首先，以村籍为边界的高收入、高福利强化了村民的内在认同，并突出了村落共同体成员与城市融洽的距离。“城中村”凭借其各种优越条件，享受着远远高于外界的收益与福利。因此，村籍的身份不亚于传统意义上市民身份的内涵，还是一种优越于周围市民的象征。为使集体利益的分配与扩展有序化，并为村民利益的实现与保护提供机制性保证，村庄都制定有一整套操作性很强的村籍制度。拥有村籍就意味着一系列的利益分配与福利，这种福利往往覆盖村民生活的所有层面，而这种福利与收入远远高于一般的城市居民。因此，现在进行“城中村”改造所给予的种种优惠政策就显得苍白无力，失去了对居民的吸引力，使得“城中村”居民普遍排斥。
其次，以村籍为边界的高收入和高福利的支持。随着社会经济迅猛发展，城市规模越来越大。政府需要重新调整城市规划，扩充城市的区域空间，甚至把城郊的农村也纳入统一的规划。城市规模的扩张，使农村土地大幅升值，给当地农村带来了巨大的收益，只要是拥有农村社区户口，无需参加劳动，每年每人即可获得几千元甚至上万元、几万元的收入，还有社保和医疗保障，部分村庄村民还享有分红的继承权，在农村中逐步形成了一批不劳动、不经商的“食利”阶层。饱受福利浸润的社区农民不会轻易放弃已有的既得利益，再加上他们不愿意迁离本土的传统思想的影响和政府安抚政策不到位、不落实，部分“城中村”农民集体抵抗政府改制、改造行为。
最后，具有以强大利益内聚为基础的“城中村”村落共同体，在与外界的利益斗争中，往往能求得自身的权益与主动，因此也巩固了以“城中村”为中心的团体认同感。
“城中村”所在社区一般都是城市化与市场化的先发地，村庄积聚的厚实的集体财富不断强化着村民对村落共同体的依赖与向心力。随着近年来经济的迅猛发展，城市化进程不断加快。政府出于公共利益的需要，重新调整城市规划，大大地扩充了城市的区域空间，城郊的农村不断纳入市区范围。“城中村”的一个核心问题是土地使用问题，排斥征地是村民普遍性的行为，因为原有的拆迁补偿标准过低，没有考虑其潜在的收益；可征地一般是政府行为，按理说政府行为可以自上而下地强制完成，但当政府行为在面对具有强大利益驱动，并有着强大利益认同与内聚的村落共同体组织时，其自上而下的强制力往往很难不被部分化解而打折扣，且这种化解与打折扣确实有尊重农民的眼前利益之需要为依据，一些“城中村”的改造也就是以接受“房子已经盖在那里”的既成事实为前提，其进展自然举步维艰，代价沉重。
§§§第三节市场上的供给与需求是“城中村”形成的市场基础
从市场的供需关系上看，“城中村”优越的区位条件使之成为房地产开发的热点和房地产商眼中一本万利的投资场所。以汕头市JS村为例，该村的区位优势在于它紧靠汕头市的旧城区，处于现在城市市区的核心区位上，在其周围，商业发达，城市人口流动大，对住宅的需求也比较强烈。外来打工者等低收入人群的住房需求，则偏向于低成本住宅，而“城中村”地区正具备这种条件。从供给方看，村民在短期内获取既得利益的心态使开发建设偏离了正确的轨道，村民在采取与人合作的建房方式时，根本不会去考虑房屋建设如何与环境相协调，以致造成环境景观的恶化。①“苍蝇不叮无缝蛋”，恶劣的环境又使“城中村”成为社会问题的多发场所。
灰色、黑色经济是“城中村”赖以“兴盛”的体制外经济支柱。都市村庄的“活力”与“生命力”在一定程度上来自于非正式经济的活跃，可以说不了解“城中村”的非正式经济，就难以全面揭示“城中村”形成的奥秘。在此，非正式经济是指那些除国家工商税务等部门许可以外的经济成分，其中包括相当数量的灰色、黑色经济成分。如未经有关管理部门许可的小摊小贩；国家法律所禁止的商品制假、走私、贩毒、卖淫嫖娼等。非正式经济的独特性质，决定了其生存发展需要较为独特的土壤，而“城中村”恰好具备这些条件。
首先，“城中村”的良好的地缘区位是非正式经济发育蔓延的最佳依托。非正式经济可以说是“地下”市场化程度甚高的经济，需要有一般市场经济发展所借助的条件，比如便利的交通、临近的供求大市场、充足的市场信息、良好的市场区位等。
注释：①参见罗赤.透视城中村.读书，2001（9）
其次，“城中村”的城市管理缺位正好成为非正式经济滋生泛滥的最佳场所。长期以来，由于城乡分割的管理模式，对“城中村”居民的管理还是原来的常规性的粗放型管理，而对城市化过程中新出现的现象，特别是对于大量与外来人口相关的活动管理，则处于近乎失控状态。这为大量“三无”人员的流入与从事非正式经济活动提供了绝佳的生存与发展空间。有效管理的缺位使得诸多在规范城市管理中被排斥与打击的经济成分，纷纷汇聚“城中村”，寻求生存与发展机会。
最后，作为“城中村”非正式经济重要组成部分的出租屋市场，与其他非正式经济相互催生，相互促发，由此形成的多重利益格局是“城中村”具有“活力”的重要源泉。“城中村”由原来的农村被“圈”进城市之后，却往往没有或难以纳入城市的统一规划，而村子本身的规划更是滞后于城市的发展，使得“城中村”的建设一直处于无序局面。村民建房“各自为政”，除自己居住外，其余部分基本用于对外出租，且多是私自出租。出租收入成为“城中村”居民固定收入的重要来源，再加上从事非正式经济的收益和正常的工薪收入，构成了村民收入的三大支柱。
§§§第四节村落历史的认同性是“城中村”形成的历史文化因素
首先，从信任关系的视野看，“城中村”实际上就可以看成是传统信任关系与情结的聚居体。长期农业社会的聚村而居，使村落自然成为人们生存与生活难以割舍的“祖地”。与“祖地”相关的一系列习惯，既内化于人们深层的意识观念，又外化于人们的具体行动与实践，形成一整套完整的与村落地域共同体联系在一起的“生存策略”。建立在这一基础上的观念和行为取向的内外有别，被认为是自然而然的规律和方法。但这种信任结构，直接影响村落生存与发展的格局。由它所演化成的家族观念、同乡关系等，就是最好的说明。一些“城中村”的企业采用家族式管理模式，就是受其影响的结果，任人惟亲，优秀人才受拒，企业发展缺乏后劲。
其次，从传统农民小而全意识与行为取向的视野看，“城中村”则可以看成是拟单位化建构的产物。一些“城中村”不约而同地采用了具有城市单位制特点的村社区发展模式，村中往往医院、学校、幼儿园、工厂等设施应有尽有，但这种村庄社会式的小而全的单位化倾向，是一种囿于计划经济体制下的惯性思维，它所造成的重复设置与资源浪费是已被证明的事实。这种倾向从行为取向上看是很自然的，是最具有习惯性的选择。但正如城市单位制所造成的单位成员的极大依附性一样，村落单位化的后果也有类似之处。
§§§第五节其他原因
囫囵吞枣式的城市化模式。在城市化过程中，为降低补偿成本，也为了避免处理与“城中村”相关的一系列复杂的社会管理成本，城市在征地中有意避开“城中村”。另一方面，城市扩张时，往往只偏重于占用城郊农村土地资源，而不将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人”。村镇土地转为建城区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同步实现村民的城市化。当“城中村”积累到一定数量，便导致城市社区与村镇社区处于隔离、以至于分异的状态。①在高速城市化过程中，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点开发成本提高，给予扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地区，使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的“孤岛”。面对城市化带来的前所未有的冲击，“孤岛”上的居民在自身传统的影响下逐渐走上了一条完全不同于周边地区的城市化道路，并最终形成了今天独具特色的“城中村”。这实际上是一种城市的盲目扩张。“城中村”是“摊大饼”造成的，城市盲目扩大，将农村也包到城市里来了，形成“夹生饭”，搞得城不像城，村不像村。②
城市中仍存在农村型建设管理体制，存在着政出多门、多头管理的现象。“城中村”的土地为集体所有，所实施的是农村建设管理体制，国家将土地的管理权下放给了村委会，虽然许多部门有权对“城中村”的建设实施监督，但由于体制上和管理体系上的多种原因，监管作用未能得到很好的发挥。各级管理部门的权限与职责不够明确又缺乏协调，导致建筑的设计、施工、管理缺乏明确的标准，许多违章建筑得以建设，并通过不正当的方式，使之合法化。现在，很多城市尚未形成一套真正有效的针对于“城中村”情况的建设管理制度，相关的城市建设管理法规对于土地所有权归农村集体所有的“城中村”的建设无法产生足够的效用。自己的地自己建，被村民们认为是理所当然的事情。
注释：①郑静.广州“城中村”：形成、演变与对策.规划师，2002（2）
②谢志岿.化解城市化进程中的“城中村”问题.特区理论与实践，2003（8）
农村居民普遍存在着短期行为和趋利心态，从某种程度上也促使了“城中村”的产生。由于农民长期形成的小农意识使其在住宅建设开发中只顾眼前利益而忽视了远期效益。如20世纪90年代初期的开发建设热潮，使村民在“城中村”中建设了大量的多层高密度、市政设施不配套、环境恶劣的住宅，这样导致了“城中村”居住环境的进一步恶化。另外，由于村民建设资金不足，常需与他人合作方能建设，这必然导致最大限度地追求利润，忽视了建筑造型及其与环境的协调；又由于宅基地面积的限制，就使得“城中村”内的建筑体积小、密度高，这汇集成片的建筑，既造成了居住环境的恶化，又促成了用地的不经济。
“城中村”发展至今，始终游离于城市的正常管理之外，造成不良现状的原因虽是多方面的，但问题继续发展恶化的结果却是可怕的。“城中村”处在城市市区之内，最终的发展结果是实现与城市市区空间之间的完全融合。一座现代化城市的建设和发展应受到一系列合理指标的控制，如果任“城中村”在无序状态下恣意发展，至少会对其周边的城市环境、房地产发展与社会秩序造成不利的影响，进而影响城市的整体建设和城市的整体管理。
“城中村”一旦发展成了饱和型，要想再进行改造是一件非常不容易的事情，因为改造将导致“城中村”内房屋拥有者的既得利益受到巨大的损失。汕头市JS村的改造规划在1997年虽已完成，但在后来的实施过程中困难重重，这里牵扯到人口疏解、产权转换、房屋拆迁赔偿、待业村民的就业安置等大量的政策制定与费用投入。①政府不可能有足够的资金用于全面且一体化的改造，而房地产开发商也不敢来碰这个“雷”。因此，在对已有的“城中村”进行改造的同时，还应将视点放到如何防范“城中村”产生之上。
注释：①参见罗赤.透视城中村.读书，2001（9）
四、“城中村”改造的必要性
§§§第一节“城中村”改造的城市化背景
1.“城中村”的出现是我国城市化滞后的表现
我国是发展中国家，经济现代化的过程就是城市化与工业化发展的过程。我国社会自20世纪中叶以前，一直是一个半殖民地半封建社会，在中国共产党的领导下，我国才开始步入工业化和城市化的进程。在长达半个世纪的艰苦奋斗的历程中，特别是自改革开放以来，我国工业化和城市化取得了举世瞩目的成绩，已经进入城市化加速发展时期。但是，在这一历史发展时期，发展中国家经济社会结构所固有的城乡二元经济结构的矛盾也日益突出。在这一时期主要呈现出以下四大特点：
一是社会结构新形式正在出现并逐步定型。由于我国实行了发展社会主义市场经济的方针，所以，社会的经济结构和社会结构发生了根本性的变化。城市中的社会管理已经从改革前的城乡分治社会管理过渡到多元结构社会管理，与20世纪80年代相比，中国社会群体演变的一个显著的表现是，中国正从身份社会过渡到契约社会。
二是社会资源重新集聚的趋势。20世纪80年代中国社会中绝大多数人，包括当时社会之中的困难群众，都是改革的受益者，除了极少数成功的个体户之外，社会中并不存在富裕的群体。这一时期，由于推行联产承包和鼓励农民实行多种经营，农村经济出现了明显的增长，乡镇企业也有很快发展，小城镇也迅速发展起来。进入20世纪90年代以后，由于资源重新积聚的趋势对社会结构产生新的方向性影响，社会群体间的收入和财富差距越来越大，特别是由于资源配置机制的变化，使社会中的一些人迅速暴富起来，而原来在改革初期得到一些利益的边缘和困难群体则日益成为改革代价的承担者。这一时期，尽管国民经济以8%～9%的速度持续增长，但是农民的收入基本上是停滞不前的，农业基本成为一个无利可图的产业，农村和小城镇发展后劲不足，直接影响着乡镇政府的财政收入，也在一定程度上影响了中心城市的发展。
三是第一产业贡献率和从事农业劳动的人数与先进国家有很大的差距。统计表明：改革开放以来，我国城乡居民收入高速增长，农村居民实际纯收入较前增长了4.7倍，城市居民收入增长了3.6倍，但是城乡差距却正在拉大。根据国家统计局的数字，2002年，我国农民纯收入是2476元，城市居民收入中可支配的货币收入为7703元，差距为1∶3.1。如果再将城镇居民所享受的各种福利考虑进去，城乡差距大概为1∶5。①
注释：①韩冉，李红.关于二元结构理论和城市化进程的思考.经济师，2003（9）
