过去的观点认为，彻底改革户籍制度就能够快速推动城市化进程。然而在“城中村”改造过程中，一个乡村社区的完结，户籍的变更并不是主要过程，产权的重新安排与界定才是主要过程，只有在政府、村民和开发商之间经历了艰难的产权重新界定的过程和社会关系网络的重组过程，才是乡村城市化的主要过程。“城中村”的改造虽然具有许多超阶段发展的特殊性，但它仍昭示了城市化过程中的多维度的利益关系，以及各种利益摩擦、矛盾和冲突的调整过程。因此，“城中村”改造必须处理好以下几种关系：
1.政府与原村民的利益之间的博弈关系
在“城中村”地区，从法律关系上看，政府是城市土地的所有者，从实际占有关系上看，原村民是城市土地的直接占有者。随着城市化进程的加快，“城中村”土地的价值不断上升，“以地生财”是政府与原村民在城市土地利益关系分配方面博弈的起源，进而导致“城中村”利益关系的再调整。
在城市化推动下，“城中村”的土地及其附属物的商业价值日益增长，“城中村”村民是其中的受益者。随着生活模式的改变，部分一无技能、二无经验的“城中村”户籍农民选择了一条风险最小且收益甚丰的“以地生财”道路，即通过出租土地或者房产获得收益，进而成为城市化的既得利益者。在这种模式下，“城中村”的土地利用、开发建设行为完全取决于如何在政府与原村民之间进行土地收益分配的比较利益。
在浙江省台州市，由于村民反对身份转换，坚持“一村一点”建设安置点，新一代的“城中村”并没有进入城市管理体制。政府在取得城市发展需要的土地后，没有把城市化的管理模式实施于“城中村”，而基本上把“城中村”的管理事务留给“城中村”自己解决。在这种情况下，“城中村”集体经济组织不仅要承担发展村级集体经济的职能，又要承担本村的基础设施和公共服务设施的建设任务，还要执行“城中村”的计划生育、社会福利、治安等社会管理职能，使“城中村”组织成为具有多种职能的社会性机构。①
在城市化过程中，有的地区直接保留了农村土地的集体所有制性质，有的地区虽然实行了土地国有化，但通过给“城中村”划定集体工商业发展用地和宅基地的方式，使“城中村”占用了大量土地，并且其在事实上具有了无偿、无限期、无流动使用的行政划拨用地的性质。在这种体制下，村民在认知上并不觉得国有化后“城中村”土地与以往有什么不同，村民和村集体依然认为土地的使用权由他们自己支配。
注释：①周霖.城市资源配置：产权与制度、政府与农民关系研究———以浙江省台州市“城中村”改造为分析对象.福建师范大学学报（哲学社会科学版），2004（3）
2.产权制度、土地制度以及市场机制作为权利主体之间的利益调节关系
土地产权市场化过程是对城市土地资源经济价值的发现或重新定价过程。城市土地配置需要政府的行政干预和宏观管理，由于各级政府的行政化配置与市场化配置双轨运行，导致土地的市场价格与行政价格存在巨大差距。但是，由于存在农村集体土地不能自由进入市场，其产权存在事实上的不完整性。
根据我国《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”由此可知，我国农村土地是集体所有性质。
但是，《土地管理法》第二条又规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”该条款的意义在于国有和集体的土地（所有权）不得买卖和转让，但国有土地实行使用权与所有权分离以后，使用权可以进入市场自由流转，而集体土地使用权的转让仍存在种种限制。
《土地管理法》第六十三条规定了农村集体土地的法律关系性质，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。同时国家“保护耕地”的基本政策也是限制集体土地的使用权流转的政策依据。这样在市场经济条件下，集体土地的产权是不完整的。在经济学理论上，产权是一系列权利的集合，不能交易或交易受限的产权不是完全的产权，很难以其真实价值转化为资本。
但是，《土地管理法》又规定了如何完善集体土地产权的具体途径。该法第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。即虽然法律规定集体土地不能直接进入市场交易并转化为资本，但可以通过先收归国有，然后再进入市场进行出让的方式完善产权关系，实现其土地价值。
3.村集体与村民利益之间的一致性与差异性分配关系
随着经济和社会的快速发展，城市经济的规模收益递增的特点越来越显著。在某种程度上，城市规模越大，效率越高。随着城市化进程的加快，城市功能的不断扩张，促进“城中村”的土地大幅升值，这是城市化扩张给“城中村”带来的巨大的外部性收益。在“城中村”中，只要是村中的户籍人口，即“城中村”原居民，每人每年就可因此获得几千元甚至上万元的收入。此外，村民应当承担的国家税费也一般由村集体经济组织承担，有的村民还有社会保险和医疗保障，甚至有的还享有分红权利的继承。这样“城中村”农民一般不会轻易放弃既得利益，再加上不愿意迁离本土的思想根深蒂固以及有些地方政府安抚政策不到位或不落实，使“城中村”的改造一直成为城市建设的难点。
在“城中村”中，户籍资格是“城中村”原居民参与“城中村”集体资产收益分配的依据。由于农村人口控制相对宽松，发达地区“城中村”资产收益非常好，致使“城中村”原居民的生活条件优越，这些因素诱致“城中村”的户籍人口不断增加，而“城中村”的土地却逐渐减少。这主要是三方面的因素造成的：一是人口增加而宅基地面积也要相应增加；二是国家由于公用建设征用其土地的数量也在不断增加；三是“城中村”集体经济组织为发展集体经济，将农用地转为非农建设用地。在“城中村”改造中，如果把“城中村”原居民的农村户口改为城市居民户口，就意味着失去了赖以生存的土地。这样，在政府不能完全保证村民获得生存保障的前提下，“城中村”有其存在的必然性与合理性的一面。
以浙江省椒江为例，椒江区现有275个行政村，由于城市建设的需要而被征用土地，不少行政村的土地资产转变为货币资产，村集体经济的资产大幅增加，人均集体经济最多的白云街道红旗村，人均达10万元。由于失去土地的“城中村”村民对“城中村”集体经济收益和城市化扩张的外部性收益有着强烈的依赖，因而对改造“城中村”有强烈的抵制情绪。在“城中村”改造过程中，如何处置迅速壮大的村级集体资产方面，农民、村级组织、政府之间产生了不少矛盾。①
注释：①周霖.城市资源配置：产权与制度、政府与农民关系研究———以浙江省台州市“城中村”改造为分析对象.福建师范大学学报（哲学社会科学版），2004（3）
§§§第三节“城中村”改造的基本原则
“城中村”改造，必须以解放思想观念为基本前提。要在大范围内进行“城中村”改造，必须以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，全面协调可持续的科学发展观，大胆解放思想，不断更新观念。政府要重点围绕加快建立和完善社
会主义市场经济体制和运行机制，强化市场经济观念和城市管理经营理念，在改进工作作风、加强服务上下功夫。“城中村”的干部群众，要富而思进，加快城市化步伐，树立向现代城市人转变的观念。从总体上看，“城中村”的改造需要把握好以下几项原则：
一是“城中村”改造，要树立全局观念，加强领导，调动各方面的积极性和创造性。
“城中村”是伴随着城市快速扩展而形成的。一些村的土地已经全部或大部分被国家征用，有的已完全被城市建成区包围，有的村即将融入城市建成区，村民已基本不再从事农业生产，不以农业收入维持生计，但仍然实行农村管理体制，与现代化城市管理体制诸多方面产生碰撞，不利于城市统一管理和现代化建设要求，因此，“城中村”的改造和改制，已经成为当前我国推进城市化的一项重要任务。然而把“城中村”融入城市，不仅牵涉到村容村貌的改造与建设，而且牵涉到政治和经济体制改革，这项改革比推行承包制、股份合作制等改革要复杂得多，困难得多。再者，“城中村”的改造与改制，牵涉到各级政府和政府各个部门，牵涉到农村和城市的方方面面，包括治安、环卫、城管、计生、规划、征兵、医疗、保险、土地管理、企业经营等，要加快“城中村”改造与改制，关键是要调动各方面的积极性和创造性，否则，想快也快不起来，搞不好还会引起各种负面影响。为此，在组织领导上，建立由市政府有关部门的负责人组织成的工作班子，用以指导、协调“城中村”的改造与改制工作。在思想认识上，树立全局观念，统一步骤与做法，有关部门相应地制定切实可行的配套政策和具体措施，同心协力组织落实。在工作作风上，要深入群众，宣传解释政策，消除群众顾虑，必要时开些座谈会或听证会，广泛听取各方意见，采纳合理的建议，尊重群众的首创精神，总结和推广先进经验，加快“城中村”的改造与改制步伐。
二是“城中村”改造，必须遵循科学规划、为城市发展留下空间的原则。
“城中村”改造的关键在于做好规划，规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计，特别要注意保护国土资源和防止环境污染。要调整好新住宅区内的区域划分和功能布局，充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，逐步营造高质量的生活环境，避免低水平的简单重复。对重点地段、风景名胜区域的设计，既要与整体规划相一致，又要突出个性和品位，使之成为一个独特的人文景观。规划要体现对文化古迹的保护。建筑设计要反映地区特色和民俗特色以及自己的风格，使其具有浓郁的文化氛围和美感，要建成完善的、相对独立的、体现出现代化的新型城市文明社区。
三是“城中村”改造，要根据经济发展水平，量力而行，因地制宜，分类推进，积极而又稳妥地实施对“城中村”的改造与改制。
根据各地的实际情况，需要明确和解决好如下一些问题：一是准确界定“城中村”的标准。二是因地制宜，分类推进。“城中村”改造和改制要根据征地程度、街道与居委会的财力、集体经济组织状况、村民认识心态等项条件的成熟程度进行分类，采取不同的步骤和对策。同时，这些条件之间又存在着有机的内在联系，如征地多少才能承担“农转非”的经费；能不能撤村改制关系到还有没有农民和农业生产；撤村后街道的财力关系到能否接管原农村的社区职能，是全面接管、部分接管还是暂不接管；“城中村”改造与改制的进程，又关系到农民思想意识融入市区的程度。经济组织的改制更要尊重股东意愿和经济组织状况，从有利于经济发展的需要出发，各自选择适合的城市经济组织形式。总之，按条件成熟程度进行分类指导。
四是“城中村”改造，必须实现城市土地资源的合理配置。
在经济发展和城市化进程中，城市土地资源不仅具有使用过程的可增值性，同时还具有公益性，单一机制下资源配置始终存在着市场失灵和政府失灵，从而造成不良的资源配置。城市可批租土地的资源在空间上和数量上都是有限的，因此，要使用纠错机制来替代政府失灵，在充分发挥市场机制和规避市场失灵的同时，政府不再直接配置资源，而是通过有效规制下的产权交易市场实现产权交易，达到纠错目的。政府纠错机制的重点是在组织市场，规范市场，创造客观、公正的市场秩序，通过市场竞争降低资源配置的社会成本，使城市土地资源的增值性和公益性都得到充分发挥。通过竞争性的产权交易市场，避免掌握公共资源的部门和人员制造的不规范的寻租。政府的纠错机制包括建立和实施土地征用与经济补偿、就业服务、社会保障同步进行的“城中村”改造，以适应“城中村”管理改制和村民生活改变的需要，特别是要为弱势方创造更多的就业机会和稳定的生活保障。通过政府规制和市场机制的完善，使城市土地资源形成合理的配置模式。
五是“城中村”改造，政府必须始终坚持主要依靠村民自己搞改造的原则。
“城中村”改造，触及群众的既得利益。要从实际出发，在不损害国家利益、集体利益的前提下，给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。各级政府要制定符合实际的补偿政策，如在建期的贷款利息由政府财政全额补贴；政府拨出部分启动资金，作为基建前期市政配套建设补助费；妥善安置村民过渡房，合理补贴村民拆迁损失费；分别情况，给予面积补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地，同样与住宅用地一样免交有关费用，并纳入统一规划、改造，土地升值的收益由村集体、原村居民共同享有。在正确制定和运用政策的同时，充分发挥“城中村”党组织、群众自治组织、股份经济组织的作用，用干部、党员的模范行动，调动群众参与旧村改造的积极性。
六是“城中村”改造，要为从业方式的转换创造市场机会。
城市土地资源配置的模式要敢于创新，配置项目范围、配置方式的选择都需要创新。“城中村”在城市中的区位一般都处于城市规划体系中的高商业价值地段，但“城中村”的存在制约了这样一些地段的商业价值的发挥。对“城中村”的旧居进行改造的目的不只是把杂乱的“城中村”改造成为新的村民住宅区，而是把村民的生活环境的改变与就业方式的转换、城区区块功能的形成结合起来，使原来的“城中村”地块经过改造，不仅变成城市功能体系中的重要功能区块，还能通过城区建设与产业发展相结合成为城市经济新的增长点，因此，新的区块功能的形成和城市产业培育直接改变了原来村民的生活方式和就业方式。
七是“城中村”改造，必须实行政府调控与市场运作相结合的措施。
