周绍朋在市场经济条件下，政府的一项重要职能是经济调节。经济调节的内容包括多个方面，但主要是维持经济总量平衡、进行经济结构调整、公平收入分配。政府要履行好经济调节职能，就必须加强和不断改善宏观经济调控，提高宏观经济调控的水平。加强和改善宏观经济调控，需要进行多方面的工作和努力，但一个最重要的问题就是尽量避免和减少宏观经济调控中的政府失灵。为此，就必须正确确定宏观经济调控目标、把握好宏观调控的重点和力度、搞好各项宏观政策的协调配合、确保宏观经济政策积极稳健、防止操之过急、慎用行政手段等。
市场经济是市场在资源配置中发挥基础性作用的一种经济形态。在市场经济条件下，市场作为资源配置的主要手段，通过市场机制，包括价格机制和竞争机制的作用，可以大大提高资源配置和使用效率。但市场配置资源，又存在着市场失灵，如市场不能有效解决公共物品的供给问题，不能解决外部效应问题，不能解决宏观经济的平衡问题，等等。这就需要通过政府职能予以弥补，纠正市场失灵。在社会主义市场经济条件下，政府职能主要包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等几个方面。其中，经济调节职能主要表现为宏观经济调控。本文拟就政府的经济调节职能与加强和改善宏观经济调控问题谈一些意见。
一、政府经济调节职能的基本内容
为了准确而有效地履行政府经济调节职能，做到既不越位，又不缺位，同时也不错位，以实现提高资源配置效率的目标，首先必须按照充分发挥市场在资源配置中的基础作用，同时又能有效弥补市场失灵的基本原则，准确界定政府经济调节职能的范围和基本内容。
政府经济调节职能与加强和改善宏观调控
1.维持经济总量平衡
在市场经济条件下，政府的经济调节职能主要是解决宏观经济运行方面的问题。世界各国经济发展中所经历的经济危机与经济周期表明，市场经济自身不会长期的平衡发展，“看不见的手”不可能自动地调节供求在总量和结构上的均衡。实践证明，政府在解决社会总供给与总需求的失衡、稳定宏观经济方面能发挥无以替代的作用。因此，在开放的市场经济条件下，保持宏观经济总量平衡，特别是保持适当的经济增长率、通胀率、失业率和国际收支及其内在的平衡是政府经济调节的基本目标，也是政府管理经济的重要职能。
2.进行经济结构调整
我国社会主义市场经济下的宏观调控除了对经济总量平衡和经济增长进行调节外，还包括对经济结构进行全局性、战略性调整，但这种调整必须按市场经济规律办事。经济总量与经济结构是一个问题的两个方面，任何总量都是一定结构基础上的总量，而任何结构又都是一定总量条件下的结构。从一定意义上讲，研究结构问题比研究总量问题更加重要，实现结构的合理化比保持总量平衡难度更大。实际上，没有结构上的平衡，也就不可能有真正意义上的总量平衡。经济结构包含的范围很广，那些属于微观层面的、适应性的以及竞争性领域里的短期结构调整，应当交给市场和企业来完成，由市场发挥基础性作用。现阶段，我国政府进行经济结构调整的主要任务可归纳为三个方面：第一，为建立充满生机和活力的市场经济体制，要进一步调整所有制结构。国有经济要有进有退，同时，要大力发展股份制经济，继续鼓励发展个体和私营经济。第二，为了应对我国加入WTO所带来的机遇和挑战，要围绕产业升级加快产业结构调整。第三，为落实国家西部大开发和振兴东北等老工业基地战略，要以城市化为中心，促进区域经济结构调整和经济发展，以此逐步缩小东、中、西部地区之间的差距。同时，政府还应通过制定和实施各种中长期计划、财税政策、金融政策、贸易政策等来履行经济结构调整职能，体现国家的发展战略，以保证国民经济各产业、各部门、各地区协调发展和稳定增长。
3.公平收入分配
市场经济在实现效率的同时，必然导致收入差别的产生和扩大，因为市场效率是以能力差别为前提的，是以拥有包括个人技能、知识、资本和其他各种经济资源在内的资源多寡为条件的，能力和资源占有的差异决定收入差别的大小。可见，市场本身不能解决公平问题。然而从长期角度观察，收入分配不公又可能对效率造成破坏性影响。收入分配不合理对生产规模的大小也有重大影响，这已经成为阻碍许多发展中国家工业化进程的重要因素。随着我国经济告别短缺并迅速走向较严重的相对过剩，消费需求不足已严重制约着我国经济社会发展战略目标的实现。经济增长正期待收入分配的合理化为之提供更大的市场。分配不公通过总需求来影响效率的机制，在于边际消费倾向递减规律。如果收入分配过于向高收入阶层倾斜，就会使整个社会的积累过多，而总消费需求不足，最终必然导致社会总需求小于总供给的生产过剩局面。因此，政府应积极发挥调节收入分配职能，既可以直接运用工资政策来调节，也可通过税收、社会保障和其他政府救助的办法来调节社会成员之间的收入差别，以达到实现相对公平的目的。
但需要特别指出的是，公平收入分配，又存在着收入分配结果的平等与收入分配制度、分配标准、分配规则和分配程序公平的差别。在社会主义条件下，政府除了要通过制定和执行合理的收入分配政策，防止收入分配结果上的差距过大外，更重要的是要确保收入分配制度、分配标准、分配规则和分配程序的公平。从提高效率的角度看，确保收入分配制度、分配标准、分配规则和分配程序的公平与保持收入分配结果上的一定差距同等重要。
在市场经济条件下，政府应当努力做到尽可能为每一个公民提供公平的机会，包括受教育、就业和享受社会公共服务等各方面的机会。从一定意义上讲，社会主义的本质就是政府能够从各个方面为所有的社会成员提供公平的机会。在收入分配方面，除了要确保分配制度、分配标准、分配规则和分配程序的公平外，还要通过一定的政策调节，把收入结果的不平等限制在一定的范围内。
政府要履行好上述几个方面的经济调节职能，就必须对经济增长、物价水平、进出口贸易和劳动就业等进行调节，这些都属于宏观经济调控的内容。以下我们将对宏观经济调控的有关问题进行简要论述。
二、关于宏观经济调控的几个基本问题
为了进行有效的宏观经济调控，首先必须对宏观经济调控的一些基本问题，如宏观经济调控的主体、目标、手段、对象等加以明确。
所谓宏观经济调控，就是宏观经济调控主体运用调控手段，通过一定的传导机制，作用于调控对象，以达到预期的调控目标的一种管理国民经济的方法。关于宏观经济调控的主体、目标、手段、对象等问题，本来应该是不言而喻的，但在实际工作中却存在种种误区。
1.关于宏观经济调控的主体
毫无疑问，宏观经济调控的主体是掌握宏观决策权的国家。但国家是一个比较抽象的概念，它包括国家机器和国家政权等。很显然，国家的代表是政府，因此，宏观经济调控的主体实际上就是政府。然而，政府又是由中央政府和各级地方政府组成的，那么宏观经济调控的主体是各级政府呢，还是只有中央政府呢？关于这一点，在实际工作中，并不是十分清楚的。
笔者认为，宏观经济调控的主体只能是中央政府。因为，宏观经济调控的手段，包括经济手段、法律手段和行政手段都掌握在中央政府手里。就经济手段而言，主要是财政政策、货币政策和投资与产业政策等。很显然，这些政策的制定权也都集中在中央政府手中。各级地方政府只能无条件地执行中央政府的宏观经济政策，而不能另搞一套。那种层层进行宏观经济调控的做法显然是一个误区。其实质，就是一些地方政府不愿意放弃在计划经济体制下形成的配置资源的权利。为了确保宏观经济政策的统一性和宏观经济调控的有效性，这种状况必须改变。
2.关于宏观经济调控的目标
宏观经济调控目标的确定，必须体现科学发展观的要求，即要以人为本，实现全面、协调、可持续发展。所谓以人为本，就是经济社会的发展，要相信人、尊重人、依靠人，充分发挥人的积极性；发展的目的是为了人，为了满足人们不断增长的物质文化生活的需要，提高人民的物质文化生活水平，促进社会全面进步和人的全面发展。全面、协调、可持续发展，则是要实现“五个统筹”和“三个协调”：即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放；速度、质量、效益相协调，投资、消费、出口相协调，人口、资源、环境相协调。
作为宏观调控的目标，在满足科学发展观的基本要求的前提下，还要根据一定的经济发展阶段及其面临的问题而有所不同。但从总体上讲，就是一方面要确保国民经济的快速稳定增长，同时还要把通货膨胀率和失业率控制在一定的范围之内，并保持国际收支的基本平衡，实现国民经济又好又快的发展。
3.关于宏观经济调控的手段
宏观经济调控的手段，主要包括经济手段、法律手段和行政手段。其中，经济手段主要是财政政策、货币政策和投资与产业政策等；法律手段包括各种经济法律和法规的制定与执行；行政手段则是政府为解决宏观经济运行中出现的突出矛盾而临时采取的行政措施。政府在进行宏观经济调控时，三种手段应配合运用，但要以经济手段和法律手段为主，少用或慎用行政手段。同时，经济手段要灵活，法律手段要相对稳定，行政手段要确保令行禁止。由于三种手段的性质完全不同，其传导机制也就不同，与经济手段相适应的是市场运行机制，与法律手段相适应的是经济立法和司法系统，与行政手段相适应的则是纵向隶属的行政机制。宏观调控要达到预期的成果，不仅需要建立完善的宏观调控体系，而且还需要具备相应的微观基础。
4.关于宏观经济调控的对象
宏观调控的对象是包括居民、家庭和企业在内的各类市场主体，其中最主要的调控对象是企业。要使宏观调控切实有效，一方面必须制定切实可行的宏观调控政策，把握好调控的重点和力度；另一方面还必须使宏观调控的对象对宏观调控政策能够灵敏反应，接受调控。这就必须深化企业改革，建立健全与市场经济体制相适应的现代企业制度，使企业真正成为具有独立经济利益，能够独立核算、自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的市场主体。
三、加强和改善宏观经济调控
改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国政府在宏观经济调控方面也积累了丰富的经验，并在历次宏观经济调控中取得了很大的成就。当前我国的宏观经济运行从总体上看是健康的，但也存在着一些不可忽视的问题，如经济增长偏快，存在着过热趋势，物价上升较快，通货膨胀压力增大等。因此，加强和改善宏观经济调控，仍然是当前政府经济管理工作中的一项重要任务。
加强和改善宏观经济调控，需要进行多方面的工作和努力，但一个最重要的问题是，政府在弥补市场不能解决宏观经济平衡发展的缺陷时，如何避免或减少自身在宏观经济调控中的失灵。如果这个问题能够得到较好的解决，宏观经济调控的水平将会大大提高。
在实际工作中，宏观经济调控的政府失灵主要有以下表现：宏观经济调控的结果不能实现预期目标；宏观经济调控虽然达到预期目标，但效率较低，代价较大，导致资源未得到有效配置；宏观经济调控能达到目标，同时也比较有效率，但却损害了市场效率或社会公平目标的实现。引起上述宏观经济调控中政府失灵的主要原因包括：政府行为目标与社会公共目标存在一定差异、政策滞后效应、政府干预过度以及微观经济主体对宏观经济政策反应不敏感或不接受调控等。除此之外，由于缺乏竞争和追求利润的动机，以及缺乏有效的监督导致的政府机构效率低下；由于受到不完全信息的影响导致的经济政策的局限性；由于寻租活动造成的社会资源的浪费等，都会引起宏观经济调控中的政府失灵。
宏观经济调控中的政府失灵是客观存在的，某些政府失灵甚至是不可避免的。但通过政府宏观经济调控工作的改善，有些失灵还是可以防止和减少的。笔者认为，防止宏观经济调控中的政府失灵应当采取以下主要措施：
1.正确确定宏观经济调控目标
宏观经济调控中政府失灵的最重要的表现，就是宏观经济调控的结果不能实现预期目标。不能实现预期目标的原因包括两个方面：一是调控政策和调控措施的制定和执行存在问题；二是调控目标脱离实际。针对经济运行中存在的主要问题和主要矛盾，确定正确的调控目标是保证宏观经济调控取得成功的前提。特别是宏观调控的具体目标，必须符合经济运行的客观实际和客观需要。如经济增长率指标既不能定得太高，也不能定得太低。太高了，就会出现经济过热或不能实现；太低了，就会引发失业等一系列其他矛盾。同时，在确定宏观调控目标时，还要充分考虑到各种目标之间存在的互补和交替关系，使它们之间能够相互协调，通过调控后，能够全面得到改善。总之，正确确定宏观调控目标，是防止宏观经济调控中政府失灵的首要措施。在实际工作中，经常会出现宏观经济运行的结果与宏观调控目标存在较大差距，特别是实际运行结果大大超过调控目标的情况，这是很值得认真研究并加以解决的。
2.把握好宏观调控的重点和力度
正确确定宏观调控目标之后，把握好宏观经济调控的重点和力度，就成为保证宏观调控达到预期目标的重要条件。如果宏观调控的主要目标是治理通货膨胀，那么，在制定宏观调控政策时，就要根据引起通货膨胀的主要原因采取重点措施。一方面，要实行适度从紧的财政货币政策，控制货币供应量；另一方面，还要分析导致物价总水平上涨的主要原因，从而有针对性地采取措施；如果宏观调控的主要目标是拉动经济增长，那么，首先就要弄清经济增长缓慢的主要原因是什么，是投资不旺，还是消费低迷，还是出口出了问题。在弄清基本原因之后，再有针对性地制定有关政策措施。特别是调控的力度，由于政策的滞后效应，是一个很难把握的问题。既要防止调控不到位，出现反弹和反复，又要防止调控过度，把热调成冷，或者把冷调成热。
3.搞好各项宏观政策的协调配合
财政政策、货币政策和投资与产业政策，是宏观经济调控的三大政策，搞好三大政策的协调配合是实现宏观调控目标的重要前提。在我国，三大政策都是由中央统一决策的，这为它们之间的协调配合创造了最有利的条件。但是，三大政策又各具独立性，要使它们发挥合力，就必须搞好它们之间的协调配合。例如，在治理通货膨胀，抑制经济过热时，必须控制好固定资产投资规模，在充分发挥货币政策的同时，财政政策要积极予以配合；在治理通货紧缩，拉动经济增长时，必须适度扩大固定资产投资规模，并刺激消费，增加出口，在有效发挥财政政策的同时，货币政策要积极予以配合。各项宏观经济政策的协调配合，是防止宏观调控中政府失灵的主要措施之一。
4.宏观经济政策要积极稳健，防止操之过急
从经济学的观点来讲，财政政策和货币政策共分为三种，紧缩的、扩张的和中性的。至于积极的和稳健的财政政策或货币政策，是我们在特定的经济发展阶段和特定的情况下提出的，它被赋予了特定的含义。“积极的”一般被认为是适度扩张的，而“稳健的”一般又被认为是适度紧缩的。上面所说的宏观经济政策要积极稳健，则是另一种含义。即无论是紧缩还是扩张，都要积极而又稳妥。在治理通货膨胀和抑制经济过热时，要防止力度过大，造成“硬着陆”，并使经济运行走向反面。同样，在治理通货紧缩，拉动经济增长时，也要防止用力过猛，以免为新的通货膨胀埋下祸根。总之，积极稳健就是既要防止调控不到位，又要防止调控过度。而要做到这一点，除了政策要积极稳健，防止操之过急外，最重要的就是要充分注意到政策的滞后效应。
5.要慎用行政手段
宏观调控的三大手段即经济手段、法律手段和行政手段要综合运用。在不同的情况下，各种手段运用的力度及其配合会有所不同。但一般情况下，要慎用行政手段。凡是能够通过经济手段和法律手段解决的问题，就不要轻易运用行政手段。特别是行政手段的运用，一定要适度，否则就会破坏市场机制的运行，造成各种经济信号，特别是价格信号的扭曲。行政手段的最大优点，是不需要经过太多的传导机制，见效较快，但它又会给以后的长期的经济运行带来隐患。特别是在经济体制转轨时期，运用行政手段进行宏观调控时，更要注意这一点。2004年我国宏观经济调控取得巨大成功的一条重要经验，就是主要运用了经济手段和法律手段。这应当成为今后实施宏观经济调控的基本准则。
此外，还应当加快和不断深化行政体制改革，转变政府职能，防止政府在履行经济调节职能中的越位和缺位等。
（周绍朋国家行政学院经济学教研部教授）
