中国入世首先是政府入世。因为规则、制度、体制是属上层建筑，由政府制定的，如果说入世受冲击，首当其冲是政府管理部门。入世客观上要求政府转变职能，提高政府管理效率。政府部门需要在观念、职能和管理方式上适应加入 WTO 的新形势，政府对制度、体制以及管理方式的改革至关重要。入世后，政府必须明确自己的职能定位，即在市场经济条件下政府管理职能最基本的特征是，满足社会公共需求，不断给企业和居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务。在管理方式上，将“行政——控制型管理”转变为“规则——服务型管理”。政府要根据新时期的职能定位，简政放权，切实转变管理方式，加强宏观调控能力，并提高管理效率。
第一节 转变政府职能是履行WTO 承诺的要求
一、WTO 原则的实质是强化市场机制对全球资源配置的基础性作用
WTO 是以市场经济为基础的，WT O 原则的实质是强化市场机制对全球资源配置的基础性作用。世贸组织的基本职能是“制定规则、开放市场和解决争端”，其中最重要的是制定规范市场运作的规则，监督这些规则的执行也主要看是否搞市场经济。只有成员国搞市场经济，才能体现权利与义务的对等，关税减让才会有实效。世贸组织前身GATT 建立的初衷就是纠正非市场的行政干预对国际贸易的扭曲，这种扭曲集中表现在，通过高关税或政府补贴、限制进口数量、反倾销等手段，人为地阻碍商品及生产要素在国际间流动，甚至用意识形态和民族偏见来隔绝世界市场。GAT T 所倡导的非歧视原则、国民待遇原则、关税保护原则、禁止数量限制原则等就是强化市场机制在全球资源配置中的基础性作用。
所以，世贸组织的基本原则、协定和规则是以市场经济为基础，实行自由竞争，使价格反映供求关系的变化。世贸组织已经成为推动经济全球化的主要力量和体制基础。目前世贸组织140多个成员中，有120 多个实行市场经济的国家和地区，其余是向市场经济转型的国家。中国加入世贸组织后，可以在平等互利的基础上，与这些国家和地区开展各种形式的经贸合作与竞争，可以把国际市场的价格机制、竞争机制和供求机制引入国内，充分发挥市场在配置资源中的基础性作用。
中国十多年的入世谈判，主要作了两个方面的承诺，一是遵守规则，二是开放市场。遵守规则就是根据世贸组织要求搞市场经济，根据世贸组织规则修改我国的法律，使我国的经济体制向以市场经济为基础的国际规范靠拢；开放市场就是要逐步削减关税，取消非关税壁垒，减少行政壁垒对资源配置的阻碍作用。所有这些都要求政府转变职能，实现政府管理方式的转变。
当前强调政府职能转变具有重要现实意义。面对经济全球化的大趋势，面临入世的冲击，而我们现行的政府职能是伴随着计划经济体制而建立起来的，如果不转变，将很难适应新形势的发展。国有企业改革能否成功、并真正搞活，精简机构能否顺利进行、并搞得彻底，市场机制能否在资源配置中起基础性作用，都与政府职能转变密切相关。政府职能转变还关系到反腐败、建立廉洁高效的政府，是反腐倡廉的重要举措。这些问题的解决都需要政府按照发展市场经济的要求转变职能，建立社会主义市场经济体制。
二、按照 WTO 规则，成员方均要承诺多方面的政策调整与职能转变义务
WTO 作为具有约束力的国际组织，各成员方的加入，实际上意味着承诺自己的经济管理政策和职能要按国际标准进行调整和转变。世贸组织的核心是成员方政府缔结的各项 WTO 协议，这些协议“为国际商业活动提供了基本的法律规则，其本质是契约，约束各国政府将其贸易政策限制在议定的范围内”。
入世后，中国必须按照世贸组织原则和入世承诺的六大义务加快进行体制改革和政策调整。对外是为了履行义务，对内是为了创造公平竞争的市场环境。其中包括：
1.按照非歧视原则，对本国和外国企业、商品及服务给予平等对待
中国承诺：中国将平等地对待每一个世贸成员。所有的外资个人、团体（包括那些没在中国投资或注册的个人和团体）在贸易权利方面将享受至少跟中国企业一样的待遇。中国入世后3年，除极少数例外，所有的企业将有进出口商品以及在关税领土内进行贸易的权利。因此，除原油、成品油、化肥、粮食、棉花、植物油、食糖和烟草等八大宗产品由政府指定的少数公司转营外，其他商品的进出口将在3 年内逐步放开经营，给予境内所有企业进出口经营权。
按照WTO规则和我国承诺，我国已经对现行有关外商直接投资的三个法律进行了修订：如取消本地含量、外汇平衡、出口比例、技术转让和建立研发机构等审批外资企业的条件；消除对外资企业在劳动雇工等领域的歧视性待遇，取消外资企业在规模、地域等方面的限制。今后调整的重点是取消对外资企业在税收等方面的超国民待遇，实现内外企业同等税负、公平竞争。同时要改革外商投资审批制度，增加审批透明度。审批程序应力求简单、公开和有效率。要修改《外商投资产业指导目录》，按照我国加入世贸组织所作的承诺，对《目录》中鼓励类、限制类和禁止类产业进行逐项重新审定，并根据我国产业结构变动进行动态调整。
2.按照公平贸易原则，减少对贸易管理的行政干预，强化市场机制的作用
入世要求政府职能部门按市场经济的规律，逐步取消补贴和不合理的政府支持措施，用经济和法律手段对经济贸易进行管理，减少直接的行政干预，保护知识产权，创造良好的市场环境，维护国内外市场的公平竞争。比如，逐步减少政府的审批权。过去我国从国外进口的产品有2000 多种都要经过政府审批，现在只保留了30 多种。5 年以后，要全部取消。按照中外合资的要求，按中外转让合同的要求，出口比例的要求，企业的谈判合同都要由中央的一些部门来批。现在通过谈判取消了这样一些政府的审批权。保证国有企业（含贸易公司）像私人企业一样按市场规则经营，政府不直接或间接干预影响这些企业的经营活动，这些企业对货物和劳务的购买不属于政府采购。根据 WTO的要求，实现简政放权，逐步减少政府审批制度，将使我国体制环境发生重大变化。特别是减少审批权必将带来政府的职能转变，实现政企分开，带来政府管理体制和管理方式的革命。
中国还承诺进行价格改革：即要取消双重定价惯例以及在内销产品和出口产品待遇上的区别；保证价格控制不是为了给国内厂商和服务行业提供保护。
3.按照透明度原则，提高贸易管理的透明度和公开性
透明度与政策的可预见性是WTO 的基本原则之一，并通过贸易政策审议机制对各国贸易政策进行定期监督。这一机制不仅要求我国的贸易政策是透明的，而且要求经贸政策符合国际规范。中国承诺：中国将完全按照世贸协定以统一有效的方式修改现行国内立法并制定新的法律，以履行世贸协定。加入 WTO 之后，中国政府首先要做的就是彻底清理现行的各种政策法规，该废止的要废止，与WTO 规则相悖的要修改。凡需要实施的政策法规都必须在指定的公开刊物上发布和通知 WT O，并明确实施这些政策的机构和执行的程序
4.按照关税保护原则，WTO认可的经济手段调整贸易政策
首先要实行关税约束，逐步降低关税。关税减让谈判是加入WTO 必须履行的义务之一。我国加入 WTO，也必须承诺对货物进口关税的约束。根据最后谈判的结果，我国平均关税税率应由2000 年的15.3%，降低到2004 年的9.4%，其中工业品关税税率将降到8.9%。农产品的平均关税将由现在的21%降到15%左右，并在未来5 年里，将农产品的约束税率由现在的80%逐步降到65%；同时取消对所有农产品的进口数量限制和出口补贴。
其次，入世后，政府对经贸管理将受到 WTO 规则的制约，数量限制、国产化和外汇平衡要求等措施要取消，对国内产业的保护手段将受到限制。只能根据 WTO 有关保护幼稚工业的条款，在过渡期内对少数产业提供合理的保护。
从形式上看，中国加入WTO 后政府所面临的挑战，较多地表现为涉外管理体制方面，进一步分析，不难发现问题来源于整个经济体制本身。因此，中国加入 WT O，不仅要加快对不适应WTO 规则的涉外体制和政策的调整。更重要的是，应当在深化经济整体的市场导向改革、完善社会主义市场经济体制上付出更大的努力。
三、传统的政府职能与市场经济要求反差巨大
我国政府的职能是计划经济时代形成的全能政府。20 多年的改革开放，虽然已经按照建设社会主义市场经济体制的要求，对旧体制进行了较大程度的改革，政府职能转变取得了一些进展。但是，政府职能在转变中仍然存在诸多问题，与市场经济体制要求的有限政府反差巨大。
1.政资不分、政企不分依然存在
企业市场主体的地位仍停留在理论上，在政策上与实践上还没有解决。调查显示，国有企业经营自主权仍未完全落实，即使是上市公司还是以行政管理为主。政府依然是最大的投资者，国有经济的绝对控股地位和公有股的不流通性的弊端暴露得日益明显，国有控股的上市公司普遍处于所有者缺位状态。非国有企业只有挂靠某个行政或国有事业单位，才能在贷款、税费等方面有信誉。政府管理和决策的角度仍偏向国有经济，而没有对各种经济成分一视同仁。这些规则显然与 WTO 对游戏规则的公平、透明、非歧视要求不相适应。
2.政府职能不清问题未获根本解决，政府职能缺位、错位与越位并存
越位表现在不该由政府管的事情政府插手了，各级政府习惯于计划经济时期包办一切的思维和做法，各级政府仍然习惯于用行政办法代替市场，直接干预企业决策。如地方政府和企业一起争上市，争竞争性投资项目，直接决定企业内部经营管理和人事事务。而应引进市场机制、充分竞争发展的，却还处在行政的保护之中。如政府大量投资于一些竞争性产业和商业性基础设施建设，并利用行政垄断阻止民间资本的进入。而且，产业政策调节的范围过大，很多政策手段不符合世贸组织规则。错位表现在政府和企业、市场分工不清，行使了不应由政府行使的企业职能和市场职能，比如，在定价过程中，要么是政府部门过多介入竞争性产品价格决定，忽视了它只能拥有价格监管和维护价格秩序的职能，要么是在进行公共事业（如城市公交、供水、供电、供气、铁路、邮政、公立教育、福利医疗等）价格决策时，忽视消费者的参与。缺位表现在应当由政府完成的事情政府没有履行职能，如公共产品的提供、信息发布、咨询服务等还很不足，又如我国教育与基础研究的投入严重不足，社会保障支出相当有限；在建立和维护市场秩序，特别是建立和完善社会信用秩序，给失业者、各类经济单位的退休人员、失去劳动能力的人，贫困者提供最低收入保障，提供充足的公共物品和服务等方面，政府的工作不到位。治本之策只能是转变政府职能，建立起与市场经济相适应的财政收支体制。
3.政府对经济的管理仍以管制为主，行政审批是政府管理经济的主要手段
以审批制为基础的行政垄断是我国经济生活中广泛存在的特殊现象，这与 WTO 的自动注册制和国民待遇原则完全不相容。在计划经济条件下，审批是政府控制和管理社会经济生活的最基本手段。而市场化和自由化的一个重要内容就是要尽量减少和取消政府管制和政府审批，改由市场主体自由进出、自由选择、自主决策。然而，我们的政府在观念上和行为方式上都难以适应经济市场化，仍然习惯于用行政替代市场，而不是作为市场的补充。现行行政审批制度与社会经济发展的矛盾日益突出：一是审批事项过多，审批范围太广。大多数政府部门都不同程度的承担着审批职能，审批事项几乎涉及所有的行业和领域。这些审批事项中，有些是应该由企业或社会中介组织自主决定的，有些是应当由市场自行调节的，有些是应该由法律手段和通过社会中介组织解决的，并不需要政府审批。二是审批环节过多，审批周期过长。许多审批事项，要由政府部门不同层级之间层层审批，不同部门之间重复审批，多头审批，而且审批时限不明确。三是审批事项的法律依据不充分，随意设立审批事项，审批标准不公开，审批程序不规范，有的审批机关及其审批人自由裁量权过大。四是审批责任不明确，监督机制不健全，对审批行为缺乏必要的监督，出现问题很难追究审批人员的责任。五是重审批、轻监管，重权力、轻责任的现象比较严重。政治权力对社会经济无孔不入的渗透，严重束缚了社会的发育和经济的发展。
4.地方保护，部门利益仍在作梗，相互掣肘和内部消耗并存
地方政府为了本地利益，通过红头文件形成各类生产要素市场割据，就是典型的例子。这种经济现象的背后无疑是体制问题。人们强烈不满的电信、民航等部门，以及目前议论较多的汽车行业，都是以行政垄断为主，受政府保护，已经成为经济结构调整和企业战略重组的体制性障碍。城乡二元经济管理体制，如户籍制度成为我国城市化发展缓慢、城乡差距扩大及国内有效需求不足的根源。地方保护、部门利益与城乡壁垒严重阻碍了全国统一市场的形成和资源按市场原则优化配置，以及经济竞争力的提高。著名管理大师波特指出：一个国家的国际竞争力，首先来自在其自己国家的竞争力，产业集中度随工业化的发展和产业结构的不断升级换代而逐渐上升。我国“经济全国化”尚未形成，加入WTO，参与全球化竞争的差距就更大。如果我国不能尽快建立全国统一市场，既妨碍按照WTO 要求实施全国统一的经贸政策，也容易在对外开放后被外商各个击破，造成灾难性后果。
5.规范和监督市场秩序的力度不够
市场经济是法制经济，但我国长期形成的用行政替代立法的人治传统，使立法落后于市场化进程。市场中出现的新情况和新问题往往缺乏法律规范和法律保障。而且我国立法过程中一直存在几个误区：一是指导思想是管理本位，而非经济主体权力本位，强调管理部门管理权，忽视经营主体的经济自主权，导致政企职能不分；二是部门立法，重复立法，难以协调各主管单位的利益，延缓立法进程，部门立法也难以体现法律的公平和社会效应；三是按所有制立法，如国有经济、外资和民、私营经济享有不同的权利与义务，造成社会不公；四是缺乏明确的、统一的、具有权威的执法机构进行统一执法。只好将法律法规交给一些现行的国家行政管理部门进行执法，而这些管理部门又存在职能交叉现象，必然引起管理部门责权不明、相互扯皮、执法不严等问题。有法不依，以情（权）代法的现象也司空见惯。经济运行和管理中起决定作用的，往往不是法律、法规，而是领导批示。依法行政任重而道远。
6.政府管理体制是以国有制为中心形成并以计划经济为主运作的，整个体制结构与国有资产运作体系相重合以及经济组织行政化，这种管理体制不能适应经济市场化的要求
现行管理体制存在的问题，一是体系不完善与机构膨胀并存，适应市场经济需要，并切实有效的发挥监管作用的机构没有建立起来，或不能真正发挥作用；而那些与发展市场经济相悖的部门仍难取消，并对经济发展产生很强的作用。二是机构设置缺乏市场依据，机构改革对一些机构进行了调整，但机构的撤并在很大程度上还是体现行政意志，而不是市场意志，其中一个基点就是“管”。三是缺乏统一协调，机构重叠，职能交叉，政出多门的现象仍比较明显。四是机构运行缺乏应有的力度与效率。因为有一些机构本来就行同虚设，而有一些机构的设立就不是以效率为前提的。加入世贸组织，要求政府尽快实现职能转变，提高政府服务效率，就必须改革政府管理体制，精简机构。
WTO 是以市场经济为基础的、以国际规则为准则的国际组织。它要求的市场经济是遵守规则的法制经济，而不是无序的经济。入世后，我国经济的运行与发展能否遵循市场经济规则，遵循 WTO 的游戏规则，仍是摆在我们面前的尖锐问题。
第二节 以公共职能为目标，加快政府改革迫在眉睫
政府越位、错位与缺位现象的存在，说明目前政府管理的职能模糊不清。因此，我国政府改革首先要给政府职能明确定位。我国经济制度创新，无论是国有企业改革，还是打破行政垄断，无论是改革财政金融体制，还是建立社会保障制度，都涉及政府本身的改革，应从科学界定政府职能入手，消除政府的越位、错位和缺位现象。
一、市场经济中政府的基本职能是组织“公共物品”的供给
市场经济条件下政府的职能，就是弥补“市场失灵”，其最基本的特征是：满足公共需求，经常不断地给企业和居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务，并促进经济增长。在西方是这样，在中国也应当如此。所以，社会主义市场经济条件下的政府管理表现为公共管理。强化政府公共职能无论怎么强调都不过分。那么，政府都有哪些公共职能？
1.政府首先应该履行亚当·斯密界定的三项经典职能
（1）保护产权，特别是保证契约的顺利执行，这是政府的首要职能。政府作为社会仲裁人与各种民间经济行为主体相区别，通过立法和司法，规范市场经济条件下财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，使民间经济行为主体的合法权利得到保障。
（2）提供公共设施和公共服务。诸如基础研究和基础教育、市政设施和公共交通系统等基础设施建设以及社会保障、信息服务等，在大多数情况下，也是市场解决不了或解决不好的，必须以政府为主导。
（3）实施国防与外交，保证经济发展有一个良好的国际环境。
2.作为现代国家的三项宏观调控职能
（1）宏观调控职能，提供稳定的宏观经济环境。信息不完全下的个人行动和企业分散决策，极易导致市场经济的内在不稳定性，需要政府干预，熨平经济波动，保持经济稳定增长。
（2）调节分配。效率与公平是一对矛盾，市场机制可以更好地解决效率问题，但解决不了公平分配问题，因此，政府应通过累进所得税、转移支付和建立社会保障制度来消除贫困和扶助低收入阶层。
（3）资源再配置，调节各种总量关系，减少从宏观角度来理解的资源浪费，提高全社会的资源使用效率。加强经济与社会可持续发展的协调职能，正确处理人口、资源、环境与经济发展的关系，加强对资源、生态和环境的保护，消除市场的外部经济负效应。
3.作为转轨国家，我国政府应当履行的特殊职能
（1）作为一个转轨国家，我国政府还要承担培育、健全市场机制及市场中介组织，国有企业改制等过渡性职能。在转轨过程中，中国的市场发育受到社会历史条件特别是传统计划经济的强大惰性的制约，要拆除市场发展所面临的各种障碍，创造能够促进市场发展的政治条件，决定了政府必须发挥重大的关键性的作用。
（2）对国有资产营运的监督管理职能。计划经济时代形成的庞大的国有资产的保值增值，以及今后政府仍然要提供社会所需的公共品都需要政府来监管。
（3）作为一个发展中国家，我国政府还负有反贫困和促进经济发展的某些职能，但要把市场机制作为经济发展的基本工具。
只有清楚的界定政府职能，才能退出越位，纠正错位，补足缺位。所谓政府职能转换就是在逐步削弱直至取消政府对微观经济主体的直接干预，同时相应强化其保护产权和合法契约的履行，提供基础设施，完善社会保障制度以及稳定宏观经济等方面的职能，这是政府改革的根本方向。要重构政府与企业、政府与市场、政府与社会中介组织的关系，将政府管不了、管不好的事情交给市场主体和中介组织去做。
二、政府职能转变的关键是观念创新
观念创新是制度创新的前提，不能把政府的职能范围与责任看做是无所不包。目前，反映在官员具体管理行为、各级政府的政策文件和各种行政工作会议中的政府管理观念，还在很大程度上带有计划经济的痕迹。比如，我们的政府官员还比较习惯于对经济活动中的公共权利进行设租限制和审批，最典型的例子莫过于郑州市政府设立的“馒头办”；习惯于数量管理、项目管理，而不是规则管理；习惯于直接的纵向控制，而不是间接的横向协调。在思想上总是受愚民思想的影响，对微观行为主体不放心，以为只有经济权利资源掌握在政府手中而不是在市场手中才是规范有效的。这种政府管理观念是中国历史上官商传统的积习，计划经济实际上强化了这种传统，它与市场经济精神格格不入，与世贸规则也不相符。
市场经济必须保证人们自由创业、自由选择和自主决策。市场化改革过程就是市场主体的这些基本权利逐步得到确立的过程。过去“只许州官放火、不许百姓点灯”曾是中国积贫积弱的根源，而“文革”中将这一政府控制推向极至。让百姓自己谋福利总比让官员为其谋福利要强十倍，即使我们的官员是不谋私利和全心全意为人民服务的。政府必须转变管理观念，首先是要相信企业和国民，相信市场主体，要花更多的精力对付国际竞争对手以保证国家利益最大化。行政管理部门不要老是想把更多的经济资源权利控制在自己手中，不要老是在封闭的圈子里考虑问题，老是把眼睛盯在国内。政府加强管理或者政府规制，不是要加强审批、加强控制；而是加强法制，维护公正公平的市场经济秩序。政府不要总是与民争利，甚至为了某些特权阶层的所谓国家利益，不惜控制一切社会资源，遍设关卡，阻碍百姓创业致富和社会经济的发展。在市场经济条件下，特别是在经济全球化、信息化的国际竞争格局下，“对内强调企业个人自主，对外强调政府竞争”是非常重要的，因为国家利益意义上，政府管理的目的不是把国内管死，而是在激烈的国际竞争中努力把整个国家的“蛋糕”做大，这是开放经济条件下政府实施战略管理的基本要求。
三、在政企分开中重构政府与企业的关系
市场经济体制的两个核心问题就是企业经营的市场化和政府干预经济职能的制度化，正确处理政府与企业的关系是政府职能转变的前提。过去，我国整个经济运作是以政府为核心，政府是计划经济的司令部，计划是政府制定的。在市场经济条件下，企业是市场主体，应围绕企业为中心来建立整个经济管理体制。如何以企业为核心，建立政府、企业和中介机构的新型关系的运行机制是我国市场经济体制建设的一大挑战。
1.坚持以政企分开为突破口，重构政府与企业的关系
我国的改革实践证明，按照市场经济的要求根本转变政府的职能及管理方式，是经济转轨中最难以解决的问题。这个问题不解决，市场经济就很难建立。从改革伊始，就明确提出转变政府职能，实行政企分开，但是目前政府部门的许多改革还没有到位，政府职能还没有实现根本性转变，政资不分，政企不分依然存在。原因何在？
首先，政府作为国有资产所有者的职能是政企难以分离的主要根源。政企难分是由国有经济关系本身决定的，在市场经济中，所有者对资本的监管可以有多种形式，如所有者直接管理企业（业主本身是经理），董事会监督、股东大会决议（用手投票），股票市场上的买卖（用脚投票）等；在国有制条件下，无论资本所有者以“国有资产管理局”的形式，还是以“国家资产管理委员会”的形式，是财政部或是计委，是属于“人代会”，或是属于国务院，反正公共的财产总得有一个公共机构作为其所有者的代表或化身，来执行所有者的职能。因此，要想政府不干预企业，前提是政府不再是所有权主体，至少不再是大多数企业的所有权主体，国有制的所有制形式在整个经济中不再为主体（樊刚，2000）。因此，实现政企分开，最核心、最关键的是进一步改革国有企业产权结构，尽量减持国有股权，消除政府直接干预企业的资产基础，限制和约束政府的资产干预职能。政府可以拥有资产，但不必拥有企业。国有资金不能随便投资在风险很高的领域，同时在每一个企业里的投资不得超过30%。有此二条准则，国有资产的风险就能得到控制。
其次，计划经济体制下形成的政府社会经济管理职能也是造成政企不分的重要原因。在计划经济国家里，政府的社会经济管理职能与作为资产所有者的职能是合二为一的，企业只是政府的一个车间或办事机构。在市场经济国家里，政府对经济的干预表现为间接监控，并不直接干预企业的经营。目前我国政府职能还带有浓厚的计划经济色彩。由于政府掌握的资源过于广泛，拥有社会资源的直接控制权，比如审批制度。无论是国有资产，还是民有资产，都拥有直接干预的权力。因此，要清理和调整计划经济体制下形成的政府职能，重塑社会主义市场经济条件下的政府与企业关系。比如精简机构，削减审批权，使企业成为真正独立经营的市场主体，这是市场经济体制的核心问题。
再次，要规范政府干预职能及行为。政府干预职能的法制化是市场经济体制的核心之一。政府调控的一个重要方面就是制定市场运行的“游戏规则”，规范市场秩序。为此，作为调控主体的政府应该率先垂范，做到政府调控的规范化，包括政府调控的主体资格认定，调控的范围、层次、方式、程序等，均应有明确的法律、法规或政策规定，从而把政府干预经济活动的全过程纳入法制化轨道。正如哈耶克所说：“政府的全部活动应该先确定并有公开规则的制约——这些规则能使人们明确地预见到特定情况下当局如何行使强制力，以便根据这些认知规划自己的行动”。因此，政府要依法行政，规范自己的行为，其中最重要的是实现政府调控程序的法制化。因为政府对市场运行的调控程序的健全与完善不但与调控的效率紧密相关，更重要的是与调控的公正合理性密切相关。
2.发挥政府作用，促进各类市场中介组织的建设
市场中介组织的发育程度是市场经济成熟与否的重要标志。市场中介组织的发展本来不是政府的工作，而是市场力量自发组织和改进的结果。因为市场中介具有两个基本功能，一是传播市场信息并提供相应的服务，行业行为约束，维持正常的经营秩序；二是代表市场主体与政府谈判，维护市场主体的权益。然而，在我国由于市场主体的地位不明确，中介组织由政府的行业主管部门演变而来（如电子工业局变为电子工业协会），带有浓厚的“准政府”性质，成为政府的审批机关。这显然与中介组织的性质不合，有违政府职能改革的初衷。
发挥政府作用，主要是政府应通过立法，形成社会中介组织法律、法规体系，建立社会中介组织资格认证制度，引导和促进行业企业自组织的形成与发展，尽快建立起沟通市场与政府联系的各种中介组织。中介组织应代表本行业企业的利益，服务企业，加强企业协调，维护市场秩序，为企业提供市场调研、信息沟通、技术服务和人员培训以及为政府制定行业发展规划提供政策咨询。
政府有关部门应为社会中介组织的发展提供发展空间，减少政府部门办理的有关中介事务。但考虑到目前政府肩负着机构削减和人员安置工作的繁重任务，因此，政府有关经济体制和政府机构改革方案中，可以将行业协会等中介组织作为政府职能分解的对象之一，使之成为机构人员分流的一个安置渠道。但必须理清政府与中介组织的角色定位，与政府彻底脱钩，成为自主执业、自立信誉、自负盈亏、自我发展的社会组织。
四、改革投融资体制，建立公共财政，调整施政目标
政府作为投资主体是计划经济的重要特征，也是市场经济下一系列问题的根源。由于投资体制是决定经济体制的核心内容，也是政企不分的根源所在。因此，加快投资体制的改革，区分政府行为和企业行为，把投资主体角色交给市场是急需解决的问题。改革投融资体制的核心是根据政府的基本职能是组织公共物品的供给，在退出竞争性领域的同时，将政府财政主要投放于市场失效的公用事业领域，如国防、基础科技、公共教育、基础设施、环境保护、社会福利、消防救灾以及信息服务等，建立起公共财政的框架。因此，建立公共财政是我国改革发展到建立社会主义市场经济体制阶段，适应以市场机制作为社会资源配置的基本机制和转变政府职能的客观要求。
1.要分清市场行为和非市场行为，转变计划经济下财政统包大揽的做法，按照市场经济的要求，科学的界定政府与市场的活动边界，调整财政分配范围
计划经济是以否定市场机制的作用为前提的，政府计划是资源配置的惟一机制，以国家计划统揽经济活动的全局。国家财政只能是统包大揽的供给型财政。市场经济下资源配置是以市场机制为基础的，企业是市场主体，必须具有按市场要求自主配置资源的财权和财力。在市场经济下，社会经济活动基本上可分为两类：一是市场行为，即通过市场机制所进行的资源配置，一是非市场行为，主要是政府通过计划机制所进行的资源配置。财政分配是政府非市场的经济行为。政府的非市场行为既可以是对市场机制作用的否定和替代，又可以是对市场在资源配置中失效与缺陷的弥补和纠正。市场经济下市场行为与非市场行为的划分，体现了市场经济在客观上对市场与政府的功能和活动范围的界定，在现实生活中是判断政府职能和财政分配的“越位”和“缺位”的依据。市场经济对政府行为包括财政的要求有两点：一是在市场有效运行的领域要避免政府的直接干预，财政可以退出这一领域的资金供应，同时为市场正常运行提供严密的游戏规则；二是对市场失效的领域必须以社会管理者的身份进行干预，保障市场的顺畅运行，实现效率、公平与稳定三者之间的最佳耦合。只有清楚地界定政府与市场的关系和活动范围，才能确定财政支出的合理范围，建立起公共财政。
2.调整财政支出范围，提高财政资源配置效率
在计划经济条件下，我国财政是生产建设性财政，财政资金优先保证生产建设的需要，支出的一半以上是用于生产建设。而公共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型，是建立在以市场机制作为社会资源配置的基本机制基础之上的政府计划配置。它以弥补市场失效、满足社会公共需求为目的。由于市场机制具有较计划资源配置更优的效率性，因而公共财政比生产建设性财政更能提高社会资源的整体配置效率。
从效益最优原则出发，国有资产主要应在提供公共物品的领域发挥作用。为了提供充分和优良的社会公共物品，使社会资源配置合理优化，并为非国有资产的投入创造良好的投资环境和竞争环境，国有资产应从一般性竞争领域退出，将有限的国有资产转移到国防、环保、社会保障、基础设施、科技和文教卫生等公益性领域。这是我国国有资产的战略性重组的重要任务，也是我国财政改革的基本方向。
3.国有资产管理与建立社会保障制度
国有投资公司是国家财政投资市场化的组织形式，在多数市场经济国家中，其职能主要限于国家财政投资的公共物品、准公共物品的投资与管理，目的是通过适当引进市场机制提高财政投资效率和公共品、准公共品的质与量。我国国有投资公司是作为国有企业改革的配套措施提出来的。过去，我国国有资本投资经营体制一直是国家财政无偿拨款、用款单位无偿使用的计划经济体制。1983 年、1984 年两次实行“拨改贷”改革，将国家财政无偿投资改为银行贷款，企业需承担还本付息的责任。随着改革深入，国家为强化对所有权的控制，成立国有资产管理局等专门的国有资产管理机构。1994 年以后股份制改革的全面推行，如何使国有资本得到合理配置、确保国有资产保值增值，遵循市场经济法则构建新的国有资本经营体制就成为越来越紧迫的问题。1999 年我国政府为推进国有企业“债转股”改革，成立了四家资产管理公司，负责管理国有资产，使国有投资公司实际充当国有资本出资人和管理者的角色。但这一改革并不成功。政府没有赋予国有资产管理公司接管企业的权力，许多国资公司控股的企业仍然服从当地政府和过去上级主管部门。因为其生存有赖于政府政策的优惠和补贴，而国资公司不能提供这些优惠和补贴。
要使国有企业改革成功，必须进一步剥离国企的政策性负担，然后严格按市场经济规律办事，赋予国有投资公司充分的市场自主权。国有企业政策性负担中最大的是社会保障，如退休、养老、医疗等。要把这部分负担从国有企业剥离出来，必须建立与市场经济相适应的社会保障制度。社会保障制度建设需要数千亿元的启动资金，靠个人和国家财政一时是无法解决的。资金来源只能是变现庞大的存量国有资产了。非经营性国有资本和非竞争性领域的国家投资积累要承担公共物品和服务的供给职责，一般是难以变现流通的，适合于变现的国有资本是竞争性领域的国有投资积累。因此，区分两类不同性质的国有资产，对竞争性领域与非竞争性领域的国有资产进行分类管理。将竞争性领域的国有资产改造上市，既是实现国有资产战略重组，从竞争性领域退出，又是建立社会保障制度，为国企改革创造良好的外部环境的重要举措。
需要指出的是，国有投资公司本身的经营管理体制必须市场化，不能变为另一类政府职能部门。国有投资公司应完全拥有根据企业经营情况和发展前景决定是否持有企业股份，增加投资，还是减少投资的自主权。专门负责非竞争领域投资的国有投资公司，也要制定一套合理的决策程序，摆脱行政的不适当干预，科学合理地安排投资，避免出现盲目投资问题。投资项目的建设完全应实行市场化，遵循市场经济通行的成本效益原则。建立严格的招投标制度和财政支出管理制度特别是政府采购制度是财政管理体制改革的重中之重。
五、在转变政府职能过程中，精简机构，改革政府行政管理体制
机构与职权总是相互联系的，我国早已提出实现政企分开、转变政府职能的改革目标，但十多年过去了，政企不分的现实依然如故。我国政府之所以转变职能如此难，原因之一就是机构改革滞后，计划经济时代形成的条条管理部门及其权力仍然没有废除。
任何行政机构都有自我膨胀和扩大权力的趋势。各国通常是用预算和法律加以约束，必要时进行全面的精简改革。我国除了采取冻结的行政手段外，还没有找到更好的抑制机构膨胀的办法。加上我国官本位的文化传统使机构人员能进不能出，能上不能下，导致政府机构不断膨胀，造成官多扰民。
1.简政放权，清理和取消政府审批制的同时，加强政府规制
实现政府职能的转变，关键是削减政府职能部门的审批权力，这也是精简机构和冗员的前提条件。行政审批权总是与部门权力与利益紧密相连的，行政审批职能是政府各部门行政职能的核心与关键，因而成为各部门在政府机构改革中极为关注和讨价还价的焦点，也是转变政府职能与机构改革的攻坚难点。然而，行政审批是政府工作效率与管理水平低下、抑制创新和腐败滋生蔓延的根源，严重影响了我国投资环境的改善和改革开放进程，与社会主义市场经济发展的要求极不适应，取消审批制度势在必行！
审批制度改革是投融资体制改革的关键环节。民间投资之所以启而不动，原因就是实业投资的交易成本太高，一个投资项目本来一年可以完成，但要盖100 多个公章（审批环节），审批两年还批不下来，为盖一个公章还要跑多趟，成为企业花钱的无底洞。政府为企业服务成本太高，与其说政府在服务企业，毋宁说政府在拖垮企业。
应对现有的行政性审批进行全面清理，能减掉的要尽量减掉，确实不能取消的，要公开办事程序，接受公众监督。政府部门重点是管好政府本身的投资，对非政府的投资，应在投资规模控制、进入限制等方面尽可能放开；杜绝各种官僚文牍和借机“寻租”的行为，做到“该放的放开，该管的管好”。在人事管理制度方面，国有企业领导由上级部门任命、提升和免职，无法使国有企业真正独立，公司治理结构无法确立。企业所有制改革与现在采用的派政府官员去监督企业经理的做法相比效果会好得多。在大幅度减少审批以后，政府工作重点要放到制定产业政策，推动技术进步，加强环保、安全管理，提供信息服务等方面，最重要的是创造和维护公平竞争的环境。简单地说，要加强与社会主义市场经济相适应的政府规制。这个问题的解决应当成为政府职能转变和机构改革的核心内容。
我国市场不发育，从总体上说，并没有体会到真正意义的“市场缺陷”。政府的管制本质上也不是克服市场缺陷的安排，而是计划经济管理的产物。作为计划经济遗产的管制太多，而市场经济“规制”缺乏，是我国政府实施公共经济政策的矛盾所在：一方面，政府作为改革的推动者要培育市场，创造市场机制充分作用的条件。这就需要放松与计划经济体制有关的各种管制或规制；另一方面，又要强化对市场主体，特别是公共生产部门和公共服务部门进入、数量、质量等方面的经济和社会的规制或管理。在经济体制转轨时期，应从我国实际出发，放松计划经济性质的“管制”，强化市场经济性质的“规制”，推动我国行政管理体制由事先审批型模式向事后检查型模式转换。
2.创新政府管理方式，提高政府管理效率
政府必须根据新的职能定位，改变政府管理方式。政府管理方式必须由直接管制向监控方向转变。目前，各级政府仍然习惯于用行政办法代替市场，直接干预企业决策。产业政策调节的范围过大，很多政策手段不符合世贸组织规则。入世后，政府对经贸管理将受到WTO 规则的制约，数量限制、国产化和外汇平衡要求等措施要取消，政府必须依法行政，增加透明度。因此放松行政管制，减少对资源配置的干预，减少对市场准入的审批，放开企业的手脚。将政府管制的重点转移到加强市场法规建设、维护公平公正的市场秩序上来。政府要转变管理方式，不能再直接投资工业和直接干预企业的经营活动，由政府行使企业职能将一去不复返。政府对行业和企业的管理，要由行政——控制型管理转变为规则——服务型管理。
目前，传统计划体制下形成的权力和政府部门在改革中的既得利益，是政府改革的阻力。对于利益获得者而言，已获得的资源控制权不愿轻易让渡给市场，并且这种让渡是需要补偿的。比如一些政府部门控制的审批权，一些企业所享有的资源和商品交易的特许权，以及围绕着权钱交换的寻租机会等。这些利益关系已形成进一步扩大市场配置资源的基础性作用的障碍，也成为中国能否履行入世承诺的重大隐患。
解决的办法除了政府职能改革，从涉及经济利益关系的审批程序中撤出外，更重要的是要制定有利于发挥市场作用的规则和立法保障，把类似于政府购买、公共投资、社会公益项目、国有资产管理及交易等项涉及经济利益关系的活动纳入市场交易体系，并依法制定透明公开的交易程序和监督体系，铲除钱权交易和寻租的根基。
3.按照市场经济要求加快政府机构改革
面向21 世纪，我国政府机构改革应继续按照市场经济要求，调整组织结构，加强宏观调控部门，减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法、监管部门，使政府组成部门控制在适当的、合理的范围内。
1998 年以来，国务院加快了政府管理体制改革，对国务院机构进行撤并重组，实行机构精简，人员分流，机构改革取得很大成效。但还需要职能到位，并推动地方与基层政府的改革。一是宏观调控部门应进一步转变职能，减少宏观部门的微观管理及具体审批事务，通过宏观部门的分工协调，完善宏观调控体系，综合运用经济政策和经济杠杆，提高宏观调控能力。二是要尽量减少专业经济管理部门，保留的部门要实现政企彻底分离，改变管理方式。三是要适当调整社会服务部门，合理划分中央与地方在社会公益事业的管理权限，实现“地方为主，分工管理”。将大部分社会事务如教育、科技、文化、卫生、体育的管理权下放到地方，由地方政府根据法律、法规自主进行管理，中央政府只负责指导和协调。四是要加强市场执法监管部门，改进市场监管方式。政府管理的重点是建立市场经济规则和秩序，在执法监督上，应实行“决策与执行分开”，推广综合执法，由一个部门综合执法，减少重复执法，重复检查。在行政与司法机构方面，应体现分权原则，实现权力制衡。改革司法制度，实现司法独立。五是改革政府人事制度，实现公务员“政务官”与“执行（事务）官”两官分途，建立专业化、高素质的公务员队伍。
4.中央与地方政府经济关系制度化
长期以来，我国行政领导体制的特色是集中领导和分级管理相结合，条条领导和块块领导相结合，这种条块分割体制下的分工合作搞不好，就容易形成部门利益和地方保护，削弱中央政府的调控能力，严重制约了全国统一大市场的形成。如何采取切实的措施，彻底打破条块分割格局，做到在全国范围内能够令行禁止，人尽其才，物尽其用，货畅其流，是亟待解决的问题。
解决地方保护的关键是，理顺中央和地方的经济关系，使其规范化、制度化。合理划分中央与地方的事权，并通过制度规范地方利益的获得方式，确立起规范的利益机制和激励机制；政府行为必须严格按法律程序办事，决策过程和政策制定必须有严格的法律依据，取消含糊和模糊的规则，消除部门利益和行业垄断，使社会经济的各项活动都有明确的法律程序、法律约束和法律保障；建立科学的财政转移支付制度，促进各地经济共同发展。理顺中央与地方的关系将大大提升中央政府的组织调控能力。
要打破行政性分割和垄断，进一步开放市场，促进公平竞争和全国统一市场的形成。出台和完善有利于形成全国性统一市场的法律，提高其权威性。《反不正当竞争法》特别要针对地方保护主义泛滥的现实，制定约束地方政府与部门的有关条款，对限制跨地区、跨部门投资、产品销售和人员流动的地区、部门政策和法规，要坚决禁止和取缔。要明确《反不正当竞争法》的执法主体和司法程序。要进一步放松市场进入管制，结合加入 WTO的要求，对已有的不符合建立全国统一市场的法律法规，进行一次全面清理。
要改革对地方政府政绩的考核标准，建立适应市场经济要求的评价体系。首先要取消对各级地方政府GDP 总量、增长速度等考核指标。考核评价的内容应调整为：一是为经济发展所提供的软硬环境；二是为消除收入不合理和增加就业机会所采取的措施；三是为环境保护和可持续发展所采取的措施；四是为经济结构和经济布局的合理化所采取的措施等。从而使中央与地方的行政关系和经济关系制度化、法制化，明确各自的权利与义务，对双方都形成合理的激励与约束机制。
第三节 改革和完善宏观调控政策体系
一、入世对我国政府宏观调控能力将是严峻考验
加入WTO，会使我国宏观经济形势发生很大的变化：加入世贸组织，要求实现贸易、投资自由化。根据有关承诺，对宏观经济政策做大幅度调整。如大幅度削减关税和非关税壁垒，取消部分领域的国外资金准入限制。一方面，在税收政策和投资政策的取向上发生了显著的变化，大大削弱了税收政策及投资政策对国内产业的保护作用；另一方面，这些政策趋向的改变，也将影响到产品、资金、人才的流动方向和流动规模，并对宏观政策的制定和实施产生反作用。国内产品和国内产业对国际市场的依存度增加，固定资产投资对国际资本市场的依赖也会增加，尤其是当若干年后，银行、证券、外汇等市场全面开放之后，国际商品市场和国际资本市场将对我国产生更大的影响，将更加深刻的影响我国的产业安全、金融安全和国家安全，宏观调控的难度会更大。
加入世贸组织后，国家对经济贸易的管理方式也会发生很大变化，政府对微观经济的干预将大大减少，同时又要求政府承担维持宏观经济的稳定的职责，为企业发展创造一个良好的外部环境。在我国产业和企业的国际竞争力都较弱的情况下加入WTO，更要求政府有很高的宏观调控能力。但实际情况是政府适应市场经济的调控能力仍然不强，在市场开放条件下，许多传统的宏观调控手段将会失效或变形。如在开放金融市场的体制下，政府倾向政策中的利率政策、货币供给政策可能会引起资本的大规模的跨国流动，从而抵消或干扰政府的政策效果。显然，入世对我国政府宏观调控能力将是严峻考验。
从微观经济运行机制上看，由于中国企业经营的市场化过程还没有完成，政府的宏观经济政策很难得到企业的响应。根据中美协定，在加入WTO 之后，中国同意将不会直接或间接影响国有企业的商业活动，除非是和世贸组织规则相一致的方式。这意味着，中国政府以行政管理手段干预经济活动的能动性将逐步减弱。所谓规范的干预经济的形式就是，以市场经济条件下的经济政策工具干预经济活动，且这种干预要以不违反世界贸易组织的要求为界限。目前符合世贸组织要求的政府干预经济的宏观调控手段就是货币政策、财政政策和汇率政策。在世贸组织框架下，企业不能被迫执行政府的政策，相反，企业对宏观经济政策的反应是其经济利益驱使的结果，政府是根据企业利益导向干预经济运行的，而不能借助行政手段达到这一目的。
因此，中国加入WTO 之后，政府干预经济的工具不是我们是否熟悉且得心应手的问题，而是过去得心应手的工具现在不能有效的使用并发挥作用的问题。建立有效的宏观管理体制，寻求有效的干预宏观经济的政策工具，就成为政府的首要任务。
二、加入WTO 要求实施以稳定为目标的货币政策
货币政策是指中央银行为实现既定经济目标运用各种政策工具调节货币供给和利率，进而影响总需求的措施。货币政策工具主要包括公开市场业务、存款准备金率、再贴现率、利率和信贷政策，并通过汇率政策调节国际收支（外部）平衡。
1998 年以来，我国货币政策实施的目标和方式都发生了很大的变化。1998 年以前，我国货币政策的主要目标是抑制通货膨胀，并且以控制信贷规模等直接调控为主；此后的货币政策以反通货紧缩为目标，并且以公开市场操作等间接调控为主。货币政策改革取得了很大进展。然而，我国货币政策仍然具有非常浓厚的行政色彩：一是信贷政策仍是重要的货币政策工具，二是资金价格，即利率仍由政府控制。政府从扭曲的政策意图出发制定政策，使用利率和信贷限制来实施货币政策。比如，政府倾向于把资金注入优先发展的行业或者用于政府赤字的弥补的现象并没有根本改变。2001 年7 月19 日，戴相龙行长宣布，我国将用3年时间实现利率市场化，无疑是为入世作准备。
加入世贸组织，扩大金融领域的开放程度之后，我国商业银行和企业的整体素质会提高，行为会更加成熟，对货币政策的反映将更加灵敏。但是，随着国际金融市场全球化程度的提高，国际间货币政策需要更加紧密的协调，货币当局在改变利率汇率的同时将不得不考虑相关国家的货币政策情况。同时，金融开放后，利率自由化将使利率杠杆的作用发生变化，通货膨胀税也不再成为政府的收入来源。因此，改革货币政策势在必行。
实现以维护国内物价稳定或内部平衡为目标的货币政策，是我国宏观政策所应遵循的原则之一。因为物价不稳定，如过高的通货膨胀不仅影响市场体制的运行效率，降低大多数人的实际生活水平，激起人民对改革的不满，而且将打击人们的储蓄积极性，损害长期的经济增长。扩张性的货币政策从两个渠道影响宏观经济的稳定性，一是刺激银行放贷，从而提高资产价格压力；二是“泡沫”过后，留下大量呆账、坏账，从而引发金融危机。正如亚洲金融危机国家所表明的，一种典型的外部不平衡是由内部不平衡引起的：无节制的扩张性货币与财政政策引起高通胀，实际汇率被严重高估，经常项目赤字急剧增加，外汇储备被消耗，只得将本币贬值以调节国际收支；但由于宏观经济政策还是扩张性的，便陷入了通货膨胀与贬值的恶性循环之中。中国需要时刻警惕无节制的扩张性货币与财政政策的冲动，如果不遵守这条古老原则，灾难就会降临。
以货币政策促进经济增长，维持国内物价稳定，是中央政府的主要职责之一。同时，维持汇率稳定，减少国际经济活动中的风险，也是许多国家追求的宏观经济目标之一。然而，加入WTO 以及金融自由化要求逐渐解除对资本项目自由交易的外汇管制。事实上，正如麻省理工学院教授克鲁格曼所言：各国只能在上述三个目标中选择两个，而不能同时实现三个；这里存在着一个“三难选择”：要么放弃用货币政策服务于国内经济目标，实现固定汇率，保持资本的自由流动；要么实现灵活的服务于国内经济增长和物价稳定的货币政策，以及保持资本的自由流动，这时必须让汇率自由地浮动；要么实现资本管制，而达到独立运用货币政策及稳定汇率的目标。然而，钉住汇率制度会因其固有的米德冲突而非自主波动，鼓励投机等特点而导致货币冲击。我国货币政策应以服务于国内经济增长和物价稳定为目标，不要不惜代价的去追求汇率稳定和资本流动的自由度。循序渐进地实现灵活的汇率政策，才可以避免牺牲其他经济目标以维持僵化的汇率，让以市场供求关系为基础的人民币汇率机制成为平衡国际收支的主要经济杠杆。
三、加快财税体制改革及财政政策调整
1.财税体制直接关系到中央与地方、政府与企业的关系
我国1979~1993 年的财税体制改革是“分灶吃饭”和“财政大包干”，虽然明确了各级财政的权利和责任，有利于发挥中央和地方两个积极性，但是强化了市场割据和流通障碍，不利于市场经济体制的形成。1994 年开始实现分税制，按照事权和财权相统一的原则，划分收入，在改善中央预算和地方预算的关系等方面取得了良好的效果。
但存在不容忽视的问题是，中央财政与地方财政的关系仍然没有完全理顺；地方乱摊派、乱收费等问题日益严重，出了问题还要告到中央，形成政治问题；地区间的收入转移问题仍然没有解决，中央财政在很大程度上起不到中央财政的作用。造成这些缺陷的根源是我国集权的政治体制与分权的经济体制之间的矛盾。我国历史上地方官府的苛捐杂税常常是社会贫困和政治动乱的起因。要根治这一问题只能靠中央与地方政府关系的改革和地方财政民主制度的建立，而不是沿袭传统的“一乱就收”和加强中央控制的思路。
财政体制改革在目标选择上，必须体现财政公共性的基本原则，既明确财政的本质是纳税人与征税人的规范关系——纳税人是财政资金的最终所有者；征税人是为纳税人服务的，是受纳税人委托行使公共职能的；征税人必须以纳税人的整体利益为最高准则，必须接受纳税人的监督。
财政体制改革的最终目标是建立与经济分权的政治分权化，即在赋予地方政府财政事权自主权的基础上，赋予地方人代会以财政决策权和监控权（相应还有人事罢免权）。在进一步规范税费划分的基础上，明确赋予地方政府（人代会）以税收立法权，地方政府可以根据本地实际在现在分税制基础上增加或减少地方税种与税率。各种税费必须通过立法程序后，即举行公开听证和多数人民代表表决通过才能实施。彻底杜绝乱摊派、乱收费现象。
改革财政监督制度，围绕财政公开化原则，建立普遍的财政民主制。将地方政府的财政监控权由上级监控下放到当地纳税人监控，保证纳税人的钱真正用于公共事业，政府真正履行公共职能。要赋予由纳税人广泛参与的人代会或财经委员会真正的对地方财政收支进行全面监控的权力。同时，加强地方政府的财政预算管理，从财政体系内部对政府行为进行约束。这样就从纳税人监督和财政体系内部解决了地方财政管理中的缺位问题。
2.财政政策调整
财政政策是政府针对国际国内环境的变化，利用财政收入与支出政策，直接影响社会总需求的变化和各种资源的配置，同时对总量问题及结构问题产生作用，以迅速地实现宏观调控目标。加入WTO 后，财政政策作为国家宏观调节的最重要政策工具，今后应扮演更重要的角色。
首先，在市场开放过程中，必须执行严格的财经政策。一是要对政府借款加强限制，尤其是政府的外债总数额，否则，会因国家信用恶化导致资本外流；二是政府必须增收节支，削减赤字，否则，会因通货膨胀而失败。这样，政府直接投资拉动经济增长和实现产业政策目标效果将会减弱，政府宜通过财政预算和税收政策来执行这一目标。
其次，要调整、优化财政投资与支出结构。多年来，我国在利用财政支出方面，存在着结构偏差。如主要投资于竞争性行业，在基础领域的投入也以盈利性项目为主。而对社会稳定和发展至关重要的社会保障、基础研究和教育则投入过低。今后政府原则上应退出竞争性行业的投资；在基础设施建设方面的投资重点应是那些具有自然垄断特征、外部效益大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础产业和公共设施；对纯属公共性产品的科教事业如基础教育、基础研究，环保事业如地下水净化、防护林、空气质量改善等也主要应该由国家财政提供资金；扩大社会保障的财政支出比例。
第三，财政政策作为反周期经济衰退的政策工具，今后应更多地注意优化结构，并根据反周期要求与市场机制相配合。为此要进一步打破政府垄断，特别是基础领域与服务业的改革，降低市场准入限制，充分发挥民间资本的作用。同时，财政政策在协调区域平衡方面，要加大转移支付的力度以及采取向西部倾斜的税收优惠办法，加大中西部开发力度，促进区域协调发展。
第四，尽量发挥财政投资的即期扩张效应与推动效应。政府可以适当缩小国家财政对公共基础设施的直接（资金）投资规模，拿出部分财政资金，通过财政贴息、参股和担保等多种途径，吸纳带动社会资金参与公共基础设施建设。还可以财政贴息、参股和担保政策支持高技术成果的产业化，建立起对新兴产业实施财政支持的手段。
最后，要注意宏观经济政策之间的合理搭配。财政政策与货币政策被认为是抑制通货膨胀和拯救经济衰退的两大重要武器。但在开放经济条件下，其实施效果会因汇率制度的不同而有差异。诺贝尔奖得主经济学家芒代尔分析指出：在固定汇率制度下，财政政策有效，货币政策无效；在浮动汇率制度下，货币政策有效，财政政策无效。因此，必须注意财政政策、货币政策和汇率政策之间的合理搭配，才能对宏观经济实行有效的调控。
总之，一个开放的中国，需要由稳健的货币政策、严格的财经纪律和灵活的汇率制度组成宏观调控政策体系，保证宏观经济健康的运行。
四、以公平税负为原则，逐步深化税制改革
税收制度是政府经济调控体系和经济管理体制的重要组成部分与有力工具。改革开放以来经历了一系列的改革，已经初步形成与财政分税分级体制和市场化趋势相配套的多层次复合税制，但在许多方面，仍存在与社会经济发展和市场经济不相适应的矛盾。如内外资企业之间、国有企业与民、私营企业之间的税负不公，名目繁多的苛捐杂派等税外收费。近年来，我国实施扩大内需的积极的财政政策启动经济，但民间投资不增反减，根源显然是不合理的税收制度。入世后这些矛盾将表现得更加明显和突出，因为入世带来的制度创新压力，必然要求我们加快和深化税制改革。关税的降低和非关税壁垒的取消，我国要调整产业结构，保护国内产业，也必须更多地运用税收政策。但无论如何，国内税制改革都必须遵循“谷贱伤农，税重伤工”的古训，着重于培养税源、扩大税基，而不是“杀鸡取卵”式地使税收最大化。
1.改革关税制度，对关税应分步骤下调并改进结构
在90 年代，我国的名义关税税率已经大幅度下调，从1991年的42.5%逐步下降至2000 年的15%。加入 WTO 后，中国将按WTO 要求和承诺，在过渡期内应分步骤将关税平均水平降到10%。与国产化率等不符合WTO 规则的内容直接挂钩的优惠关税也将取消；要结合国内产业的国际竞争力，合理调整关税税率结构，确定有效保护率；加快建立反倾销税、反补贴税制度。
要减少现行的各种关税减免政策，完善加工贸易保税政策。我国关税名义税率虽高，而实际征税率却很低：以实际征税率最高的1999 年为例，该年实际征税率只有名义税率的23.5%。主要原因是我国关税减免优惠过多过乱，税基过窄。大力清理和削减关税减免优惠政策，我国关税税率的降低，不仅不会减少关税收入，而且随着进口规模的扩大，关税收入还会上升。对占我国进口近半数的加工贸易来料，现行规定是免征关税和进口环节流转税，允许在不提供确切担保的情况下，分散到各地进行加工，属于世界上最宽松的开放型全优惠征管办法，漏洞和弊病很大，今后应借鉴国际通行做法，把加工贸易纳入保税区和出口加工区或指定的保税工厂进行保税管理。其他不进入这些地点的进口原料件，一律照章征收关税和进口环节税，或交纳一定保证金，在加工成品出口时，退还所征税款或保证金。
对涉及国家安全的卫生、环保产品可以按产品技术标准和卫生检疫标准实行差别性进口税收政策，将某些不合要求的国外产品阻在关外。
2.要按照WTO“国民待遇”规则和公平税负的原则，深化增值税和所得税制改革
中国1994 年财税改革后，增值税在生产、流通领域得到比较普遍推行，已经成为税收收入中最大（50%）的税种；我国17%的生产型增值税率过高，新加坡只有3%，加拿大为7%，不利于鼓励投资和资本、技术密集型企业的发展。因此，应借鉴国际经验，将生产型增值税逐步转变为避免投资重复征税的消费型增值税，以减轻企业成本，刺激投资。
在企业所得税方面，目前内资、外资企业使用不同的法规，外资企业享有明显的税收优惠。应逐步取消外资企业在税收上的超国民待遇，统一内外税制，公平税收负担，为所有企业创造公平竞争的市场环境。
国民待遇原则的普遍实行，还必须逐步取消目前内资、外资企业分别享受的名目繁多的税收优惠（现对内资企业的税收优惠主要则重于劳动就业、社会福利、环境保护等方面，对外资企业则主要侧重于区域性优惠）。今后应以产业导向的税收优惠取代现行的普遍性税收优惠，支持幼稚产业与高新技术产业的发展；同时，对有国际比较优势的企业如纺织、家电、矿产品、建材产品等实行加速折旧等间接方式为主的税收优惠政策。
3.改革出口退税政策，对出口产品实现零税率
为增强出口产业竞争力，中国出口产品的退税率经过近年的调整，已达平均15%的水平，但仍低于一般产品17%的法定税率，留有一定的出口税负。而且现在采用的是生产型增值税，产品生产中使用、消耗的固定资产的进项税额不得抵扣，使用劳务缴纳的营业税一般也不得抵扣增值税，因此实际退税额是低于所征税额的。同时，我国出口退税的税种只有增值税和消费税，而根据WTO 规则，可退税还包括营业税、销售税、印花税等间接税种。今后应依据 WTO 规则和国际惯例许可的全额退税原则，进一步提高出口退税率，并将营业税和随同增值税、营业税征收的附加税（城市维护建设税与教育附加费）列入退税范围，对出口产品实现真正的零税率政策。
4.税费制度的配套改革势在必行
（1）要遵循简化税种的原则，废止、停征或合并不适应经济发展和过时的税种。如现行征收的基本建设投资方向调节税，加大了投资成本，实际上成为一种产业进入的门槛，应适时废除；改革个人所得税的征收办法，将工资、劳务报酬、财产租赁及经营所得等予以合并统一征收。（2）要适应加入 WTO 后的国际形势，设计开征新税种，实现税收总量扩大和税收结构的合理化。比如，应将社会保障税的设计和开征提到议事日程；随着我国产权制度的日臻完善，财产税类包括准备开征的遗产税和赠与税应受到更多重视。（3）政府在加紧整治各级权力部门过多过滥的税外收费的同时，可将部分合理收费改为税收，如对道路、车辆收费改为征税，并加强对规费、使用者付费的制度建设和政府预算资金的管理，切实减轻农民与企业负担。（4）环境保护税。即只对那些污染环境或未能依法履行环境保护的行为征税。因而它是一种特种税。计税依据：是其行为所造成的损失额，或者是企业经营收入。
5.加入WTO后，必须加强税收征管，克服我国目前减免税及内外有别的不规范的税收政策
按照世贸原则，完善税收征管办法，统一规范执法操作；统一、规范进出口税收管理，打击骗退税活动，加强对跨国公司的贸易与投资管理，特别是国际避税的管理。
五、我国执行产业政策的政策工具需作调整
产业政策作为国家宏观调控的重要手段，目前主要根据优先发展的产业和产品目录，来安排政府投资、国有银行的贷款、税收减免，贸易政策（包括关税和非关税措施）和外资的市场准入政策也是实施产业政策的重要政策工具。加入 WTO 后，受有关规则的制约，市场保护只限于幼稚产业和少数例外产品。国家产业政策调控的范围将会缩小，政府对企业的直接干预也会减少。政府作为投资主体将逐渐让位于企业，市场在资源配置方面的作用将大大增强。在市场开放过渡期内，政府将主要通过推进国有企业改革和重组，鼓励技术创新、改造传统产业和实现规模经济以及促进民间投资来促进产业结构的调整。
我国在执行产业政策时要求国有商业银行在资金的放贷上体现国家产业政策目标（即政策性贷款）。由于这些政策性贷款大多具有回收期长、金额大、效益低的特征，入世后这些行业又是最易受冲击的行业，到时这些行业的贷款的回收会变得严峻起来。而外资金融机构只追逐效益无需顾及我国的产业政策，相比之下，我国金融业的负担要沉重许多。因此，追求盈利、追求发展的目标与体现国家产业政策的目标的矛盾会日益突出。政府宜更多地通过财政预算、技术援助和税收政策来执行产业政策目标。
第四节 结论与思考：政府职能与经济增长
经验表明，政府的职能范围与经济增长有密切的关系。我国以产权改革为核心的企业改制可以说取得了巨大进展，目前全国县及县以下的国有中小企业和集体企业的80%实现了改制（赵晓，1999）。但是，只有广东顺德改制后的企业迅速扭亏为盈，并培育出像美的、科龙、格兰仕的一批全国闻名企业，而企业改制在其他地方并没有奏效。研究表明，在改制过程中政府是否进行职能转变和机构改革是企业改制成败的关键（汪洋，2000）。如果企业改制仅仅局限于所有权的易手，不去触动地方政府事后寻租的权力基础，不形成对产权的有效保护，那么考虑到政府事后寻租，企业家就不会提供高水平的努力。只有进行政府机构改革和职能转变，使企业家确立政府不会事后寻租的信念，企业家的激励问题才能真正解决。
WTO 是政府间建立的一个国际组织，加入 WTO 后我国政府面临两大问题：一是如何履行自己的承诺，创造公平的市场环境，这涉及到法律法规与政策的调整，对外是为了履行承诺，对内是提供一个各种经济成分平等竞争的环境。为确保市场竞争的效率与公平，应该加强公正严明的立法与执法，规范社会各角色的行为，惩治违法行为；二是政府职能转变：（1）在梳理原有政府经济职能体系的基础上限制、削弱乃至返还给市场、企业或社会某些权力或职能，即放弃社会资源指令性计划配置和直接生产经营的权力，把属于企业的自主权切实还给企业，使之成为自主经营的市场主体。把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用。把经济活动中的社会服务性及相当一部分执行性、操作性职能转移给社会中介组织，以防止因政府干预过度而造成的政府失灵。（2）强化服务功能，政府有义务为社会提供基本的公共产品和信息服务。因此，政府又需要强化、拓展乃至增加某些职能，特别是公共财政职能和宏观调控职能，创造一个有利于市场机制良性运作和逐渐成熟的体制环境、政策环境和社会经济环境。同时要建立政府信用，维护法制，为企业提供高质量、低成本的服务。
制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺思指出：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。因此，政府的职能范围既不是越大越好，这会导致政府官能过大和政府失灵；也不是越小越好，这会降低政府的宏观调控能力，引起市场失灵。一个有效率的政府一定是一个有限的政府，政府必须将其活动限制在一定的范围内。就中国的国情而言，政府应根据新的职能定位，切实转变职能，进行政府改革，精简机构，并提高政府工作效率；转变政府管理方式，由直接管制向监控方向转变，将目前的行政控制型管理转变为规则服务型管理，政府要依法行政，使政府干预法制化。政府的主要职能应是创造有效的市场，让市场发挥基础性作用的前提下，通过适当的公共政策选择，保持国民经济持续、稳定的增长。
