从秦以来，整个国家的财政可分为两大部分，一是政府机关，二是宫廷内部。在西汉，前者属大司农，后者属少府。大司农在秦称治粟内史，汉武帝改大司农，掌谷货，以供国用。少府则掌山海池泽之税，以供养天子。当时少府的职权大体上包括三大部分；一是政务侍从；二是生活职役；三是财货收支。有关政务与生活方面的职任，我们在第六章中已经叙及。少府有关财政收支的机构有都水、均官、上林中十池监等。与少府并置的，还有水衡，汉武帝元鼎二年所置，掌上林苑，其长官为水街都尉，有五丞，属官有上林。均输、御羞、禁圃、辑濯（船行）、钟官、技巧、六厩、辩铜九官令、丞。又有衡官、水司空、都水、农仓、甘泉上林、甘泉都水六官长、丞。《汉书·食货志》谓：“初，大司农斡盐铁官布多，置水衡，欲以主盐铁。及杨可告缗，上林财物众，乃令水衡主上林，上林既充盈益广。”（卷二四下）可知增设水衡的目的，原是想分掌大司农的盐铁官布。旋因“杨可告缗遍天下，中家以上大抵皆遇告”，“得民财物以亿汁，奴婢以千万，田大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之”。对这一笔没人财物，“乃分缗钱诸官，而水衡、少府、太仆、大农各置农官，往往即郡县比没人田田之，其没人奴婢分诸苑养狗田禽兽及与诸官”。在这种情况下，水衡的职任便改变为“别主上林苑有离宫燕休之处”（《后汉书·百官志·少府》），成为较少府规模更大的皇家财政机关。少府与水衡的官属，也如大司农一样，遍及全国郡县。然政府与宫内这两套财政机构则是相互独立的。毋将隆所谓：“国家武备，缮治造作，皆度大司农钱。大司农钱自乘舆不以给供养，洪养劳赐一出少府。盖不以本藏给末用，不以民力供浮费。别公私，示正路也。”（《汉书》卷七七本传）当时人以国用为公，而供养则为私，如果皇帝动用大司农的经费，就有以公奉私之嫌。相反，汉武帝以盐铁属大司农，孔仅咸阳上言：“山海天地之藏，宜属少府，陛下弗私，以属大农佐赋。”把这作为一种大公不私的惠政加以颂扬。宣帝本始二年，以水衡钱为平陵徙民修建第宅，时人也以为‘县官公作，当仰给大司农，今出水衡钱，言宣帝即位为异政也”了《山堂考索后集》卷六四《财赋门·内库类》）。
东汉把水衡撤归少府，同时对少府也进行了重大的改造，所有共养内宫的所谓禁钱，一切归属大司农，内宫的经费，统由大司农发给。其管理内宫币帛、金钱、货物之出纳、收藏等具体事务的机构称中藏府。从此以后，历代的皇朝都循行这一制度，唯唐、宋时期，内廷一度复有内库之设，把上供的财货作为一种额外的收支，阖藏内宫，而政府则仍按每年定例，拨给内宫用度。至于宫城之扩建等费用，则按需要临时增给。
要估计军国需用与皇帝供养这两笔支出数额的具体情况，几乎是不可能的。加之，皇帝个人的俭约与奢侈、社会经济的繁盛与衰落，一年中偶发的特殊情况，包括天灾、人祸、政局的变化等等，都必然影响这两大支出的变化。而有关财政的统计材料又极其阙三。所以，我们在这方面简直很难有所了解。这里，我们只是想通立仅存的几条记载来试加推测。西汉哀帝时，丞相王嘉在上疏中谈及元帝时朝廷的积蓄情况，分别为：都内钱四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万。都内令是大司农的属官，可知此四十万万之数便是政府的储存；而后两项相加为四十三万万，则属内廷，比起外朝来，尚多出三万万。（《汉书》卷八六《王嘉传》）其中都内所藏，事实上还将有一部分是要用之于内宫的。桓谭《新论》载：“汉百姓赋敛一岁为四十万万。吏俸用其半，余二十万万藏于都内，为禁钱。少府所领园地作务八十三万万，以给宫室供养诸赏赐。”（《太平御览》卷六二七引）如果按这记载来计算，则政府所费，实际上只是皇帝私奉的五分之一。总之，即使在没有大征伐、营造、婚嫁等特殊情况下，内宫的经费仍远超出于外延之上，这大概是可以肯定的。封建社会的后期，国家政权机器大为发展，行政开支、官僚人数、军费数目，比起早期来，增多不啻数十百倍。因此，在外朝与内宫例行的财政支出比率中，两者渐趋于相等，甚至愈到后来，愈有前者超出后者之数。王圻《续文献通考·国用考》说：南宋绍兴末年，“合茶盐酒算坑冶榷货朵本和买之入，凡六千余万缗，而半归内藏”（卷三四）。就是说，每年外朝与内廷经费的比率已达一比一，两数相等。明神宗万历四十七年，李长庚上奏，称：“臣考会计录，每岁本色、折色通计千四百六十一万有奇，入内府者六百余万；人太仓者，自本色外，折色四百余万。”（《明史》卷二五六本传）外朝和内廷经费的比率为八点五比六。我无法断言以上的几组数据的精确性、典型性究竟有多大，但是通过它们，反映出来一个现象，就是两者之间比率的变化。从总的趋势看，我以为这是合乎实际的。清代宫廷的费用，至少在前期。比起明末来远为简省。俞正《已类稿》引《皇清通考》所记清朝国用：“康熙二十九年，查明故宫中每年用金花银九十六万九千四百余两，今悉充炯。又光禄寺送内所用二十四万余两，今止用三万余两。又木柴二千六百八十六万余斤，今止六七百万斤。又红萝炭一千二百八万余斤，今止百万余斤。又每年床帐花毯舆轿等项二万八千余两，今俱不月。高宗纯皇帝御制诗注云：明季宫中岁用七十万，本朝康熙五十手间，省至七万。乾隆三十年，三万；四十年二万。”（卷九《宫中岁用》）康熙在四十八年的一道谕旨中还说：“明朝费用甚奢，兴作亦一。一日之费，可抵今一年之用。其宫中脂粉银四十万两，供应银枚百万两，至世祖皇帝登极，始悉除之。紫禁城内砌地砖，横竖七野，一切工作俱派民间；今则器用朴素，工役皆现钱雇觅。明季宫女至九千人，内监至十万人，饭食不能遍及，日有饿死者。今则宫卜不过四五百人而已。明季宫中用马口柴，红炉炭以数千万斤十，俱取诸昌平等州县；今此炭仅天坛焚燎用之。”（《国朝宫史》卷二《训谕》）这些，大概应该都是事实。我们说历史的发展，中国外期与内廷经费分配的比率，总的趋势是前者由小增大，后者由大变小。但绝不意味着后代的宫中费用减省了，恰恰相反，从绝对数字上讲，它不是减少，而是成倍，成十百倍的增多。只是因为国家的政务日愈繁杂机构、人员日益增多，社会管理和建设也花费加大，目此，所谓军国之用已远非古昔政简民淳、无为而治时代的简约所可以应付得了的。同时政府的财政收入，随着社会生产的发展，其总数也代有增高。因此，即使它在比率上较之外朝是降低了些，然其总数则永远是与代俱增的。
应该指出：我们上面所说的比率，是就户部每年拨付内宫的正常岁额而言的。而就内宫的实际收益而言，岁额之外，聚敛的方法和渠道还多不胜举。
首先，外朝的许多政务机构，实际上全部或部分是直接或间接的皇帝的生活、享乐和丧葬服务的。明朝中央设太常寺掌祭祀礼乐之事；光禄寺掌祭享、宴劳、酒醴、膳羞之事；鸿胪寺掌朝令、宾客、吉凶礼仪之事；上林苑掌苑圃、园池、牧畜、种树之事；教坊司掌乐舞承应；太医院掌医药。它们都是直接或间接为皇帝生活服务的。工部“掌天下百官、山泽之政令”，是国家六大行政首脑机关之一。但是它的职务服多就是服务于皇帝的。工部所属有营缮司。虞衡司、都水司、屯田司。营缮司的主要任务就是宫殿、陵寝之修建，仪仗、卤簿的制作。虞衡典山泽采捕、陶冶之事，以供应内廷。都水所典之舟车、织造，也是专为满足皇帝需用的。屯田也有薪炭之供。以明代的营建为例，“明初，工役之繁，自营建两京宗庙、宫殿、阙门、王邸，采木、陶甓，工匠造作，以万万计”（《明史》卷七八《食货二》）。接着，武宗营建乾清宫，以及凝翠、昭和、崇智、光霁诸殿。世宗营建最繁，嘉靖十五年以前，名为省汰，而经费已六、七百万。“其后增十数倍，斋宫、秘殿并时而兴。工场二三十处，役匠数万人，军称之，岁费二三百万。其时宗庙、万寿宫灾，帝不之省，营缮益急。经费不敷，乃令臣民献助；献助不已，复行开纳。劳民耗财，视武宗过之。”清朝末年，慈禧太后修颐和园是大家都知道的事。当时的户部尚书为阎敬铭，为了讨好慈禧，“举库中阐款无多寡皆册报。旧例，几年终户部册报仅各项正款，他如历年查抄之款、罚款、变价之款，皆不呈报，一以恐正款有亏，以此弥缝；二，堂上及库官亦于此有小沾润。阎掌户部，此等杂款多报出七百余万。慈禧大喜，遂有兴复圆明园之意。又有人奏言：修圆明园须三千余万，不如万寿山地大而风景胜圆明，估计千余万足矣。乃定议修颐和园。设海军衙门，以每年提出之海军经费二百万两，为修园费。又开海军报效捐，实银七千两，作为一万，以知县即选，又得数百万，亦归人修园费。不三年，园成”（《清代野记·慈禧之侈纵》）。这些营建所费，都是取给于户部的。
岁造也是工部、户部等衙门每年必须担负的职务。譬如明之织造：明朝在苏松五府及应天等处皆设织造，以宦官掌领，发给盐引，以供经费。神宗时期，五府岁造之外，“又令浙江、福建、常、镇、徽、宁、扬、广德诸府州分造，增万余匹。陕西织造羊绒七万四千有奇，南直、浙江纻丝、纱罗、绫帛，山西潞，皆视旧制加丈尺。二三年间，费至百万，取给户、工二部，搜括库藏，扣留军国之需”（《明史》卷八二《食货六》）。烧造也是明代岁造的最大负担之一，包括建筑用的琉璃砖瓦、御用瓷器以及祭器、明器等。穆宗时，诏江西烧造瓷器十余万，神宗万历十九年命造十五万九千，既而复增八万。他如采木、采珠、薪炭等都设有专门的机构和成员，为内廷采办。
除了上述岁额与官府责办两途之外，内廷收入还有以下各种途径。
一、军事征服的掳掠与对罪犯的籍没。秦始皇灭六国，六国聚敛的无数财货珍宝尽为所有，他们的宫室、美人、钟鼓也都被徙至咸阳。满洲的努尔哈赤、皇太极家族，原是陋处在白山黑水问的小首领，他们的子孙兴兵人关，占领了北京城，作了中国的皇帝，他们也就成了北京宫阙、财富、珍宝的主人。掳掠一直就是皇帝财富的最主要来源。前朝皇帝的聚敛，也就是后朝皇帝的家财。皇帝的天下、珍宝都是强夺来的。令人痛心的是在他们的夺来夺去之中，不单是老百姓受尽茶毒，而且，财富被空耗，珍宝遭破坏，造成我们民族经济与文化的巨大损失。《西京杂记》载：刘邦初人成阳，周行库府，金玉珍宝，不可称言。其尤令人惊异者，如青玉五校灯。潘瑟之乐、昭华之唁，以及能照见人体内脏的方镜之类。项羽一把火，三月不绝，这些希世之珍，毁的毁了，被掳而东的后来也大多不知去向。这样的例子，历史上太多太多。现在故宫所藏的，不过只是历尽劫掠后残存下来的极少数。
籍没也是一种掳掠，不过它不是依靠武力征服，而是凭借法律而进行的强行抄没。那些被认定为有大罪的臣民，有的被处死，有的遭流放，而全部家产则被没收，甚至妻女也被没为官府和宫内的奴仆。“七尺珊瑚只自残”的晋豪富石崇，富冠吴中的明初地主沈万三，都是因为巨富而为皇帝所忌羡，终至破家没产。所谓“匹夫无罪，怀宝其罪”。至于找一个什么题目来兴罪，那是无关紧要的。欲加之罪，何患无词。世传“和坤倒，嘉庆饱”，说的就是皇帝依靠籍没的手段而大饱私囊。据记载，仅金银之数，籍人的便有银号十处，本银六十万两；当铺七处，本银八十万两。赤金四万八千两，元宝银五万五千六百个，镜稞银五千三百八十万个，苏棵银三百十五万个，番银五万八千元，制钱一百五十万串。（《庸闲斋笔记·和砷查抄单》）这个办法既得了钱财，还往往得一个严惩贪官污吏的美名，是一举两得的好事。
二、贡奉。相传禹别九州，任土作贡，责其地之所有，而不求其所无。《周官·太宰》以九贡致邦国之用：一日祀贡，其品为牺牲包茅之属；二日宾贡，皮帛之属；三日器贡，宗庙之器；四日币贡，即绣帛；五日材贡，木材也；六日货贡，珠贝自然之物；七日服贡，即祭服；八曰施贡，羽毛之属；九日物贡，即货物。九州之外，诸夷藩国，亦各以其所贵之宝货为整。通过纳贡，既满足了天子对财货的征敛，同时也申明和密切了天子与诸侯的臣属关系。汉高祖十一年，“诏诸侯王、通侯常以十月朝献，及郡各以人口数率人岁六十三钱，以给献费”（《文献通考》卷二二《土贡考一》）。汉初的算赋（即丁口税）为人百二十钱为一算。献纳费相当于算赋的半数强。汉时有关土贡的记载，如三齐有冰绮、方空縠、吹纶絮之贡，野王岁献甘醪、膏饧，庐江献黄金。南海则“献龙眼、荔枝，十里一置，五里一候，奔腾险阻，死者继路”（同上）。可见万里献荔枝，原不是始作俑于唐明皇杨贵妃。
土贡即地方土特产之贡，大体上全国范围内凡是地方上的特产、名产都规定每岁有一定数额的上贡，因此凡是皇帝生活与享乐所需的东西池无不取足于土贡。《通典》记唐时全国诸郡常贡之物品。如太原府，贡钢镜两面，甘草三十一斤，矾石三十斤，龙骨三十斤，另加蒲萄粉屑、柏子仁。
博陵郡（定州）贡细绫千二百七十尺，两案细续十五匹，瑞绫二百五十五匹，大独窠绫二十五匹，独案绫十匹。
