（３）新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡的原则。统一制度后，养老金的计发按不同对象设定不同办法。对新制度实施后参加工作的新职工（即“新人”），采用新办法：个人累计缴费满１５年的，退休后发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的２０％，个人账户养老金月标准为本人账户累计储存额除以１２０。对实施《决定》前已经离退休的老职工（即“老人”），仍按国家原来的规定发给养老金，同时执行养老金调整办法。对实施《决定》前已参加工作、实施《决定》后退休的在职职工（即“中人”）退休后的养老金如何计发是一个难题。由于他们过去没有个人账户的积累，个人账户养老金较少，不可能套用新办法，也不可能沿用老办法。《决定》要求对符合退休条件的中职工（即“中人”），按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金，过渡性养老金从养老保险基金中解决。
（４）社会养老保险行政管理与基金管理体制分开的原则。养老保险筹资方式由原先的现收现付式转到预筹积累式，必然要形成相当规模的积累基金，基金管理的安全有效就显得特别重要。为保证基金的安全和增值，《决定》要求基本养老保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。社会保险经办机构的管理费用由同级财政拨付，不再从养老保险基金中提取。
（５）逐步提高养老保险统筹层次的原则。原有的养老保险统筹层次偏低，不少地方还停留在县级统筹的层次上，范围过小，不符合社会保险的大数法则。有些地区由于老企业、困难企业较多，养老基金入不敷出，养老金不能按时足额发放，无法保证离退休人员的基本生活，影响到社会安定。另外，１９８６至１９９３年经国务院批准的１１个行业部门实行的是职工养老保险系统统筹，其养老负担也是苦乐不均。不少老工业基地的企业所承担的养老金缴费率都在３０％以上，而一些新兴城市如深圳则低于１５％。实行行业统筹的煤炭系统企业缴费率超过２０％，而民航系统不到１０％。提高养老保险的统筹层次，由县级统筹向省级或省授权的地区统筹过渡势在必行。
二、建立多层次社会养老保险体系
世界银行曾在《防止老龄危机：保护老年人及促进福利增长的政策》研究报告中建议，各国的社会养老保险体系要建立“三个支柱”：第一个支柱是公共支柱，即基本养老保险；第二个支柱是企业年金即企业补充养老保险；第三个支柱是个人储蓄性养老保险。我国正是按照这一思路，提出要建立多层次养老保险制度，这一制度由以下三部分组成：基本养老保险；企业年金；个人储蓄性养老保险。
（一）基本养老保险制度
我国的基本养老保险制度与过去的城镇职工养老保险制度是完全不同的新型社会养老保险制度。其最大的不同在于两点：一是覆盖范围大大扩大了，二是实行了社会统筹与个人账户相结合的基金筹集与管理模式。
１．基本养老保险的覆盖范围
我国传统的城镇养老保险制度并没有涵盖所有的劳动者，私营企业、个体工商户、中外合资及外资企业、全民集体企业中的计划外编制的职工，都没有被纳入社会保险制度。为了建立适应社会主义市场经济体制要求的、统一的养老保险制度，必须使全体劳动者在保险项目、待遇和投保标准各方面达到统一化，实现真正的社会统筹。
在养老保险范围扩大问题上，主要有以下几点较大的争论：（１）是否应当将公务员以及由国家全额拨款的事业单位工作人员纳入现行的养老保险体系，形成统一的养老保险制度？（２）是否应当将城镇劳动者全部纳入到养老保险体系？（３）农村劳动者的养老保险如何解决？第三点在下一节介绍，这里就前两点做简单的分析。
对公务员的养老保险制度究竟是自成体系，还是纳入到统一的养老保险体系中来，存在不同意见。从历史上看，自２０世纪５０年代以来，我国对企业职工和国家机关工作人员的退休问题就是在分与合、合与分中发展起来的。５０年代初，我国对职工和国家工作人员分别采取了不同的退休制度。企业职工适用１９５１年颁布、１９５３年修订的《劳动保险条例》，国家机关工作人员适用１９５５年制定的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》。１９５８年针对企业和机关退休待遇不统一而造成相互影响的问题，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行办法》，统一了企业和国家机关的退休制度。１９７８年国务院又颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，将原来统一的退休制度再次一分为二，最终在我国形成两套不同的退休制度。８０年代以来，企业率先实行了养老保险制度改革，使得企业的养老保险制度与国家机关的养老保险制度差别越来越大。在目前情况下，是分还是合？主张自成体系的理由主要是认为公务员有自身的体系和特点，与企业职工有较大不同，从稳定公务员队伍看，应当对公务员有更多的优待和倾斜。
主张将公务员纳入到统一的养老保险体系中的理由是：（１）有利于培育统一的劳动力市场。在市场经济条件下，要打破劳动力资源条块分割的局面，使劳动力能够在不同所有制之间、不同的就业体系之间、不同的用人单位之间自由合理地流动，必须建立统一的社会养老保险制度。劳动力的自由流动受制于多方面因素，如住房、档案、社会保险等。在设计公务员养老保险时，应当充分考虑到这些因素，尽可能地打破各种人为的障碍，以解决劳动力流动过程中养老保险待遇的衔接问题。如果养老保险基金在两套体制下分割管理，无法调剂使用，养老保险的问题无法衔接，必然大大限制劳动力的自由合理流动。（２）有利于降低管理成本，提高效率。如果将公务员的养老保险独立开来，必然造成两套体制并行，需要有两套管理机构和管理人员，无疑大大增加了社会养老保险管理的运行成本。
至于城镇劳动力是否全部纳入到统一的养老保险体系中，基本上不存在争论。因为将城镇劳动力全部纳入到统一的养老保险体系中，是新型养老保险制度的一个基本原则和目标。但问题是，在我国目前经济条件下，有无可能将城镇劳动力全部纳入到统一的养老保险体系中来，这是一个现实的问题。养老保险的运作，不管采取哪一种模式，都需要国家财力的支持，否则，将会出现巨大的预算赤字或出现“空账”。从各国养老保险运作方式看，都曾经采取过区别对待原则，并非一开始就把全体雇员都纳入到统一的养老保险范围。通常都是在经济发展水平较高的阶段才实行统一的养老保险制度。如德国在采取养老保险制度时，其范围也是逐步扩大的，最后才扩大到全体劳动者；韩国在２０世纪７０年代初期就通过了《养老保险法》，但直到８０年代中期，在达到中等偏上收入水平后才付诸实施。因此，在养老保险的适用范围上，必须从我国的实际情况出发，不能一步到位，应采取逐步扩大的方式。就企业的适用范围来看，要改变过去因所有制不同而区别对待的做法，打破各种所有制的限制，转为按企业的规模来决定制度的实施，一些规模小的企业，包括个体工商户及其雇员可以暂缓实施，待条件成熟后再包括进去。
２．社会统筹与个人账户相结合
在世界各国的养老保险制度中，有现收现付制，有完全积累制，也有部分积累制。我国实行的是一种混合模式，实行社会统筹与个人账户相结合。社会统筹实行现收现付，个人账户实行完全积累，这是有中国特色的基金统筹模式。社会统筹体现出社会保险的共济性，便于体现统一标准、统一运作的优越性；个人账户有利于调动个人投保的积极性，便于劳动者在不同体制和单位之间的自由流动。
但是，实行这种制度也有一些问题与难点。突出表现在个人账户养老金方面。我国正处在职工养老保险制度改革转轨阶段，国务院虽然统一了基本养老保险金的计发条件和计发办法。但统一制度后，不同类型的人员基本养老金怎样计发，仍是一个复杂的问题。计发的前提条件是个人缴费年限累计满１５年，统一制度实施之前参加工作的，含视同缴费年限。计发基本养老金的办法按国家规定实行“老人老办法”、“新人新办法”、“中人中办法”，按职工参加工作时间和退休资格采取不同的待遇给付计算办法。
所谓“老人老办法”，即统一制度实施前已经退休的“老人”，其基本养老金的支付仍按照当地规定的标准发给养老金，并享受今后养老金正常调整时增发的补贴。
所谓“新人新办法”是指对新参加工作的人员实行的办法。由于“新人”是“统账结合”实施之后参加工作，一开始工作就有个人账户，就开始记录其个人账户储存额，他们将来退休时个人缴费年限累计满１５年，就可以按月领取基本养老金。其基本养老金计算公式为：
基本养老金＝基础养老金＋个人账户养老金
所谓“中人中办法”的“中人”，是指统一制度实施前参加工作，实施后退休的职工，其退休待遇具有一定特殊性。按规定，“中人”不仅享有基础养老金和个人账户养老金，而且还要发给过渡性养老金。过渡性养老金是指“中人”参加工作后至实施统账结合制度之前一段时间计发的养老金。过渡性养老金与个人账户养老金不可重复计算。过渡性养老金的计算方法，根据劳动和社会保障部提出的指数化“中人”过渡办法执行。计算公式为：
“中人”基本养老金＝基础养老金＋个人账户养老金＋过渡性养老金。
个人账户是我国职工养老保险制度改革的产物，试点地区早在１９９２年即开始为职工建立个人账户，在全国普遍推行是在１９９５年。
个人账户的主要功能一是职工在职期间逐月记录职工个人缴纳的养老保险费、企业缴费中划入个人账户的保险费金额及两者的利息；二是职工退休时，作为计算和领取基本养老保险金的主要依据。基本养老保险制度要求为每一个职工建立惟一的、终身不变的个人账户，职工退休时从个人账户中支取的养老金称为个人账户养老金。职工整个在职期间，其个人账户中可能计入的储存额包括：（１）个人缴纳的基本养老保险费的全部；（２）企业缴费中按规定划入个人账户的部分；（３）账户储存额的利息；（４）储存额运营应得的收入。以上四部分构成个人账户储存总额，当职工退休时，以这一总额除以１２０，即为“个人账户养老金”，即职工退休后每月可从账户中支取的基本养老金。
３．养老保险分账管理后如何做实个人账户
社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，对于建立由国家、用人单位和职工个人分担养老责任的机制，调动职工为养老而积累的积极性，减轻国家负担，都将发挥积极作用。但怎样建好个人账户，一直是人们关心的热点问题。究竟把个人账户只作为一种计算养老金的依据，还是把个人账户建成名副其实的个人账户呢？经过几年的实践和探讨，人们逐步认识到个人账户必须做实。因为做实个人账户有利于加强个人账户的核算，促进个人账户基金的运营生息，增强社会成员的社会保险意识。２０００年，国务院发布《完善社会保障体系试点方案的通知》提出，将个人账户由空账变实账；基金管理由混账改为分账；筹资模式由“部分积累”改为“现收现付”加“完全积累”；财政由不补贴改为补贴。
做实个人账户并非易事。由于历史原因以及筹集比例的限制，我国目前的个人账户并没有形成积累，也就是说，现在的个人账户是一个“空账”。这样，要在未来的退休高峰到来前积累部分资金的制度设计初衷无法实现。从目前情况看，还不可能在短期内实现个人账户“实账化”，只能根据我国实际经济承受能力，沿着“空账——适度空账——实账”的思路，逐步实现个人账户“实账化”。
目前国内学术界提出做实个人账户的主要措施有：加大基金征缴和管理的力度；调整个人账户计费率，如缩小个人账户规模，从相当于个人工资的１１％降为８％，将个人缴费比例从目前的平均数５％，一步提高到８％，个人账户完全由个人缴费形成，原规定的用人单位２０％的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部划入社会统筹基金；个人账户规模降为８％以后，为保持职工退休后基本养老金水平不下降，可将基础养老金月标准由原设计的相当于职工月平均工资２０％调整为３０％。
为了做实个人账户，必须实行分账管理。过去社会统筹与个人账户互相渗透、混账管理、空账运行，今后要实行分账管理、各司其职、互不借用、实账运行。社会统筹基金不再透支个人账户基金，个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，实账运营，保值增值。为避免风险，一定时期内不允许进入股市，只能用于购买国债，并以高于银行储蓄利率增值。对已经形成的被透支的１９００多亿元个人账户记账额，待将来有条件时再逐步填实。从多渠道筹资逐步做实个人账户，例如财政调整支出结构，加大社保支出的力度；变现部分国有资产；增加新税种和发行长期国债；加强养老保险费的征缴；清理企业欠费；探索养老保险基金投资运营管理的新方式等。
目前分账管理已在全国逐步展开，有些地区对做实个人账户分三步走：首先是“小做实”，即从２００１年开始，参保职工个人缴费全部计入个人账户，形成实账，基金存入银行；然后是“中做实”，即除了“小做实”
外，还要补上过去账户透支的部分；最后是“大做实”，即把“中人”账户一并做实。
（二）企业补充养老保险
企业补充养老保险也叫企业年金，是指企业在参加国家基本养老保险的基础上，依据国家政策和本企业经济状况建立的、旨在提高职工退休后生活水平、对国家基本养老保险进行补充的一种养老保险形式。
企业补充养老保险具有如下特征：第一，企业自发建立或国家强制企业建立。第二，经办方式灵活多样，可以由大企业自办，也可以由多家企业联合或由行业管理机构建立区域性甚至全国性协会、基金会经办，还可以由有关中介机构经办，或由有关金融机构包括各类银行、基金管理公司、证券公司、寿险公司等经办。第三，企业补充养老保险基金实行市场化投资运营。第四，政府在企业补充养老保险的建立和管理中不承担直接责任，政府的主要职能是对其进行严格的监管。
