是中央对西部地区的基础设施投资中的政府采购问题。因此，它们担心实施西部大开发战略与履行政府承诺可能产生冲突。
一、WTO 规则与区域差别政策
WTO 规则要求在统一的关境内实施统一的经济与外贸政策，否则就可能产生非公平歧视问题。应该说 WTO 规则对我国地区和产业政策的实施方式有一定的约束。除了总体上必须符合统一性、透明性和非歧视性原则外，WTO《补贴与反补贴协议》要求上述政策不能带有“专向性”，即这些政策措施都不能只针对部分地区、部分产业、部分产品和部分企业，而必须按照一定的客观标准统一地、无差别地实施。否则因此而引起对其他国家贸易上的损害，他国可以向WTO 争端解决机构申诉，一旦被判败诉，就必须予以改变，并给予相关利益方以相应补偿。
然而，WTO 规则并不禁止普遍性的区域优惠政策。投资奖励与税收优惠是 WTO 成员开发落后地区所普遍使用的政策工具。WTO《补贴与反补贴》承认“补贴是发展中国家的经济发展规划中不可分割的部分”，对政府补贴作了明确的分类，将普遍实施的补贴和在事实上并没有向某些特定企业提供的补贴排除在反补贴之外。包括：（1）不属于特殊补贴的补贴，即属于普遍性的补贴；（2）扶持企业的科研活动、更高水平的教育或建立科研设施所提供的补贴，但属于科研项目的扶持不得超过其成本的75%或其竞争开发活动成本的50%；（3）为适应新的环境保护要求，扶持改进现有设备所提供的补贴，但这种补贴仅限于改造成本的20%。除对科技、水利与环保等方面的投资补贴外，还有（4）扶持落后地区的经济补贴，实施的条件是：①从经济上和行政上明确界定的一定区域；②界定的标准应该是公正和客观的；③其人均收入或国民生产总值不超过全国平均水平的85%，或者失业率达到平均水平的110%。不过，这类补贴应及时通知各缔约方并得到缔约方的认可。
区域差别政策实施的另一类地区是一国的自由港和自由贸易区等境内关外地区以及边境贸易，对这类区域实施特惠政策也是符合国际惯例的。1967 年，巴西为鼓励社会力量开发落后地区，在北部亚马逊地区建立玛瑙斯自由贸易区，区内设厂的私人企业10 年内免交所得税，扩大再生产的进口商品免交进口税，从国外其他地区购进的消费品和材料免交商品流通税。美国明确规定：自由贸易区与自由港“是一种经济特区，转口贸易的商品在这里可以不受关税的约束，进口到这里的商品只要不进入国内市场，便可以免课关税”。发达国家实施税收减免的这类地区有：丹麦的哥本哈根，德国的汉堡和不莱梅，意大利的热那亚，瑞典的斯德哥尔摩、歌德堡和马尔摩，爱尔兰的香农，美国的旧金山、纽约、西雅图等。美国对其设立的100 多个对外贸易区实行税收优惠政策，区内加工货物的税率低于区外加工货物的税率。
即使是WTO 规则严格禁止的出口补贴，对发展中国家也有特殊的优惠规定。主要包括：（1）对禁止使用的出口补贴对最不发达国家以及那些人均国民生产总值不足1000 美元的发展中国家不适用；（2）发展中国家达到出口竞争标准的产品，在两年内逐步取消补贴；（3）原产于发展中国家的产品，其总补贴不超过单位产量金额的2%，或者该产品不足同类产品进口总额的4%，或所有发展中国家的所有该产品加起来不足同类产品进口总额的9%，则对该产品的补贴调查应立即终止。但如果对某些产品提供的价格或其他保护性补贴对该产品贸易产生了明显的扭曲性影响，如抑制国内进口需求或给国际市场造成竞争压力，给主要出口国带来利益损失，则在禁止之列。
由此可见，世贸组织规则并不反对根据客观标准而普遍实施的区域差别政策。那种认为区域倾斜政策有悖于 WTO 原则的观点，其实是将“特别经济地区”政策与区域差别政策混为一谈，步入了对WTO 原则与宗旨认识的误区。因此，向西部地区倾斜的区域差别政策以促进欠发达地区扩大对外开放、加速市场化改革和经济发展为目标，并不构成对外倾销和非关税壁垒等后果，不仅没有背离而且是最符合WTO 的原则和宗旨的。问题的关键是我国实施的区域优惠政策必须符合 WTO 的规范。
西部大开发与WTO 相关的另一个问题是基础设施建设中的政府采购。政府采购主要涉及政府行为的公开性、透明性和公正性。目前，我国国际援助或贷款的基础设施项目的政府采购基本上实行向国际公开招标。我国虽不是《政府采购协议》的签字国，但目前正在建立符合国际规范的政府采购制度。比如，我国著名的三峡工程项目就已面向世界进行招投标。
二、区域政策调整与西部大开发的政策选择
我国过去在制定区域政策方面存在一些与 WTO 规则冲突的地方，一是向发达地区倾斜，没有特定的客观标准，因而引起了众多非议；二是优惠政策具有“专向性”，主要针对外资，没有体现无差别的国民待遇原则。这种混乱的优惠政策差异导致了各地竞相攀比，地方“诸侯经济”局面的出现，严重影响全国统一大市场的形成。同时，各种所有制企业的差别政策待遇，不公平的竞争环境，造成市场行为的扭曲，难以形成合格的市场主体，严重束缚了企业的发展。这当然是我国计划经济时代特定历史条件下对改革开放进行探索的产物，体现了效率优先的经济原则，它们对中国改革开放和经济发展的贡献是巨大的。但随着建立市场经济体制目标的制定以及东西地区发展差距的扩大化，我国区域开发政策必须作出调整。目前我国正在调整税收优惠政策，以便为国内外企业创造公平的竞争环境。今后的优惠政策只能体现在幼稚产业、基础产业和高技术产业，以及为配合扶贫和西部大开发而急需引进资金的落后地区。今后中国税收优惠可供选择的实施方式有两种：一是高新技术产业、资源开发及基础产业。二是自由港（或保税区）、出口加工区、边境贸易区以及按人均收入或人均GDP 以及失业率标准严格筛选出来的经济落后地区。
目前，我国政府正在实施西部大开发战略，在政策的制定上存在的主要问题：一是政策的目标指向不够明确；二是援助对象过于宽泛，缺乏有效的可操作性；三是可利用的援助工具不足，政策空间狭小（陈耀，2000）。借鉴 WT O 成员开发欠发达地区的经验，并根据我国财力和中西部的具体情况，笔者认为，制定我国西部大开发的优惠政策时应注重以下几个问题。
1.区域政策的原则和目标应该是开发区域发展潜力和缩小地区差距
从国际经验看，世贸组织成员开发欠发达地区的基本政策取向是培育落后地区的自我发展能力，鼓励地方和民间力量参与开发。非国有经济具有自主创业、自主发展的天然禀赋，政府的政策目标就是消除非国有经济市场准入和企业发展的障碍。国家对欠发达地区的发展应给予鼓励，包括培训、投资、国际贸易。但这些激励不应扰乱正常的市场竞争，也不要违反利用地区优势的原则。
西部大开发的政策设计应体现五个结合：即体现西部优势与重点支持西部开发相结合，原则性鼓励方向与相应优惠政策的具体操作技术相结合，提高政府服务水平与依法办事相结合，调动中央和地方各级政府的积极性相结合，国家扶持政策与促进非国有经济发展的体制创新相结合。实现西部大开发的战略目标，必须研究采取一些突破性的区域政策措施。
2.西部大开发应实施区域分类援助政策
地区政策必须体现地区差异来增加不同地区的发展机会，而统一的政策不可能适应不同地区的需要。因此，应针对西部地区中心城市、中小城镇、边境口岸、资源富集区、贫困地区制定不同的政策目标以及可操作性的政策措施。
（1）中心城市应实施增长极政策。重点发展高等教育和民营高科技产业，使之成为西部地区人力资源开发和产业升级的经济增长中心。优惠政策应向研究与开发、高技术产业倾斜。比如，通过减免税鼓励国内外企业建立研究与开发中心，以及企业资助、捐赠办学校、职业培训中心。
（2）中小城镇是农村城市化和中小企业发展的平台。国家应实施西部地区中小城镇发展战略，大力发展事关民生的非国有中小企业，为西部地区农民扩大就业和增加收入开辟现实途径。应实行比中心城市更优惠的投资补贴、就业补贴和税收减免，诱导大城市企业和乡镇企业向中小城镇集中。
（3）边境口岸应建设成自由贸易区和出口加工区。可以考虑对边境口岸实施类似自由港和自由加工区的“无税区”政策，使其发展成为新的出口加工工业基地和西部地区对外贸易中心。
（4）资源富集区要建设成为重要的能源和原材料工业基地。资源开发应由国有经济垄断向市场竞争转变，变资源导向型为市场导向型，紧紧围绕发挥市场机制和企业主体的作用，争取多种形式动员和筹措社会资金，培养新的区域开发机制。政策设计要调动地方政府、外资以及国内社会资本进行开发的积极性。可以考虑建立资源开发特区，探索西部地区资源开发的新体制和新政策。
（5）贫困地区应更新扶贫开发政策。政府应检讨目前扶贫开发政策的有关优惠政策，它使真正需要贷款的贫困户并没有得到资助。国家扶贫政策的核心应该是加强扶贫制度建设，尽快形成贫困人口持续增加收入的机制。一是在政策选择上应坚持市场化原则，在政策执行中提高反贫困政策的效益，并把反贫困与生态环境建设和移民开发结合起来。二是建立贫困人口进入信贷市场的制度，让具有还款能力的贫困人口从正规金融机构获得信贷支持，对贫困村、贫困户举办养殖、种植及当地资源加工等经济活动应给予一定的开发补贴。三是建立社会扶贫的资源动员、传递和分配制度。
3.对西部援助政策的设计应变简单的补贴为功能性的帮助
政府在西部大开发中的作用就是要提供制度与政策供给，诱导资金、人才、技术向西部地区流动，保证各种市场主体参与西部开发的顺利实现。中央在援助西部的过程中，除对部分重大基础设施和生态环境改造项目提供必要的资金外，更重要的是体制和政策创新支持，即给予西部地区更多的新体制、新政策实验权。地方政府必须从过去那种专门“跑项目”的思路中摆脱出来，重视通过加快体制改革为企业服务，建立企业积极投身西部开发的激励机制，尤其是要在市场准入、融资渠道和产权保护方面提供与国有经济平等的条件，这是保证西部开发取得成效的关键。
地方政府的政策目标应是消除市场准入和企业发展方面的障碍，西部地区可以在消除一些领域的市场准入方面进行大胆实验。西部地区应对非国有经济实行国民待遇，加快国有经济改革步伐，国有经济（特殊情况除外）要在股权、经营权、市场份额、进出口配额、产业进入等问题上进一步打破垄断或者主要控股地位，乃至完全退出竞争性领域，为非国有经济发展提供广阔的空间。
（1）当前最为紧迫的是打破阻碍非国有经济发展的行政性垄断，打破非国有投资的准入障碍，在竞争性领域加快实现“国退民进”。即使在传统被视为必须由国家垄断的某些行业，也应根据实际情况，对垄断的层次、范围和环节作出充分论证，将能够市场化经营的部分进行必要的分解和剥离。在已经放开的领域进一步消除依然存在的某些歧视，建立和完善公平竞争的有效机制。
（2）西部地区应抓住我国加入 WTO 后3~5 年过渡期的机遇，在全国率先开放服务业和自然资源开采业。诸如航空运输、商业零售、对外贸易、银行保险、教育、医疗、旅游、会计、审计、法律服务，以及贵重金属的开采与冶炼，稀有资源的勘探、开采与加工等，降低市场准入条件。西部地区不仅要减少市场准入的限制，更要减少经营准入的限制，要放开经营权。对外商投资、国内东部地区和民间投资，要一视同仁。
4.实施灵活的土地与资源开发政策
西部有辽阔的土地资源，为促进土地资源的开发和保护生态环境，应采取各种优惠的政策鼓励开发西部的土地资源。为鼓励移民开发土地资源和进行生态建设，需要采取更加灵活的土地政策。要鼓励个体和私有经济参与西部地区生态建设，在退耕还林还草、植树造林中，政策应体现开发人与收益人一致的原则，实现谁开发、谁拥有土地使用权和林草使用权的土地政策，增加对退耕还林还草的收入补贴，并对其开发收益实现税收减免，为西部地区荒山、荒漠、荒地造林种草以及坡耕地退耕还林还草提供利益机制和制度保障。
国家向地方以及民众开放资源开采权和经营权有重要作用。西部地区应确立资源就是财富的观念，实现资源资本化，即资源“所有权价值权益化、发现权价值商品化、开采权价值有偿化”的经营运作机制，不要再出现“富饶的贫困现象”。这要求地方政府和民间拥有当地资源的部分所有权，或者，如果中央有关部门继续维持对西部地方资源的垄断权利，那么应该给地方政府占有地方资源开发的大于50%的股权，以形成地方政府在资源开发中对当地企业的采购，以及加速西部地区的资本积累。
5.加快西部地区投融资体制改革，对投资落后地区采取投资奖励政策
（1）国家对西部基础设施的建设投资，应该完善招投标制度和政府采购制度，通过竞争确定政府资源在市场上合理分配的形式与渠道，并保证国家财政资金不被贪污、挪用和浪费。
（2）在继续加强国家宏观调控的条件下，西部地区应放宽金融业的准入条件，允许西部有选择地放开地方金融，允许非国有经济投资经营金融业，组建民间股份制和合作制金融机构，如建立一大批中小银行、农村信用社以及地方产权交易中心，在二板上市以及发行企业债券方面对民营企业放宽条件。
（3）充分发挥财政补贴在扩大投资中的诱导作用，比政府直接投资能产生更大效益。运用投资奖励和税收优惠政策，诱导社会资源参与西部大开发，实现包括税收减免、加速折旧、贴息贷款和投资补贴在内的投资奖励政策，财政补贴标准按照投资性质、地区等级和就业人数来确定。
（4）充分发挥资本市场的作用，包括加强利用中长期国家建设债券、产业投资基金、证券投资、创业投资、固定资产融资租赁等投资品种吸引民间闲散资金；加快利率市场化改革步伐，调动银行为非国有经济融资的积极性。
（5）探索建立西部开发银行或者西部开发基金等政策性银行的可能性，先期以财政拨款为主，并吸收社会捐赠，或者还可以通过发行债券、上市等途径筹集西部建设资金，为投资西部的企业提供长期无息和低息贷款。
（6）完善担保制度：财政贴息提供担保，国债作为种子基金和周转资金，税收优惠支持原始积累，商业银行实验定单担保贷款，建设为非国有经济服务的与投资和贸易相关的政策、技术信息系统，加强对资本市场的监督，依法保护非国有经济的投资权益。
6.加大规范性转移支付力度
为增强西部开发的财政基础，应加大对中西部的转移支付力度。1994 年实行财政体制框架之后，按基数法决定转移支付客观上有利于东部地区，不利于消除东西部发展差距。今后应实行以比较客观、科学的考虑地方差异因素的“因素法”决定中央对地方转移支付的比重，取代原来弊病较多、缺乏客观依据的“基数法”转移支付办法。目前我国按因素法实现的转移支付只有20 多亿元，应加大转移支付的力度，提高其在中央财政总支出中的比重。建立向中西部倾斜的政府采购制度，要求把国家计划投入西部地区开发的国债投资，定向用于国内招标采购；同等条件下优先采购西部工业企业的产品，以提高西部企业的开工率和市场占有率。
7.充分调动政府与社会力量的积极性，启动西部人力资源工程
西部开发要转变资源观，从以物为中心转向以人为中心，充分认识人力资源是第一资源，调动政府与社会力量的积极性，启动西部人力资源开发工程。
（1）从政府行为方面，中央政府要实施教育援助计划，地方政府要提高投资教育的财政比重。可以采取全面支持基础教育和基础研究，有重点地扶持重点大学发展，多形式资助专业培训和职业教育（如远程教育），加强科普和技术推广，落实民族地区教育政策等办法。
（2）制定社会参与科技教育的援助计划与激励政策：通过减免税、承认学历等措施，鼓励东部地区定向支持代培、代训、初级教育等，企业资助、捐赠办学校、职业培训中心等，支持国内外企业建立研究与开发中心，支持民办教育。在这些政府垄断领域，由于其中的外部性，鼓励社会力量进入比政府唱独角戏要好。
8.中央政府的援助措施与促进非国有经济发展相结合
西部生态环境的改善、交通通讯等基础设施建设、教育和医疗卫生水平的提高、重大引水工程、持续的反贫困等问题，都需要中央政府大量投资。为保证中央政府的投资充分发挥其支持西部发展的先导作用，中央财政资金投资的运转既需要更多的透明度，也需要按市场经济体制的原则进行运作。类似“西气东输”这样出自公益性的项目，如果不做任何分割而进行商业化运作，恐怕难有成功的希望。这些投资计划应与促进非国有经济发展的措施结合起来，通过财政投资拉动民间投资，充分调动非国有经济的投资热情，有效发挥中央政府援助政策的投资效率。
三、充分发挥政府在西部大开发中的主导作用
政府的作用主要在两个方面：一方面提供制度和政策供给，以保障各种市场主体参与西部开发的顺利实现和诱导资金、技术、人才向西部流动。另一方面是通过转移支付实现对西部地区的基础设施建设和利用国家财力进行一些特殊项目的直接援助。
1.通过立法为西部大开发制定优惠政策和援助措施提供法律依据
中央政府的地区政策，必定涉及到中央与各地方政府之间的利益关系的调节，如果没有法律作为依据，中央政府和地方政府就会陷入无休止的讨价还价之中，导致相互关系的紧张。地区政策不应停留在诸如“优先安排项目”、“加大扶持力度”等抽象表述就会给政策具体实施造成很大的主观随意性。只有以法律严密界定中央协调地方利益的原则、方式和方法，才能避免上述弊端。应借鉴WTO 成员开发欠发达地区“先立法、后开发”的经验，以法律保障中央政府对西部开发政策的权威性、连续性。可以单项立法和综合立法相结合的方式，加快立法办法。如《西部植树法》、《退耕还林还草法》、《文化多样性保护法》以及综合性的《西部开发法》等法律。
西部大开发，尤其要加强产权保护的立法，提供非国有经济发展的法律保障。投资法保障民间资本、来自区外的资本，以及外资在西部地区可以比进入东部地区更宽的产业领域以及享受更优惠的政策，保障私人部门的法律保证参与西部开发的民间人士、来自区外的人士、外商的正当权益不受侵犯。
2.通过制度创新为西部大开发提供良好的“软环境”
主要通过体制改革和政策创新，创造有利于资金、技术、人才向西部流动的制度环境。经济欠发达地区，计划经济影响反而更深一些，政府更习惯于用行政手段来管理经济。转变政府职能与政府管理方式在西部地区具有更大的紧迫性。一是要改革审批制度，解放市场主体。政府审批应严格限制于国有投资项目，对非国有投资要尽量放开，改审批制为登记注册制。通过审批制度改革，从根本上解决“办事效率低下、抑制创新、助长制度性腐败”的弊端。二是要加快政府机构改革，积极转变政府职能，加强服务功能。改革政府机构和政府管理体制，减少政府对经济的干预，降低政府为企业服务的成本。三是鼓励企业自主投资、自主创业，并在政策上创造各种所有制公平竞争的市场环境。西部开发必须彻底清除那些妨害公平竞争的法规、规章，加强反行政垄断的立法和执法力度，打破地方保护主义。
3.加强基础设施建设，为西部地区经济发展提供“硬环境”
良好的基础设施可以降低企业运营成本。西部基础设施落后，特别是交通不便是吸引投资的最大障碍。西部的优势资源只有与现代交通、通讯以及开发技术相结合，才会转变为经济优势。因此，国家对西部的开发援助除适当增加扶贫资金外，应重点放在基础设施、教育培训等方面，以增强西部开发的自我开发能力。国有部门要创造良好的财政分担制度，即中央政府与地方政府要有很好的财政分割系统，只有地方政府无法做的事情才由中央政府来做。因此，中央与地方政府应合理划分事权，增加对西部地区基础设施的投资力度。对跨地区的基础设施以中央政府为主，地区性基础设施以地方政府为主。加快西部地区铁路、公路、航空机场的建设步伐，改善西部地区对外交通、通信状况。加强西北地区的引水工程，水利设施的建设，改善工农业生产条件和居民的生活条件。中央对地方政府改善基础设施的援助额应根据投资规模及人均GDP 水平来确定。
4.强化生态建设和环境保护，为西部开发乃至全国可持续发展创造条件
靠市场机制的作用，不可能完全解决生态环境建设问题，尤其是西部生态环境的建设事关全国受益，必须由政府运用经济、行政、法律手段来规范和引导，鼓励生态建设、防范及惩罚生态环境破坏和环境污染行为。比如，在荒山开发、沙漠治理、水土保持等方面都应该通过坚持开发治理与收益获取、投资风险承担与利润回报对称的原则，并完善相应的政策与法规，政策效果会更好。再如，改革现行水资源管理体制与水价政策，促进节约用水和保护水源的资金转移机制。
5.加强规划，培育具有地方特色的优势产业
在市场经济条件下，国家虽然不能通过在西部地区直接投资某些产业部门来改变产业结构和产业组织状况。但可以把产业结构与区域布局政策有机结合起来，特别是与国家支持西部发展的地区倾斜政策结合起来，通过投资补贴来支持体现西部地区区域优势、同时有利于国家产业结构和产业组织优化的产业发展。地方政府应从当地优势出发来培育主导产业、支柱产业，建立具有地方特色的优势产业。
6.协调区域与省际利益关系
比如西电东送、西气东输就需要协调省际利益矛盾。西部生态环境事关整个中华民族的利益，也必须建立东中西部地区之间的利益协调机制。
案例10-1：
美国开发西部的政策与经验
一、美国西部开发的简要历程
在美国历史上，西部是一个很不确定的概念。它最初是指从阿巴拉契亚山到密西西比河之间的地带，后来由于美国领土的扩张逐步扩大到其他范围，以至包括到整个太平洋沿岸的整个广袤地域。美国历史上的“西进运动”是与美国领土扩张和西部开发密切相连的，1748 年弗吉尼亚州俄亥俄土地公司的组建，被视为美国开始从事西部开发的标志，1784 年、1785 年和1787 年制定的三个土地法，是美国开发西部的具体纲领。此后，美国政府又陆续颁布了《宅地法》（1862 年）、《西部植树法》（1873 年）和《沙漠土地法》（1877 年），鼓励向西部移民开发。美国大规模的西部开发持续了100 多年，大致可分为三个阶段：农业开发阶段（1750~1850 年）、工业开发阶段（1850~1950 年）、科技信息开发阶段（1950 年至今）。到19 世纪末，美国基本实现人口、农业、工业中心的西移，同时把美国由一个原来弱小的国家推上世界经济大国的宝座，1895 年美国的工业产值已经跃居世界首位。
美国比较成熟的区域援助政策产生于20 世纪30 年代的大萧条时期。1933 年美国政府根据罗斯福“新政”的有关法案——《马梭浅滩和田纳西流域开发法》，成立了著名的“田纳西流域管理委员会”，负责组织管理田纳西河流域和密西西比河中下游一带的水利综合开发。这一地区位于美国东南部，是比较落后的农业区，经常水患成灾。当时，由私人举办统筹兼顾的水电事业很困难，而国家投资又与传统的自由市场经济相违背，该计划在美国国会辩论达15 年之久。实践证明，它取得了很好的经济和社会效益，对美国东南部落后地区开发产生重要促进作用。
20 世纪50 年代末至60 年代初，美国连续遭受两次经济危机的袭击，西部地区的失业率超出全国平均水平的50%，甚至100%，严重的区域经济失衡引起全美普遍关注。为此，1961 年5 月，联邦政府颁布了《地区再开发法》，明确将失业率标准确定为政府援助经济再开发地区的主要标准。据此标准，在两年间全美有上千个地区被划为合格受援区，覆盖全国总人口的1/5，失业总人数的27%。
1965 年，美国政府又颁布了两个具有重要影响的区域指向的法律。一个是《公共工程和经济开发法》，以替代原先的《地区再开发法》。新法案对落后地区的援助，不再是直接支持那里的私人企业，而是把援助重点放在公共工程的投资上。在该法案实施的7 年里，大约有66%的支出用于支持地方的公共工程，只有13%用于企业贷款。法案规定援助的条件是，严重或持续高的失业水平，中等收入家庭收入不到全国平均水平的40%，因为关键企业倒闭引起失业率突然升高。另一个法案是《阿巴拉契亚区域开发法》。阿巴拉契亚山区横跨美国13 个州，是美国主要的贫困区。这里失业率高，人均收入低，居民营养不良，教育不发达。美国成立了跨州际的阿巴拉契亚区域委员会，负责实施政府援助计划。该委员会最初几年把11 亿美元的77%用于公路建设，另外各州还拿出30%~50%的配套资金。10 年之后的投资重点转向教育和卫生等社会基础设施建设。这个计划大获成功，从1965 年至1976 年，该地区人均收入翻了一番。
20 世纪60 年代是美国区域经济政策最活跃的时代，全美经济呈现出协调发展的势头。进入70 年代后，美国对区域经济的干预逐渐减弱，绝大部分区域援助政策被取消，区域发展支出大大削减。
80 年代中期以来，美国再度出现区域差异，西部地区人口增长过快，农业就业减少，年轻劳动力外流，人们的不满情绪增加。出于国内政治压力和全球经济一体化竞争的考虑，区域发展政策在沉寂多年后，又重新受到美国政府的高度重视。1993 年8月，克林顿政府颁布了《联邦受援区和受援社区法》，这是美国第一个比较系统的解决欠发达地区发展问题的法案。政府拨款25 亿美元用于税收优惠，10 亿美元用于贫困地区的各项援助。联邦政府成立了由戈尔领导的援助计划执行董事会，具体工作由美国住房与城市发展署以及农业部地区管理署承担，各州积极予以配合。到1994 年6 月，全国共有500 多个地区和社区提出了要求援助的申请，同年12 月，联邦政府住房和城市发展署共批准了6 个城市受援区和65 个城市受援社区；农业部批准了3 个农村受援区和30 个农村受援社区。
二、美国西部开发的政策特点
1.重视立法工作，每一个时期的政府援助计划都是在法治的框架下运作
由于自然、社会、民族等多方面的因素，开发落后地区不可能一蹴而就，需要政策的连续性，同时，中央政府的地区政策，必然要涉及到中央对各地方政府之间利益关系的调节。如果没有法律作为依据，则中央政府和地方政府之间就会陷入无休止的讨价还价之中，使相互关系紧张。为了使中央政府的地区开发政策得到落实，并保证援助政策的权威性和稳定性，协调中央政府与地方政府之间的利益关系，美国政府注重通过立法程序，使援助政策法律化。
2.注重加强对落后地区的基础设施及公共工程的投资，拉动地方经济增长，增加就业机会
修建铁路、公路和运河是美国西部开发的重头戏。美国政府采取多修铁路多得益的政策，政府规定，铁路公司每修建一英里铁路，就可以得到铁路沿线一定面积的土地。同时规定铁路公司可以根据修筑铁路长度和地形的不同，从政府那里获得不等的贷款。1830 年美国的铁路还几乎是空白，1840 年达10818 英里，1860 年已修建3 万英里。为解决公路建设资金不足，收费公路成为美国最早优先发展的事业。随着蒸汽机的发明和应用，到1840 年美国已修建13 条大运河。1993 年美国又提出投资4000亿美元的全国信息高速公路计划。信息通讯业迅猛发展始终贯穿于美国西部开发的全过程，今天美国著名的信息技术产业区“硅谷”就崛起于西部加州。
3.主要依靠市场的办法解决区域差异问题，中央政府只承担有限责任
美国崇尚自由经济，政府在解决区域问题时基本不采用发展国有企业的方式（T VA 是惟一的例外），注意发挥私人企业的作用；主要靠引导资本、人口、资源的区际流动，通过市场力量开发落后地区。克林顿政府执政以来，始终把发展美国落后地区的任务留给私人部门。1999 年7 月，克林顿总统走访了一些相对贫困的地区，宣传他的旨在引导私人部门向美国最贫困地区进行投资的“新市场倡议”。该倡议的主要内容包括：筹集约60 亿美元的股本，以便向社区开发银行、风险投资基金和其他开发机构的投资提供25%的减税；政府为私人提供贷款担保，以鼓励大中型企业迁移到落后地区；设立“新市场风险资本公司”，支持中小企业的发展等等。
4.针对性非常强，每一项援助计划都有非常明确而具体的政策目标，同时注意动态平衡，不指望依靠一个计划一劳永逸地解决地区差异问题
美国的区域发展援助没有制定全国性的指导计划，只有针对个别问题的局部计划，并且每一项援助计划都有非常明确而具体的政策目标。比如，早期美国对西部地区的开发主要是开发西部的土地资源，因此，美国政府的开发政策也主要围绕土地展开。主要采取赠与和奖励土地的方式，鼓励开发西部的土地资源。后期主要是工业开发，注重创造优惠条件鼓励资金、技术和人才流向西部。比如，为了扶持中小企业的发展，有些州属银行为新建企业支付企业创业费用，最高达到60%，为了鼓励安排就业，采取对新增雇员的企业减征所得税的优惠。为了吸引私人资本到西部投资，政府通过经济开发署向他们提供长期低息贷款和无息贷款，如对固定资本提供100%的直接贷款，据统计，仅1975年就有308.49 亿美元通过各种渠道从东北部和中北部流向西部地区。
5.注重培养落后地区自我发展能力和可持续发展能力
美国区域发展援助的目标，是为落后地区创造经济机会，培育其自我发展能力和持续发展能力。1993 年美国《联邦受援区和受援社区法》明确指出，援助的目标在于创造经济机会，并使地方参与者选择一种可持续发展的成功方式，而不是依赖联邦和州政府援助。所谓经济机会包括创造就业机会、就业培训、职业转换培训和促进小企业的发展等项内容，它使受援区的经济发展基本满足自身的需要；可持续发展是指地区经济、社会、人文的短期发展目标要与长期发展战略目标相衔接，采取综合性的措施解决经济发展、居民住房、青年人培养、环境保护和公共安全等问题。因此，美国区域援助始终将发展基础教育、职业培训作为工作的重点。州政府每年财政支出的85%用于教育，联邦政府的教育支出主要用于欠发达地区的教育投资。
6.美国区域援助以间接的财政手段为主，并注意调动州和地方的积极性
考察美国的区域政策作用不能仅看它的预算支出。实际上，美国实行累进税制能够对高收入与低收入的地区差距起到自动调节作用。在较高累进收入所得税制度下，区域间收入差别越大，自动出现的国民收入转移支付水平就越高，这就是美国虽不采取主动的区域政策，却有着较高的地区间转移支付的关键所在。与此相联系，美国财税体制允许各州实行相对独立的有差别的税收政策，以利于各州创造有利的地区投资环境，而且联邦政府在实施区域援助计划时，也要求当地提供相应的配套资金，因而增强了地方政府发展经济的积极性。
三、美国西部开发的主要成效
经过前后长达一百多年的大规模、深层次开发，美国西部地区发生了翻天覆地的变化，美国的区域政策取得了极大的成功。
1.经济增长速度加快
从20 世纪60 年代后期到80 年代初，美国西部几乎所有的主要产业部门经济效益的增长速度都快于东北部和中北部。西北部的大潮平原地区成为美国小麦、玉米等农作物的主要产区，被誉为“小麦王国”。海湾平原地区经过近20 多年的开发，成了美国的“棉花王国”。1960~1984 年间，美国非农业部门就业人数增加了72.3%，其中西部的增长率为115.5%，而东北部和中北部的增长率仅为35.4%和44.4%。
2.人均收入差距缩小
位于美国东西部交汇处的阿巴拉契亚地区是美国经济最为贫困的地区之一。20 世纪60 年代初期，该地区约有1/3 的家庭生活在贫困线以下，且失业率远远高于全美平均水平。从1965 年到1991 年，美国联邦、州和地方政府共为该地区投入资金140亿美元，经过30 年努力，阿巴拉契亚地区经济得以较快发展，缩小了与其他地区的差距。1965 年，阿巴拉契亚地区人均收入仅相当于美国平均水平的78%，1991 年提高到83%。
3.高技术工业迅速崛起
60 年代的科技革命催生了西部地区的高技术产业与国防工业的密切结合，加速了美国经济重心的西移，提高了西部及其大城市在美国经济中的地位。据统计，1972~1977 年，高技术工业就业人数增长最多的10 个都市地区有8 个位于西部和南部地区，比如硅谷、佛罗里达、亚特兰大和田纳西技术走廊等。昔日落后的美国西海岸和南部地区现在成了美国新的经济重心和经济的阳光地带。
案例10-2：
日本的区域开发政策与北海道开发
在发达市场经济国家中，日本是对经济发展实施政府干预最多的国家。日本政府对经济的干预不仅表现在产业政策上，也表现在区域发展政策上。
一、日本区域开发政策的演变
日本政府对区域经济活动的干预始于“二战”以后。经过战后的经济恢复期后，为了尽快地增强国力，日本政府在经济发展战略上选择了“重点开发战略”。在产业上，重点发展重化工业；在空间上，早期确定了21 个重点开发区，以后又扩大到整个太平洋狭长地带，着重开发东京、大阪、名古屋、北九州等四大工业区。1960 年制定的《国民收入倍增计划》中，明确提出了建设太平洋工业地带的设想。为吸引重化工业到太平洋临海工业地带投资设厂，采取了对这些地区公共设施优先投资的政策，政府出资填海造地，开发港口，建设公路、铁路以及供水供电设施，为企业提供廉价、宽敞的厂域，并采取一系列减免税政策。从1960 年到1969 年，日本政府用于生产性公共投资约18 兆4676亿日元，其中60%集中在京都、阪神、东京三大太平洋临海工业区。
从60 年代中期以来，日本政府开始注意地区间的均衡发展，加强对落后地区的援助，致力于缩小太平洋沿岸地区与东北、西南及日本海沿岸部分地区的经济差距。日本政府通过编制《全国综合开发计划》给予有效的指导。从1962 年到1996 年日本先后制定了四期国土开发计划，具体内容如表10-1.
在60 年代经济高速发展时期编制与实施的第一和第二国土开发计划，由于推进各种各样的极点构想和大规模开发计划，建设交通网络，规划的目标基本得以实现，但也为此付出了沉重代价，即产生了严重公害问题和东京一极过分集中的状况。70 年代制定的第三期国土开发计划，着眼于国土、资源和能源的有限性以及区域差距扩大的现实，着力推进地方定住圈的构想，促进大都市圈人口、产业向地方圈分散，该规划目标取得很大进展。80 年代继续推进以多极分散型国土开发为目标，以建立地区交流网为手段实施的第四期国土规划，在纠正东京过分集中、提高地方活力方面取得较大成效。但因受日元升值以及周边国家经济竞争力增强的压力，日本企业国际竞争力降低和企业外移造成本土产业空洞化，以及阪神大地震的影响，促使日本对国土开发进行新的思考。1996 年开始编制的第五期国土规划，以国土均衡开发、丰富生活美化环境，向世界开放为目标，提出要构造四条国土轴，即西日本国土轴、东北国土轴、日本海国土轴和太平洋国土轴，由此使日本国土均衡开发奠定新的基础，特别是将促进西南、东北、冲绳、北海道等过疏地区的发展。
除编制全国性国土综合开发规划外，日本政府还制定针对特别地区的开发计划，其中最具代表性的是对北海道的开发。日本对北海道的重点开发始于1950 年，北海道面积8.3 万平方公里，占日本总面积的22%，该地森林、水产资源丰富，海岸平原土地肥沃，适宜大规模农业开发。但其主要劣势是远离日本经济中心，高山地区面积大，寒冷时间长，基础设施落后。战后，为解决当时严峻的粮食、煤炭、木材供应和大批复员军人的安置问题，日本政府决定大规模开发北海道。是年5 月1 日，日本通过了《北海道开发法》，并成立了北海道开发厅（设在中央政府）和北海道开发局（设在札幌市）；1965 年又设立“北海道东北开发金融公库”（即政策性开发银行）。
20 世纪后半期分阶段对北海道进行了六期开发。先期以建设和完善基础设施为主，后期以发展优势产业为重点。20 世纪50~70 年代，北海道的基础设施建设得到很大改善，如新建高速公路和铁路的电气化、复线化，修建青函隧道及其高速新干线，新建港口和国际空港，并以建设综合性水库为中心，配套发展水电，改良及开垦利用沼泽地和火山地，综合开发整治河流等。1975 年以后，以扶持优势产业为中心，建设了日本农产品、水产品和木材、煤炭的供应基地和新兴工业生产基地，以及国际旅游胜地。这一开发取得了明显的效果，到1991 年北海道基本实现了现代化，人口增长140 万，人均收入达到全国平均水平的90%左右，三次产业比例为5.5∶24.6∶69.9，属于现代社会的经济结构。
二、日本区域开发政策特点及效果
1.区域发展政策始终受到日本政府的高度重视，并根据经济发展阶段适时调整政策策略
战后至60 年代，日本政府通过实施向重点地区倾斜的非均衡战略，促进了日本经济的迅速崛起。随着产业的集中和大都市的膨胀，区域政策转向均衡发展目标。近几十年来，日本政府的区域政策一直是致力于消除经济布局的“过密”与“过疏”问题，即大都市圈与地方经济发展差距，这与欧美国家着力于减少地区就业差异的目标有较大区别。
2.重视发挥全国性的区域发展规划对地方和企业的指导作用
日本的区域政策不仅考虑个别地区的开发问题，而且注重从全国的角度制定开发战略；不仅研究经济发展战略，而且考虑各地区特别是落后地区的社会基础设施、生活与文化设施的建设，以及自然环境的保护问题。这种全国性的综合计划规定了全国国土整治与地区发展的总体方向和大政方针，不仅是各级地方政府编制发展计划的依据和指南，而且是居民了解政府关于区域发展政策或施政方略的一个重要途径，有利于引导地方和企业的投资方向。
3.以政府行为为主，强化财政金融工具对落后地区的援助，这与美国以民间为主形成对比
日本中央财政占总财政收入的70%，其中大部分拨付给地方政府，在非平衡发展时期，主要拨给重点开发地区；在均衡发展时期，则主要拨给落后地区。对落后地区的支持主要体现在财政补贴方面。如中央给予北海道的开发补贴均高于其他地区，预算内公共投资，中央年平均资助占当地财政支出的比例比全国平均水平高1 倍左右；中央对北海道河流改造、港口建设、高速公路建设等基础设施项目的补贴根据项目性质高于其他地区13%~15%。税收减免和价格补贴等也是日本政府促进“过疏”地区经济发展的政策工具。根据1961 年日本颁布实施的全民年金和全民保险制度，政府保证每一位日本公民不会因经济水平的地区差异而影响其基本生活水平。在金融手段方面，日本通过政策性金融机构，以提供优惠贷款的方式向落后地区提供援助。在日本政府金融体系的10 个金融公库中，有两个直接服务于落后地区的公库即“北海道东北开发公库”和“冲绳振兴开发公库”。
4.注重基础设施，特别是交通系统的建设是日本政府缩小地区差异的重要措施
交通等基础设施是开发落后地区的前提条件，日本中央政府和地方的财政支出很大比重用于交通系统的建设。地方政府主要负责城市间的干线和直线道路建设，中央政府则成立由国家控股的“道路公团”，重点承建跨地区的干线道路和高速公路。近年来，日本的高速公路不断向偏远的落后地区延伸，为推动这些地区的经济发展发挥了巨大作用。同时，日本政府还注重改善落后地区的居民生活居住设施，以及文化教育等社会基础设施。
5.区域发展政策的法律化
日本政府为缩小国内地区差异的各项政策都通过法律的形式颁布实施。比如，为诱导工业向地方转移，振兴地方产业而颁布的法律有：《新产业城市建设促进法》（1962 年），《工业整备特别地区整备促进法》（1964 年），《工业再配置促进法》（1972年），《高技术工业集聚地区开发促进法》（1979 年）。限制大城市圈工业布局的法律有：《控制首都圈市区内工厂等新建的法律》及《工厂立地法》（1959 年）等。为开发北海道地区日本政府还专门制定了《北海道开发法》（1950 年）。法律的严肃性、规范性和稳定性，保证了落后地区开发政策的顺利实施。
6.设立专门机构负责政府法律政策的贯彻执行
日本的国土厅专司全国土地综合开发计划及相关政策的制定与实施，1974 年通过的《国土厅设置法》明确规定其任务是“在正确利用国土的基础上，确保健康的物质文化生活环境和国土的均衡发展，形成富饶而适于居住的良好的社会地域，综合地推行有关国土的行政工作”。为促进北海道开发，日本专门设立了北海道开发厅和北海道开发局，负责北海道的开发和建设工作。
日本的区域政策在促进经济发展上取得了很大成效。50~60年代的重点开发政策，使太平洋临海工业带迅速崛起，成为带动日本经济起飞的龙头。60 年代以后的国土均衡发展政策促进了落后地区的开发，使日本区域之间的发展差异日益缩小，国民收入差距在发达国家中是比较小的。日本的政策真正收到了“效率优先，兼顾公平”的效果。当然，日本对落后地区开发投资数额巨大，而且主要依靠财政投入，这是一般发展中国家难以承受的。由于区域援助以中央财政为主，没有很好的发挥地方与民间企业的主动性和内力作用以及市场的应有功能，导致资金回报率没有达到应有的水平；同时也形成地方对中央援助的依赖体制。
