武威市委党校张伟
党的十七届三中全会明确指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2009年中央1号文件对农村土地承包经营权流转作出了制度性安排。农村土地承包经营权流转成为各方面关注和探讨的焦点之一。土地流转加速也成为当前全国农村出现的一个重要动向。截至2008年8月底，全国农村土地承包经营权流转面积已达1.06亿亩，占家庭承包耕地总面积的8.7%。[1]随着农村经济发展、农业结构的调整、农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，甘肃省农村土地流转也呈现加速势态，面积逐年扩大，流转形式不断丰富。土地流转对提高农民组织化程度和农业综合效益起到了积极作用，促进了农业结构的调整，但由于流转机制改革尚处于探索阶段，随着规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系多元化，土地承包经营权流转过程中法律服务不足的问题也越来越突出。
一、土地流转的法律服务不足
1.法律政策宣传不深入，农民土地流转积极性不高。目前，甘肃省农村土地规模经营面积100多万亩，仅占家庭承包经营耕地面积的2%左右。[2]土地流转规模与东部发达地方的农村相比存在较大差距。除经济欠发达、农村劳动力转移到二、三产业稳定就业机会少等原因外，农民恋土情结和观念落后是制约土地流转的重要因素。一些农民对法律政策缺乏了解，对土地流转存在种种思想顾虑。他们既期望新的土地政策能为生产生活带来新的机遇，又担心土地流转会让自己失去承包经营权，同时也害怕有人借土地流转之名侵害自己的利益。因此，土地流转积极性不高，土地流转形式比较单一，且大部分是在亲戚、朋友或关系较好的农户之间流转，流转规模较小。
2.土地流转行为不规范、土地流转纠纷多发。土地流转在我国农村虽早已存在，但大多数地区至今尚未建立起一套完整规范的农地流转机制。一些地区对于农村土地的确权、登记、颁证工作尚未加以重视。除了经济发达地区的部分地区已有一些约定俗成的交易规则外，其他大部分地区的土地流转都是自发和无序的。土地流转缺乏具体的操作办法，手续不完善，流转程序不规范。土地流转双方往往只有口头协议，转包数量、转包时间、收益分配等都没有作出详细的规定。这容易导致双方权利义务关系不清，再加上缺乏必要的公证、监管，土地流转双方纠纷较多。另外，土地流转的期限较短、价格较低，有的地方一年期的和没有约定期限的流转协议占主要部分，这些都造成了土地流转关系的不稳定。
最高人民法院下发的《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》显示，今年前10个月，全国法院共审理有关农村土地资源纠纷的案件48396件。[3]土地经营权流转纠纷、土地补偿费分配纠纷等案件逐年增多，越来越多地表现为群体诉讼，呈现出政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大等特点。
3.土地流转法律服务机构较少、力量不足。中介服务组织尚未建立，土地流转市场还没有形成，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，农民咨询没有门路，乡村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力，乡镇农村土地承包管理部门及村社组织不能及时介入，对土地流转的管理和监督职能没有完全落实到位。
4.缺乏配套的土地流转扶持政策。鼓励土地流转的激励机制尚未形成，没有配套的政策措施是甘肃许多地方农村土地流转集中、规模经营发展比较缓慢的重要原因。多数地方至今还没有形成一套完整的农村土地规模流转经营激励扶持政策，对规模种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业在基础建设、税收优惠、资金投入等方面的扶持、帮助还相对较少，制约着土地流转。
二、加强法律服务，促进土地依法流转
加强农村土地流转法律服务工作，促进农业规模经营发展，应从法律宣传、指导扶持、服务支持、纠纷调处等几方面完善农村土地流转法律服务，促进农村土地流转的规范运作。
1.大力发展土地流转中介服务机构，为土地流转提供法律服务。近年来，土地承包经营权流转中暴露出来的问题日益增多。产生这些问题的主要原因是土地承包经营权流转缺乏规范管理和配套服务。建立农村土地流转服务机构，开展土地流转信息服务，正是从组织上、机制上规范和推进农村土地承包经营权流转的一项重大举措。为此，应尽快在县、乡一级成立土地流转管理中心，规范土地适度规模经营管理工作。加强对基层农经管理员的业务培训，使他们熟悉和掌握土地流转的法律、法规、政策和做法，指导帮助农民进行土地流转。逐步建立和完善农村土地流转信息网络和综合服务平台，在法律法规政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等方面开展方便快捷的服务。
2.规范土地流转合同，积极开展土地流转规范化管理。推行统一的流转合同格式文本，有利于充分尊重农民意愿，发挥农户土地承包经营权流转的主体作用，保障农户自主决定承包地的流转及选择转包、出租、互换、转让等流转方式的权利。因此，应积极开展农村土地承包经营权流转规范化管理工作。规范土地流转合同书，规范承包方、发包方、受让方的权利和义务，解决一些农户之间合同不完善、权利义务不明确、引发纠纷难处理的问题。全面落实土地政策、明确土地权益，需补签承包经营合同、补发承包经营权证书的，应及时补签、补办，降低土地纠纷风险。流转双方要求进行合同鉴证的，各乡镇农村土地承包经营管理部门要及时予以办理。在鉴证中，要重点审查流转双方是否存在违反法律法规、政策规定的约定，重视对土地用途的审查。
3.加强土地流转纠纷调解仲裁，提高农村土地纠纷调处能力。农村土地纠纷能否得到及时有效调处，不仅关系农民权益能否得到保障，而且影响到农村和谐社会建设和农村改革的顺利进行。因此，应高度重视并切实加强农村土地承包纠纷调解仲裁工作。积极创新工作机制，探索建立由农业、监察、司法等部门参与，通过协商、调解、仲裁、司法等多渠道解决农村土地纠纷的调处机制。认真开展农村土地流转纠纷调处和仲裁服务，建立民间协商、乡（镇）村（组）调解、县（市）仲裁、司法保障的农村土地纠纷调处联动机制，健全农村土地承包纠纷仲裁服务机构，充分发挥基层人民法院和乡（镇）、村（组）基层调解组织在调处农村土地流转纠纷中的重要作用。
4.加强农村普法教育和制度监督，增强农民维权意识。《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》等法律法规是落实和维护农民土地权益的根本依据。各级、各部门应根据本地区、本部门实际，制定切实可行的规划和具体实施方案，广泛开展法规政策培训，搞好普法教育。切实加大制度监督和纪律督查工作力度，多措并举，切实提高广大基层干部依法行政的能力，提高干部对土地流转的前提条件和必须坚持的原则的认识。加大宣传力度，使党的农村政策家喻户晓，增强群众依法维权意识。
5.制定优惠政策，扶持土地适度规模经营。当前甘肃农村的规模经营，不论在种植业还是在养殖业，不论是粮食作物还是其他经济作物方面，领头或挑大梁的都是些能人或经营大户。推进农村土地规模经营需要这样的能手和大户，因此各级政府要像扶持龙头企业一样，积极扶持这些规模种养能手和大户，同时制定相关优惠政策，从政策上扶持土地适度规模经营。第一，应进一步加大财政扶持力度。鼓励农村土地流转、壮大规模经营主体，培育重点产业和发展龙头企业。第二，加强金融信贷的支持力度。金融机构应加强对规模经营主体的支持和服务，在符合信贷政策的前提下，为经营主体和基地建设提供积极的信贷支持，应出台相应的办法简化资金贷款手续，把参与规模经营的产业化农业龙头企业、种植大户、农村土地股份合作等纳入服务范围，促进土地流入主体的经营和发展。第三，农业开发支农项目应优先考虑农村土地流转项目设施建设。土地开发整理、标准农田建设和农业综合开发等应与农村土地流转和规模农业紧密结合，增加对规模流转区域项目的农业基础设施投入，对已形成规模经营的，要优先立项，不断改善和优化基础设施条件。第四，完善对土地流转农户的社会保障。进一步扩大农村社会养老保险的参保覆盖面。解决农户土地流出后的后顾之忧。
参考文献：
[1]张艳玲.农业部称2008年农地流转加速.《财经网》.
[2]庄俊康，韩有存.土地经营权流转探索甘肃土地流转现状调查.甘肃经济日报，2008-12-10.
[3]土地资源纠纷案件基本情况.2008-12-5.
