第一阶段（１９８４-１９９３年）。在这个时期内，中国的社会保障体制改革主要表现为单项试点，分别摸索。在社会保险制度改革方面，１９８４年是改革的起始之年。由于传统的养老金制度在部分国有企业出现支付危机，迫使中央政府不得不在传统制度框架内设置社会统筹机制，以平衡新老企业负担畸轻畸重问题。在部分市县试行国有企业职工退休费用社会统筹；建立了劳动合同制工人养老保险基金并实行个人缴费，同时在国有企业部分职工中建立待业保险制度。医疗保险制度的改革始于１９８１年，为了控制企业医疗费用的过快增长，部分企业实施医疗费用定额包干管理，虽然这一措施后被中央否定，但它开启了医疗制度改革的进程，推动了中国医疗制度的改革与创新。１９８５年，一些企业开始进行医疗费用改革试点，出现了医疗费用社会统筹、大病医疗统筹等等制度创新。１９８８年开始，由中央政府开始主导医疗制度改革试点。
第二阶段（１９９３-１９９７年）。１９９３年是中国社会保障制度改革的转折点。党的十三届四中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，提出了建立新型社会保障制度的三项基本原则：第一，建立全面的、同时又是多层次的社会保障体系，实行全国统一的社会保障制度，但城乡居民的具体保障办法又有所区别；第二，城镇职工养老金由单位与职工个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合；第三，社会保障的行政管理与社会保障基金的经营管理分开。这一决定的突出贡献是肯定了社会统筹与个人账户相结合的改革思路，奠定了社会保险制度的改革方向。从１９９３年开始，医疗保险制度改革进入扩大试点阶段。中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出，要建立由单位与个人共同负担、实行统账结合的社会医疗保险制度。在此前提下，医疗改革沿着两个思路进行试点：一是统账结合的试点。形成了镇江、九江的所谓“两江模式”和“海南模式”；二是“小病分流，大病统筹”的试点，主要是北京、上海等大城市实施大病医疗统筹和住院医疗保险。这些试点为建立全国统一的医疗改革制度提供了经验。
第三阶段（１９９７年以来）。全国统一的社会保障新体制在这一阶段逐步形成。首先是在养老保险制度方面形成了全国统一的养老模式。１９９７年７月，中央政府颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。１９９８年８月，发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》。１９９９年１月又发布了《社会保险费征缴暂行条例》。２０００年１２月，下发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，逐步形成了一个比较完整的、与社会主义市场经济相适应的新型社会养老保险制度。在管理体制方面，１９９８年３月，国家劳动和社会保障部成立，标志着部门分散管理体制的终结和中央统一管理体制的形成，从根本上改变了长期以来社会保障行业割据、政出多门、自成体系的格局。其次，全国统一的医疗保险制度逐步形成。１９９９年初，国务院正式下发了《关于建立职工基本医疗保险制度的决定》，确立了中国新型医疗保险制度的基本框架。２０００年和２００１年，北京、上海分别制定了本市的医疗保险方案。最后，有关全国统一的失业保险、工伤保险和生育保险制度都在最近几年内相继出台，逐步形成了项目齐全、内容完整、功能相互配套的社会保险体系。
（二）改革的主要成果
二十多年来，中国社会保障制度改革所取得的成果是多方面的。
第一，基本形成了与市场经济体制相适应的新型养老保险制度。
国务院１９９７年７月发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》以及随后的若干重要的政策调整，在确立和统一中国新型社会养老保险制度方面取得了一系列成果。（１）确立了新型养老保险制度的原则和目标，即“到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制的要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系”。（２）确立了部分积累式筹资模式。在统一制度前，中国到底采取何种筹资模式无论在理论上还是在实践中都存在着广泛的争论，统一制度后，其他各种不同的试点都要求放弃并逐步向中央统一的模式过渡。（３）对基本养老保险的运行实行“七个统一”。包括统一个人账户规模，统一记账利率，统一缴费基数，统一缴费比例，统一养老金计发办法，统一过渡办法，统一并轨时间。（４）行业统筹下放地方，全部实行属地化管理。这使得我国长期存在的“条”、“块”分割的局面正式结束。（５）基本养老金实行省级统筹。
第二，基本形成了新型的医疗保险制度。
（１）确立了基本医疗保险制度改革的目标与原则。目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应，根据财政、企业和个人的承受能力，保障职工基本医疗需求的医疗保险制度。基本原则是，基本医疗保险水平要与经济发展水平相一致；基本医疗要覆盖城镇所有的用人单位和职工；实行企业与职工的成本共担制，通过个人账户机制强调个人的自我负责精神；实行属地化、社会化管理。（２）确立了统账结合的筹资模式。基本医疗保险基金由统筹基金与个人账户构成；社会统筹基金与个人账户基金双轨运行、分账管理；确定了社会统筹基金的进入门槛与封顶线，设计了统筹基金有偿使用的费用约束机制；设立了政府对统筹基金与个人账户基金的管理构架；提出了医疗医药体制改革的思路和相关措施。
第三，在失业保险制度、工伤保险制度、生育保险制度建设方面取得了一系列重大进展。基本形成了新型的失业保险制度、工伤保险制度和生育保险制度。
第四，建立了全国统一的社会保险行政管理体制，从根本上改变了过去政出多门的局面。劳动和社会保障部、民政部成为中国最重要的社会保障管理部门，并分别承担着管理全国社会保险事务和社会救助、社会福利、军人保障等事务的职责。
第五，在社会救济、社会福利和社会优抚制度的改革与完善方面也取得了显着进展。农村扶贫政策取得了巨大的成功，中国乡村的贫困人口已由１９７８年的２．５亿下降到２００３年的２９００万左右，区域贫困问题的解决进入最后冲刺阶段。城市最低生活保障制度全面建立，实现了“应保尽保”，农村灾害救助新体制也已经形成。
第六，各种补充保障措施在逐渐发展，如残疾人福利基金会、慈善基金会、互助会等组织的出现，“希望工程”等民营社会福利事业的发展，都取得了引人注目的成就。
总之，以企业或单位保障为核心、辅之以国家保障和乡村集体保障的传统社会保障制度已被完全打破，新的社会保障制度正在改革中逐步得到确立，一个有中国特色的社会保障制度基本成形。
（三）我国社会保障体制存在的突出问题
１．各地区社会保障水平极不均衡
各地区社会保障水平极不平衡，主要表现为社会保障水平的地区性结构不合理。中国社会科学院朱庆芳根据社会保障占ＧＤＰ的比重、安全网的覆盖面、救济扶贫、社区福利水平、医疗卫生、离退休职工、残疾人保障等７个子系统的２４个主要指标，综合评分得出各地区社会保障总水平。社会保障水平最高的上海是社会保障水平最低的贵州的２．３倍，位于前列的还有北京、天津、吉林、江苏等；位于后列的则有湖南、西藏、广西、海南等。
２．不同所有制、不同行业之间存在着较大的待遇差别
我国现行社会保障制度主要覆盖全民所有制和集体所有制单位，而且社会保障待遇水平相对较高。而其他所有制单位则享受不到同样的保障待遇，这与市场经济体制改革的要求不相符合。另外，在统一性方面也曾经出现过一些问题，如属地化管理问题。１９９８年，我国有铁道、交通、民航、邮电、电力、水利、煤炭、石油、中建、有色金属、金融等１１个系统１４００万在职职工（占国有企业职工总数的２０％）实行行业统筹，给社会保障制度的建立带来了一些副作用，现在虽然已经解决，但不同所有制、不同行业之间的差距并未完全消除。
３．城乡之间的社会保障水平差距过大
世界各国在建立现代社会保障制度过程中，都是先解决城市职工的社会保障问题，然后在经济社会发展达到一定阶段才着手解决农村的社会保障问题，中国也不例外。城乡在建立社会保障制度上存在时间上的先后和水平上的差别，是可以理解的。但问题是，中国目前在社会保障制度建设过程中，两者差距过大（表３-１）。
这里还不包含价格补贴与住房补贴等因素，若考虑这些因素，城乡在享受社会保障水平上的差别将更大。我国占总人口８０％的农民，只享有社会保障支出的１０％左右，２０％的城市人口却占有接近９０％的社会保障费用。从人均的社会保障费用看，城市居民是农村居民的２０倍以上。这种情况一直没有大的变化。几乎所有的社会保障水平的统计、推算模型都显示，我国农村的社会保障水平远远低于适度水平的下限。这不仅造成了巨大的社会不公，更限制了城乡劳动力市场的对接与统一，不利于我国经济社会的发展。
三、中国社会保障进一步发展的基本思路
中国社会保障的进一步发展，应当继续坚持三个基本原则：一要与市场经济相适应；二要适合中国的国情与国力；三要能够随着社会经济的发展不断改善国民福利，同时又能有效的避免社会保障的财务危机。
要建立有中国特色的社会保障制度，不仅要对传统保障制度有所突破，同时也要对国外已有模式有所创新。这一制度应体现出以下三个特点：
１．从家庭保障向社会保障转轨
家庭关系稳定、家庭成员之间相互提供生活保障，既是中国的民族传统，也是维护社会稳定和建立新型社会保障制度的一种先天优势。
因此，中国社会保障制度的改革不是要取代家庭保障的功能，而是在满足市场经济改革与社会发展的需要的同时，弥补家庭保障功能不断弱化的缺陷。因此，中国仍然需要维护家庭的稳定，并继续发挥出家庭对社会成员所具有的生活保障功能。但是，作为新型的社会保障制度设计必须要以社会保障为基础，必须把现代社会保障制度建立在社会互助共济的基础之上。
２．以社会保险为主体
在现代世界各国的社会保障制度中，大体上有救济型、保险型和福利型三种制度类型。一般说来，单纯的救济型主要是传统社会和当今一些经济非常落后的不发达国家实施的制度。高福利型的保障制度主要是西方发达国家在福利国家理论指导下建立起来的保障制度。几十年的实践证明，这种社会保障制度弊病较多。中国是一个发展中国家，经济文化还不发达，我们必须充分吸取西欧国家的福利教训，建立起以社会保险为主体的社会保障制度。
与此同时，鉴于中国的发展现状，还要进一步完善社会救助制度，发展社会福利和各种补充保险事业，努力实现社会保障各个子系统的协调发展。中国是一个灾害频发的国家，数以千万计的贫困人口和每年逾亿的受灾人口，决定了社会救助仍将是整个社会保障的重要组成部分。而日益庞大的老龄化人口群体，６０００多万各类残疾人，以及经济发展必然带来的国民对改善生活质量的欲望，决定了我们还要大力发展各种社会福利事业。此外，还需要发展各种补充保障事业，以满足不同层次的社会成员的需要，弥补以政府为责任主体的基本保障的不足。
３．体现多层次性
社会保障制度的多层次性主要体现在以政府为责任主体的基本保障和单位为主体的补充保障以及其他保障等不同层次上。其中基本保障层次强调低水平、广覆盖，追求的是全社会统筹和共享的社会公平性；补充保障则表现出地区和行业乃至不同单位之间的差异性；其他保障措施则在于满足某些特殊的保障需要。实行多层次的社会保障制度，目的在于适度减轻政府直接承担的社会保障责任，同时又适应中国社会经济发展的不平衡性，承认和体现地区差别、行业差别和企业差别，使国民现有的社会保障水平不至于因改革而发生重大变化。
本章提要
１．社会保障制度是人类社会发展所必需的一种制度。中国古代的社会保障制度不仅源远流长，而且与农耕文明相适应。中国古代的社会保障制度在中华民族的发展过程中曾经发挥过重要历史作用。
２．近代以来，中国开始有过一些建立现代社会保障制度的尝试，但真正建立现代社会保障制度是在新中国成立以后。中国改革前的社会保障制度是以身份制为基础的，按照干部、工人和农民三种身份分别建立了不同的保障制度，其中城镇社会保障制度基本上是以苏联模式为基础的，中间也经历了一些曲折和变化。
３．随着中国的改革开放和社会主义市场经济体制的建立，中国传统的社会保障制度已经不能适应这种变化了的制度环境。二十多年来，中国社会保障体制改革是在积极探索、稳步前进的思路中进行的。
目前已经基本形成了与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体制，包括基本养老保险制度、基本医疗保险制度以及失业保险、工伤保险、生育保险。社会福利和社会救济、社会优抚制度也进行了卓有成效的改革。
４．中国的社会保障体制改革并未完成，未来中国的社会保障制度建设必须既符合中国国情，又能适应社会转型的时代要求。
关键术语
大同社会企业保障保险型社会保障社会保障体制改革
思考题
１．怎样理解中国古代社会保障的特点及其形成背景？
２．中国现代社会保障制度是何时建立的，经历了哪些演变？
３．中国改革前的社会保障制度有哪些主要弊端？
４．如何理解有中国特色的社会保障制度？
