这样造成的结果，一是代表利益不周全。从现在的代表构成可以发现绝大多数代表只来源于党政机关、知识分子、农村党政干部、个私业主、经营管理者等阶层，而人数最多的普通工人和农民中产生的代表则是凤毛麟角，处于社会底层的社会弱势群体中则几乎没有代表产生。尽管有少数富于社会责任感的“精英代表”也会为普通群众代言，但价值取向的差异和利益联系的松散，使他们很难表达出弱势群体的真实利益诉求。在代议制民主体制下，这种多数阶层在政治博弈中的缺位对民主的损害是显而易见的。二是代表素质受牵制。代表的素质就是人大及其常委会的生命力， 代表素质的高低直接关系到宪法和法律赋予人民当家作主权利的行使，从而也关系到人民代表大会制度的进一步完善。所以，合理确定代表的构成比例，其着眼点也只能从人大制度的职能和优化代表资源的配置出发，在注意代表的广泛性（即构成比例）的同时，也要考虑代表执行代表职务的素质和能力。
（三）优化人大常委会的结构
人大常委会是人民代表大会的常设机构，在人民代表大会闭会期间，按照宪法和法律规定，代行人民代表大会的部分职权，履行管理本行政区域内的国家和社会事务。人大常委会组成人员是从本级人大代表中选举产生的，是代表中的代表，也是常委会的主体，其综合素质和议政能力的高低直接关系到常委会的履行职责水平，关系到地方国家权力机关职责的发挥，关系到当地民主法制建设的进展。党的十六大报告提出“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志”，并首次明确提出要“优化人大常委会组成人员的结构”。党中央的这一政治意图针对的是当前人大常委会组成人员在年龄、学历、稳定性、职业化等不足的现状提出的，具有极强的针对性和现实指导意义。
实践中，人大常委会的专职委员绝大多数是在党委政府担任过领导职务，到了一定年龄，再调任人大常委会工作，干一届就退休（有些未满一届就已到退休年龄）。另外，由于年龄偏大，其工作热情和体力精力均有局限性，势必会影响到工作效率的提高。我国实行的是代表兼职制度，在人大常委会组成人员中，绝大部分是兼职委员。这些兼职委员都来自机关和企事业单位，是本单位的领导或业务骨干，承担着繁重的本职工作，平时主要精力都放在自己的本职工作中，只有在开会或组织视察、调研时才参加活动，客观上导致了不可能有更多的精力来履行组成人员的职责。从现行法律和相关制度看，兼职委员的政治、经济待遇都直接依据其在本职工作的表现，和其作为人大常委会组成人员依法履行职务没有直接关系。有些兼职委员主观上不能将人大常委会委员作为国家职务，而仅仅是作为一项荣誉来对待，在行使权力时，缺乏责任感和使命感，不能认真审议；缺乏“主角”意识，认为党委、政府已经决定的事，人大就是走一过场，履行一下手续，甘当“配角”。改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，使中国的社会阶层结构发生了深刻变化，使社会日益呈现出多元化的趋向，中国社会阶层结构已不再是简单的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，中间阶层、企业家阶层和私营企业主阶层正在兴起和壮大。以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代过去的以政治、户口和行政身份为依据的分化机制。这些迹象表明，社会经济变迁已导致了一种新的社会阶层结构的出现，并且，这种结构正在趋于稳定。 陆学艺主编：《当代中国社会阶层结构研究报告》，社科文献出版社2002年版，第256 页。而当前常委会组成人员中，能代表这些新兴社会阶层利益的人员很少，不能保证社会各个阶层在地方国家权力机关中都有其利益的代表者。另外，人大常委会组成人员的变动相当频繁，在每年的人代会上都有调整，有些组成人员都不能干满一届。由于人大及其常委会的各项工作政治性、法律性、程序性、专业性都很强，每一位组成人员要履行好职责，都有个学习适应、经验积累的过程。人员的频繁变动，使熟悉人大工作流失，导致了组成人员的整体素质不能恒定在一个较高的水平，直接影响到人大常委会的审议质量。另外，常委会组成人员“走马灯”式的流动也影响人大常委会作为地方国家权力机关常设机构的严肃性。
优化人大常委会组成人员结构，使常委向职业化方向发展，常委会向专业化方向发展。这是加强地方国家权力机关自身建设的重要内容，是新时期做好人大工作的必然选择，是坚持和完善人民代表大会制度的重要途径，从长远看，也是建设社会主义政治文明实现立法民主化的重要举措。
三、立法决策和立法起草的科学性
（一）立法决策的科学性
决策就是做出决定，“是人们在社会实践的基础上，根据对客观规律及其发挥作用的条件的一定认识，在主观意志的参与下而进行的选择目标和行动方案的认识活动。” 立法决策是立法机关在行使立法权过程中对法律的制定、认可、解释、修改、补充、废止等做出决定的认识活动。立法决策是立法者的权力和行为，具有立法者的某些主观性。正确的立法决策，应当是立法者的主观意志（当然是代表人民意志和要求的主观意志）与社会发展的客观规律相一致的产物，它既应当是社会发展规律的客观反映，也应当包含立法者对这一规律的认识、揭示、判断和选择，是主观与客观的统一。在马克思主义看来，立法决策和其他决策一样，归根结底是由经济基础和社会存在决定的。
立法决策是主观与客观的统一，就是要从实际出发，符合客观规律。为了更有利于做到立法决策的主客观统一，保证决策的正确性，就应当坚持民主和科学的原则，保证立法决策的科学性。以多数人的意见为基础来做出民主的立法决策，最大限度地减少决策的失误和错误，尽可能保证决策的客观性、公正性和正确性，这是人类迄今为止发明的最合适的决策机制。多数人的民主决策仍然会犯错误，因为人的认识是有局限性的，而“真理往往在少数人手中”。如果在充分发扬民主、群策群力、集思广益的情况下，立法决策还是出现了失误，那么，这种失误也许就是不可避免的，因为人们的认识能力还不能解决一切问题，由于人类自身认识能力的局限性而导致某些立法决策失误，是在所难免的，因而在当时不应该被视为决策的失误或者错误。
立法决策的民主化和科学化要符合民主政治系统运作过程不同阶段的要求：利益表达，即社会的集团和个人提出创制、改变或者继续某一项政策或者法律的要求；利益综合，即表达出来的各种利益被综合起来，集中表现为少数几个主要的选择方案；政策、法律的制定，即立法机关依照法定程序把汇总起来的利益变为国家的政策或者法律；政策、法律的实施。 正如王沪宁教授所指出的，上述政治系统的过程功能要在一定原则下来实现：（1）在民主政治下，体制上要保证所有社会成员都应该能够平等地、自由地进行利益表达，能够有适当的利益表达的渠道；（2）利益综合的过程要保证能够综合出社会上最有代表性的利益，而不是势力最大集团或别的什么利益；（3）决策能够根据社会真正的利益要求做出；（4）政策的执行应该按照决策的方向进行，并且有反馈的过程和渠道。
立法决策是一个过程，保证立法决策的科学性应当贯彻于这个过程的始终，但是从立法程序的阶段性特点来看，立法决策主要是指对法案进行审议前的阶段。在这个阶段，立法工作涉及一系列的决策，诸如立法与改革、稳定和发展如何结合起来，立法的时机是否成熟，立法的条件是否具备，立法的调研论证是否充分，此法案与彼法案、甚至与整个法律体系如何协调，新法与旧法的关系如何处理，立法中如何平衡不同利益、兼顾不同价值，立法与法律实施如何配套，等等。解决这些问题和矛盾，应当体现民主的精神，保证立法决策的科学性，主要运用民主的方法，广泛征求意见，多方协商切磋，寻找折衷调和的不同方案，最后按照少数服从多数的原则做出决策。保证立法决策的科学性，做出的立法决策也许不能保证是最佳的决策，但肯定能够保证不是最坏的决策。
（二）立法起草的科学性
立法起草也称起草法案，是指把法律拟规定的内容见诸于文字并以特定书面形式反映出来的活动。 立法起草一般不是立法程序的正式的组成部分，但在立法活动中却是至关重要的一个环节，往往决定着法案成败得失的命运。台湾学者罗成典认为，起草法案犹如设计工程，起草者就是工程设计师。 立法的工程设计要贯彻立法意图，体现民意的利益表达，但具体如何贯彻和体现，则主要在起草者的理解和表述。由于现代社会关系的复杂化，社会分工的高度专业化，法律调整对象的多样化，“现代立法极具技术性”， 立法进一步专业化、技术化和规范化，以及其他一些原因，法案的起草一般只能由专业化（例如工业、农业、医疗、教育、科技、文化、环境、社会福利、交通等方面的法案，既涉及本领域的许多专业知识，也涉及——立法学、宪法学、政治学、行政学等专业领域）的人士来承担，他们将法案的调查资料、分析报告、参考材料、论证材料、解释说明等连同法案文本本身一起提交给立法机关，后者根据这些材料做出立法判断和决策，这样一来，就很难完全摆脱或者脱离法案起草者的结论和影响。
英国学者阿蒂亚认为，在英国，“事实上议案并非真正是由议会‘制定’的。它们实际上是由若干个通常在一起紧密合作的小组从原则到具体内容经过反复斟酌后制订出来的；这些小组包括：第一，政治家；第二，政府部门的政策制定者；第三，部门的律师；以及第四，起草人。” 由专业化的人员起草和制定法律，是现代立法的趋势和特点。但是，专业化立法的现实，很容易形成一个立法上的悖论：一方面立法要求更多的民众参与，以体现和实现立法的民主化；而另一方面，立法起草却主要是少数专业人士的专业化行为，于是，多数人统治的民主变成为少数人的垄断。“一个政权是开放性的，任何人都有可能参与权威性的决策。一个政权是专业化的，实际上则只有某些人能如此（参与决策）”，此种状况表现了代议民主理论的困境。 借用季卫东先生的话来表达这个意思，就是“随着社会分化和复杂性的增大，专业性的法案起草机构和委任立法方式的作用也越来越大。这里存在着立法程序的民主主义原理和职业主义原理之间的张力。” 在立法过程、特别是立法起草过程中，如何把专业化与民主化有机结合起来，是各个民主国家遇到的一个难题。
由于立法的专业化是现代国家立法发展的必然趋势，因此要正确处理立法专业化与民主化的关系。一般来讲，立法起草包括理解、分析、设计、合成、审查等五个阶段，每个阶段都有不同的技术要求。在每个阶段都应当体现专家学者、法案涉及的利害关系人和公众等的参与。
在绝大多数法案中，专家学者是中立者，一般没有法案涉及的利害关系，加之他们可以从各个学科专业的角度对法案进行设计、改造、分析、评判，因此有利于使法案全面客观反映民意，协调各方面的利益关系。专家学者参与立法起草的形式，一是接受立法机关的委托，牵头起草法案；二是与立法机关的负责法案起草的工作人员共同起草；三是专家学者对立法机关起草的法案提出咨询、论证、批评和修改等意见和建议。
按照民主立法的要求，起草法案应当全面听取法案涉及的各方面利害关系人的意见，让不同的甚至对立的利益主体向起草者陈述他们的利益要求及其理由，防止偏听偏信，保证起草者能够兼听则明，通过对法案利害关系人的利益调和、选择等方式，尽可能使各方面利害关系人能够接受法律草案的设计安排。在这个过程中，要特别防止立法机关越俎代庖，好心办坏事。例如，某地为了规范出租车的租售市场，降低出租车公司租售出租车的价格，以规范性文件规定，所有出租车均须在政府的监督下经过招标投标，方可租售，这样一来，每辆出租车的售价可以比原来大约降低四分之一。此举措一出台，立即遭到绝大多数出租车司机的抵制，原因是如果执行该规定，他们已经购买的出租车将无形中贬值四分之一，这就严重损害了他们的利益。本来文件制定者是为了办好事，减轻民众负担，却在无意中损害了法律关系主体一方的利益，招致这部分人的反对。由此可见，立法要体现民意，在立法起草阶段就应当予以重视。而且，体现民意不是抽象的，而是具体的。在一个具体的法律关系中，如果没有具体的民意体现，就难以有抽象的民意存在。
在一些国家，利益集团（也称压力集团、游说集团）作为有组织的利害关系人，对法案的决策、起草、审议、表决等均产生较大的作用。“利益集团是一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团。如果它通过和向政府的任何机构提出其要求，它就变成一个政治性利益集团。” 各种利益集团通过直接游说、间接游说、影响选举、抗议示威、罢工游行、法院诉讼等方式，影响立法活动及其内容。在《美国政府内幕──人物与政治》一书中，一位美国作者对利益集团的代表如何影响国会立法做了生动描述：“在起草税制改革法案期间，数百名华盛顿的说客在众院调查委员会房间外面的走廊里排起了长队，他们对立法者可能会堵上他们所珍视的法律漏洞的企图保持着警惕。在靠近参众两院会议大厅的地方，国会议员们一定会受到说客们的夹击，这些人有时以大拇指朝上或朝下来表示他们赞成或反对某项法案。” 利益集团对美国立法的影响无所不在，以致于英国政治学者维尔得出了这样的结论：“今天美国法律全书中的许多重要法律来源于利益集团办事处。”
在中国，随着经济改革的深入，利益不断分化，形成利益多元化格局后，利益集团这种参与和影响立法的方式早晚会盛行起来，我们应当未雨绸缪。
