有人用“乱花渐欲迷人眼”来形容国家近年来的钢铁政策。从2005年7月20号公布的《钢铁产业发展政策》——第一部系统性、纲领性、综合性的指导文件开始，我国钢铁行业就注定走上“改革”不归路。虽然才短短几年的时间，政府动作从“雷声大雨点小”到“出口退税一降再降”，企业从不痛不痒到“利润空间一缩再缩”。尤其是2007年，虽然出口退税一直在降，但2007年是降的幅度最大的一年，4月15日起83个税号的钢材取消出口退税；政府行政一直在管，但2007年是管的力度最大的一年，5月20号起对部分型号的热轧卷材、冷轧板材等钢材产品出口实行出口许可证管理；企业出口需求一直在升，但2007年是升温最热的一年，10月累计净出口粗钢4800万吨左右，同比增长91.2%。很多人开始糊涂，这不像政府一贯“渐进、求稳”的风格，2007年政府动作未免太频繁，行政力量未免过于激烈？
下面将2004年以来我国钢铁政策措施进行系统地梳理，以供读者参考。
——2004年以来钢铁政策
1、2004年1月，将钢材产品退税由原来的15%下调至13％。
2、2005年4月，取消生铁、钢坯等钢材半成品的出口退税。
3、2005年5月，将板材、线棒材出口退税由13％下调至11％。
4、2005年7月20日，发布《钢铁产业发展政策》，以技术升级和机构调整为重点，旨在指导钢铁行业的健康发展，并具体提出“到2010年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前十位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到50%以上；2020年达到70%以上”等目标。
5、2005年12月9日，国家发改委发布了《钢铁工业控制总量、淘汰落后、加快结构调整的通知》。
6、财政部、国家发展改革委员会、商务部、海关总署、国家税务总局五部委联合发出《关于调整部分商品出口退税率和增补加工贸易禁止类商品目录的通知》（财税[2006]139号），规定从2006年9月15日起调整部分出口退税和加工贸易税收政策，其中明确指出“钢材（142个税号）出口退税率由11%降至8%”。
7、2007年4月9日，财政部、国税总局下发《关于调整钢材出口退税率的通知》（财税[2007]64号），“经国务院批准，从2007年4月15日起，将进出口税则(2007年版)第72章中的部分特种钢材及不锈钢板、冷轧产品等76个税号，出口退税率降为5％；另外83个税号的钢材取消出口退税”。
8、2007年4月30日，商务部和海关总署联合发出公告，“从5月20日起，对83个税则号的普通钢材产品出口按照《货物出口许可证管理办法》的有关规定实行出口许可证管理”，这83个税则号对应的产品也正是前不久出口退税被全部取消的出口量相对较大的普通钢材产品。
9、2007年5月21日，财政部、国税总局出台《关于调整钢材出口退税率的通知》，自6月1日起，我国将调整部分商品进出口关税税率。此次调整将对142项商品加征出口关税。其中重点是对80多种钢铁产品进一步加征5%至10%的出口关税，这些产品主要包括普碳钢线材、板材、型材以及其他钢材产品。另外，将去年已经征收出口关税的钢坯、钢锭、生铁等钢铁初级产品的税率由10%提高至15%。
10、2007年6月18日，财政部和国家税务总局发布了《财政部、国家税务总局关于调低部分商品出口退税率的通知》，规定自2007年7月1日起，调整部分商品的出口退税政策，调整共涉及2831项商品，约占海关税则中全部商品总数的37％，旨在为进一步控制外贸出口的过快增长，缓解我国外贸顺差过大带来的突出矛盾，优化出口商品结构，抑制“高耗能、高污染、资源性”产品的出口，促进外贸增长方式的转变和进出口贸易的平衡，减少贸易摩擦，促进经济增长方式转变和经济社会可持续发展。
11、2007年7月23日第４４号公告，即《加工贸易限制类商品目录》，公布新一批加工贸易限制类目录，共计1853个十位商品税号，占全部海关商品编码的１５％。商务部有关负责人指出，此次加工贸易限制类商品政策调整，主要目的是为了优化我国出口商品结构，严格控制“两高一资”产品出口，抑制低附加值、低技术含量产品出口，减少贸易摩擦，促进贸易平衡，缓解外贸顺差过大带来的突出矛盾，推进加工贸易转型升级，实现外贸增长方式的转变和社会经济的可持续发展。
12、经国务院批准，从2008年1月1日起，我国进一步调整进出口关税，主要涉及最惠国税率、年度暂定税率、协定税率和特惠税率等方面。财政部称，为进一步限制高能耗、高污染产品出口，继续以暂定税率的方式对煤炭、原油、金属矿砂等产品征收出口关税，并将对木浆、焦炭、铁合金、钢坯、部分钢材等生产能耗高、对环境影响大的产品开征或提高出口关税。
可以看出国家钢铁措施明显分为两阶段。以2006年《关于调整部分商品出口退税率和增补加工贸易禁止类商品目录的通知》为分水岭，之前之后政策无论在调整力度、范围、方式、背景、目的、效果等都存在很大的不同。下面将详细分析两阶段政策在背景、目的、效果方面的不同。
第一，背景不同。第一阶段，当时中国早就成为世界钢铁生产第一大国。2004年，中国粗钢产量已达到2.72亿吨，占全球钢产量10.5亿吨的25.8%。伴随着我国钢铁产业迅猛发展，出现的问题也越来越严重：（1）重复建设、产业分散、资源利用率低，污染严重、治理成本高；（2）产品结构、装备结构、企业组织结构和布局结构的矛盾突出，特别高技术含量、高附加值钢铁产品还依赖进口，而低水平、高能耗、污染重的落后钢铁生产能力过剩。这些问题都需要在发展中重点加以解决；（3）过度消耗大量能源，如水、电、煤、油。同时，铁矿石等原料需要大量进口，特别是铁矿石价格的大幅度上涨对钢铁工业发展带来一定的压力；……。第二阶段，尤其是进入2007年以来，国家政策更多的是站在全球高度对钢铁行业频频出招。发达国家由于2004年以来相继进行钢铁行业整合调整暂时处于恢复期，产量下降，但是世界经济总体繁荣，钢铁需求旺盛，此时提高钢铁价格，可以获得更多利润，即需求弹性小，增加收益；2007年以来，以粮食为起点爆发了世界性的通货膨胀，中国2007年CPI指数亦上涨4.8%，经济运行风险指数增加，对钢铁行业的控制可以制约房地产等过热行业的发展，防止通货膨胀恶化；2007年，顺差过大，中国外汇储备达到1.53万亿美元，同比增幅超过43％。进而外汇储备流入持续增大，加大人民币升值压力；贸易摩擦事件频繁，其中来自东亚、欧盟、美国等国家和地区的反倾销、反补贴调查增多；世界铁矿石等能源类产品价格上涨，提高了我国钢铁产品成本；……
第二，目的不同。第一阶段，政府更多的是站在国内角度来看中国钢铁业的发展，针对行业本身存在的问题，比如能源消耗大、环境污染严重、产业集中度低、大多为低附加值产品、行业管理混乱没有组织性等问题来制定一些政策。第二阶段，准确地说，措施具有“一石二鸟”的效果，虽然直接目的是应对贸易顺差、全球通货膨胀等外部问题，但是客观上推动了国内钢铁行业的整合重组、结构调整、优胜劣汰进程。
第三，效果迥异。第一阶段，经两年艰苦酝酿而成的《钢铁产业发展政策》虽然是继《汽车产业发展政策》之后，第二个由国家发改委起草、国务院审议通过的国家级产业发展政策，是具有里程碑意义的一份文件，但是执行效果甚微，比如《政策》中提出“……通过钢铁产业组织结构调整，实施兼并、重组，扩大具有比较优势的骨干企业集团规模，提高产业集中度……”，但是现实中，迫于管理层利益、地方利益等问题，钢铁行业重组一直未有实质性的进展。第二阶段，在贸易顺差、摩擦、通胀等外部环境影响下，我国出口遭遇瓶颈的间歇期，正好为中国钢铁行业改革赢得“时间”，提供机遇，为了在全球钢、矿等相关领域获得更多的话语权，国内钢铁行业整合重组无疑是大势所趋，宝钢集团先后与新疆的八一钢铁、河北的邯郸钢铁及内蒙古的包头钢铁达成并购、重组、战略合作协议，柳钢入股大武钢共建防城港钢铁基地，等。据全国人大代表、中国钢铁工业协会会长张晓刚表示，未来３年中国钢铁工业将迎来历史上最大规模的重组，到２０１０年达成前１０大钢铁企业产能占全国钢铁产能５０％的目标。
国际新环境启动我国钢企新改革
2005年前后，中国就已成为世界钢铁生产第一大国，钢铁业产业集中度低等问题已经显现出来，2005年欧盟15国前7家钢产量占欧盟钢总产量87.46%；美国前4家钢产量占美国钢总产量54.50%；日本前4家钢产量占日本钢总产量74.29%；而我国前15家钢产量才占我国钢总产量的45%，国家也出台了一些政策，却收效甚微。如果说《钢铁产业发展政策》只是一个宏观政策、指向性文件，并不具备法律效力，只是一种“软约束力”，那当时为什么不制定配套措施执行，偏偏要等到2007年？
不可否认的是，2005年前后，迫于国内环境，钢铁行业改革确实不合时宜。一、多年来，我国一直是以经济建设为中心，坚持科学发展观，积极扩大内需，鼓励生产建设，尤其2005年是“全面实现小康社会”的关键年、第十个五年计划的最后一年，如此时进行钢铁业的改革势必对社会稳定、政府信誉、政策延续性、执政能力等带来不利影响。二、在长期积极的财政政策和稳健货币政策的指导下，国家大力发展基础设施建设，钢铁类产品国内需求旺盛，若进行行业改造，据估三分之二的小钢企面临破产，这势必会影响到我国经济建设的正常进行，出现供不应求的局面。三、指导性文件《钢铁行业发展政策》刚刚制定出台，应该留有一段时间对可能出现的问题进行充分的考虑，找到合适的解决途径，比如参与重组的钢铁企业各有自己的一整套多年来形成的领导班子，合并后，必然会导致一部分人权力失去或减弱，由谁来当一把手等问题难以协调。
那2007年以来，环境又发生了哪些变化，使政府一改往日“温和”作风，对钢铁类产品出口大动干戈，连降出口退税率，提高钢铁类产品出口门槛，借此推动国内钢铁行业改革？
首先，全球钢铁业出现并购狂潮推动国内钢铁行业整合。并购的最主要推动因素是资源稀缺时代，有国际竞争实力的跨国钢企欲通过扩大规模，寻求与上下游企业的对等议价能力，以缓解成本上涨带来的压力。2006年6月，全球第二大钢铁商安赛乐决定接受“老大”米塔尔340亿美元的收购报价；2006年12月，印度塔塔钢铁公司提出46亿英镑的报价要求收购英·荷克鲁斯集团；2007年1月，俄罗斯耶弗拉兹控股公司和美国俄勒冈钢铁公司达成原则协议，斥资23亿美元收购这家美国公司95％以上的股份，完成俄罗斯冶金工业史上最大规模的海外资产并购交易。钢铁行业本来就是要求规模化很高的行业，在达到最佳规模化后才会实现成本最低利润的最大化。而综观我国钢铁行业的分布，会发现却反其道而行之，产业分散。据了解，目前我国共有钢铁生产企业760多家，虽然2006年全国钢产量超过4亿吨，居世界第一位，却没有产生世界级的钢铁大企业，年产量在500万吨以上的企业仅有21家。可见中国进入2007年以来的钢铁业的整合已经是站在了世界并购的尾巴上，需要奋起直追，发起第五次并购潮，以在世界钢铁市场上争得一席之地。
——五轮钢铁业整合94
钢铁业第一轮并购发生在20世纪初美国，金融巨头J·P·摩根吞并785家中小钢铁厂，合并成美国钢铁公司，控制美国70%钢铁产量，并购的主要原因是行业低迷，恶性竞争；第二轮并购发生在20世纪70年代日本，世界排名第六的八幡制铁和第十的富士钢铁公司合并成新日铁（NSC），并购原因是需求达到峰值、景气度下降；第三轮发生在20世纪90年代欧洲，形成了阿塞洛、康里斯、蒂森克鲁勃大型企业，并购原因是景气度下降、欧洲市场区域化进程加速。第四轮是21初，全球钢铁业跨国整合，米塔尔先后收购美国钢铁集团和阿塞洛、塔塔收购康里斯（Corus），并购的最主要推动因素是缓解成本上涨带来的压力。目前在国内政策鼓励和国际竞争压力下中国钢企开始真正意义上的整合，掀起全球第五轮并购潮。
第四轮、五轮并购阶段有一共同点，目的都是寻求与上下游的对等议价能力。但第四轮全球钢铁企业跨国并购潮中并未出现中国企业身影。以中国为首的第五轮钢铁业整合不仅仅为了提高与上游的议价能力，更多是为了增强国际竞争能力。此外，有些钢企也会通过企业整合抵御恶意并购。比如，面对欧美企业的合并，浦项钢铁正考虑提高对其他亚洲钢铁厂的股权投资，新日铁也在考虑提高对住友金属和神户钢铁等日本钢铁厂的持股比重。
