法国90年代初国有企业产值占全国18%，投资占27.5%。法国国有企业实行董事会下的经理负责制，董事会由国家、职工代表及有关专家组成，重大决策要同政府有关部门磋商。
新加坡有5QQ多家国有企业，均按公司法设立，有充分的经营自主权，政府对企业的管理包括任免董事长和总经理、决定企业的经营方向、对企业盈利或亏损进行奖励或干预。
英国政府以财政部为主对国有企业进行监管；同时，各政府主管部门也对各行业的国有企业进行监管，各主管大臣有权任免国有企业的董事长和董事会成员，并有权决定所属企业的经营方向。公共公司是英国国有企业的主要形式，其特点是：（1）它们是根据法令建立的，不经国会批准不得停止经营，不能像一般公司那样，依据公司法自行宣布解体。（2）它们是由主管部长（大臣）指派的独立的董事会经营的，但公司董事和雇员不是公务员。（3）公共所有即是国家所有，因而公司没有私人股东。（4）公司日常业务不受政府干预。但主管部长可以实施某些控制，国会可以质询有关公共公司的问题并听取主管部的答复。国会还可以讨论有关公共公司的一般政策。（5）公司要以服务于公共利益为目的，而不仅仅是牟取利润。国家康采恩的收入以能够使历年盈亏平衡为宗旨。（6）公共公司要自负盈亏，与国家预算脱钩，但主管部长在公司借贷事务方面实行控制。
澳大利亚联邦政府和各州政府先后投资建立了2QQ多个公营企业，主要涉及铁路、港口、航空、电讯、能源等基础产业和关系国家经济命脉的产业。政府对此类企业依法进行管理。这类企业的设立、运行与解散，不在澳大利亚《公司法》规范之内。凡设立这样的企业，首先由联邦议会或州议会讨论，列入政府财政预算，并专门立法，即有多少个政府投资设立的企业，就有多少个联邦或州的专门立法。
总之，现代企业制度下没有完全独立的企业，正因为这样，对国有企业的治理结构就必须有特殊的规定，从而明确政治程序、政府行政机构与企业的关系，以及企业内部治理结构的设置原则，甚至还要规定各种重大事项的决策程序等。这是由现代国有企业的性质决定的，尽管它很可能使得国有企业的某些决策过程变得相当“笨拙”。
由于在现代企业制度下，企业一定有外在的所有者，一般企业是这样，国有企业也是这样。因此，扩大企业自主权根本不可能通过消除企业外在的所有者来实现。而且，在现代企业制度下，决策权最终来源于所有者，所以，试图“在制度上”否定所有者的最终决策权，是不符合现代企业制度的“制度逻辑”的。有人认为，所有者将资本投入了企业之后，就失去了对企业的决策权而只剩下“股权”，事实并非如此。由于所有权（股份）的分散化，许多小所有者实际上无法对企业决策产生实质性的影响，这是事实。但是，大所有者（大股东）就不是这样了，他们实实在在地拥有对企业的决策权，他们平时可以不行使这种权力（不行使权力也是一种权力），但是只要他们认为有必要，就可以行使自己所拥有的权利。正因为这样，在企业合资、参股中，谁拥有51%的股权是个最关键性的问题，在实际经济生活中没有人会愚蠢地忽视这一问题。也正因为如此，在股票市场上，当发生大量购买某个上市公司的股票以至有可能改变该公司的控股结构（即发生“收购”的情况）时，法律也规定了特殊的程序。这说明，即使是在所有权与企业法人财产权关系最疏远的场合，所有权对企业决策权也仍是至关重要的。
可见，在企业改革中，试图使国有企业成为没有所有者约束的独立经济实体，是缺乏根据的，这是对现代私有制企业制度的一种误解。实际上，我国国有企业的问题恰恰在于，各部门的行政干预过多而所有者的制约却太弱，所有者的权益被严重侵蚀，以至使得不少国有企业的行为越来越不体现其所有者的意愿和利益，反而把损害国有权益作为企业或个人挥霍、发财的手段。这也说明，国家要对几十万家“国有企业”有效地行使所有者职能是难以做到的，但这并不能推论出应该弱化国有企业所有权的结论，相反，凡是有必要实行国有制的企业，就必须强化国家对企业实施所有者制约；凡是国家无法实行有效的所有者制约的企业，原则上应实行非国有化，因为，实行非国有化改造可能是国家实现对这些企业的所有者权益的最有效办法。
（二）政企从哪里分开
指出现代企业制度下企业的非独立性，并不意味着国有企业只能依附于国家（政府）。虽然从现代企业制度的内在逻辑看，要使国有企业完全独立于国家（政府）是不可能，也是不合理的，但实行政企分开则是必要的，问题是，应该弄清楚政企分开的真正含义。为了说明这一问题，有必要先讨论一下我国国有企业的性质。
我们现在称之为“国有企业”的企业，其根本的性质是“全民所有制”，即全体人民是企业的所有者。但是，全体人民是无法直接经营和管理企业的，最现实可行的方式是由全体人民的代表“国家”（政府）来经营和管理企业。所以，过去全民所有制企业一直被称为“国营企业”，由中央政府经营管理的企业叫“国营企业”，由地方政府经营管理的企业叫“地方国营企业”。
后来，人们发现，由政府直接经营管理企业，会产生许多问题，于是设想全民所有制企业可不可以不由国家（政府）来直接经营管理。如果不要由国家（政府）来经营管理企业，企业就不应该被称为“国营企业”了，所以，逐渐地，“国营企业”的概念被用得越来越少，“国有企业”的概念越来越被人们所接受。其实，没有任何正式的具有法律效力的文件对“全民所有制企业”、“国营企业”和“国有企业”的概念的区别作出过严格的界定。而从“国有企业”概念的形成经过看，它本身就具有“全民所有+国家经营或非国家经营”的含义，而试图区别于“国营企业”所具有的“全民所有+国家经营”的含义。所以，当我们使用“国有企业”代替“国营企业”概念时，实际上就是希望有一天能做到政企分开，即政府不再直接经营和管理全民所有制企业，至少是，有相当一部分全民所有制企业不再由政府来经营管理。
正是在这一意义上，在改革的早期就提出了“所有权和经营权相分离”的企业改革思路，即国家（政府）拥有对企业的所有权，企业自己拥有独立自主的经营权。80年代以来，国有企业改革一直在这样的思想指导下推进，不断扩大企业（实际上是企业经营者）在经营过程中的决策权。
问题是，所有权和经营权并不总是很容易区分的。例如，生产、采购、销售、招收职工等可以确定为经营权范围，那么，大规模对外投资、出售企业（大量）资产呢？还有，兼并或收购其他企业、被其他企业兼并或收购呢？随着企业经理者决策权的不断扩大，仅仅用“所有权和经营权分离”已经难以表达进一步扩大决策权的要求，于是，“从生产经营转变为资产经营”成为新的理论依据。很明显，资产经营权超过了一般的经营权，它意味着可以拥有对企业资产的最终处置（处分）权，而这正是所有权的核心内容。面对所有权和经营权关系的这种复杂情况，以及对进一步扩大企业决策权的强烈要求，政企分开从哪里入手呢？
让我们分析一下我国国有企业所有权和经营权的实际情况：
关于国有企业与其所有者（全民）及国家关系的示意图中可以看到，国有企业与其所有者（全民）的关系是很疏远的。作为国有企业（全民所有制企业）所有者的全民并不能干预企业的任何活动，也不能行使有关所有权和经营权的任何决策权。全民已经把所有的决策权都交由国家政权机构来代表，而作为国家政权机构的全国或地方人民代表大会又将所有的决策权交由国家行政机关来代表和行使。政府行政机关本身是一个庞大的机构，面对如此众多的国有企业，必须将对国有企业的决策权逐级下放给各具体部门来分管。这些部门包括四类：第一类是中央和地方的各级财政部门；第二类是中央和地方各级国有资产管理部门；第三类是中央和地方的各行业主管部门；第四类是中央和地方各级其他经济管理部门。
这四类部门中，政府各级财政部门代表国家行使对国有企业的所有权是无可非议的，任何国家的国有企业（至少是在财务方面）都受国家财政部的管辖，完全同国家财政脱离关系的国有企业是没有合法性的（除非国家另有专管国有企业的第二财政部门，但第二财政是违反国家财政统一的原则的）。
国有资产管理部门是在改革中新成立的机构，建立这一机构的原意是国家应有一个专司国有资产管理而不直接参与经营活动的行政机构，实际上就是代表和行使国有企业所有权（国有资产管理机构不仅仅管理国有企业的国家资产，也管理其他各类单位的国有资产，但本书仅讨论国有企业问题）。关于国有资产管理局的建制，曾经有过三种意见：第一种意见是归全国和地方人民代表大会直属；第二种意见是直属国务院，同国家财政部并列；第三种意见是属国家财政部领导。第一种意见至少现在是不符合中国国情的。第二种意见有合理之处，但如果导致形成国家第二财政的局面，则是不可取的，因此，至少是在财政关系方面国有资产管理局不能有独立于国家财政的权能。第三种意见具有现实性，但是，这意味着国有资产管理部门实际上并不能真正完全地代表和行使国有资产的所有权。
行业主管部门过去掌握着部分同企业所有权有关的权力和企业的大部分经营权。实行改革以来，受到批评最多的就是这类部门对企业经营活动的干预。所以，改革的矛头所向大都对准了这些部门。80年代以来，中央和地方的不少行业主管部门被撤并了，中央的有些行业管理部门改成了行业总会、总公司或总局，有的地方撤销了所有的行业主管部门。问题是，中国有如此多的国有企业，而且，各行业的情况如此千差万别，完全撤销行业主管部门能够解决代表和行使国有企业的所有权和经营权的问题吗？所以，在撤并行业主管部门之后，我们总是发现又出现了许多“翻牌公司”“行政性公司”。有的是原主管部门处于维护自身利益的目的而采取了“换汤不换药”的策略；也有的是有些权能确实没有地方搁。
第四类其他经济管理部门，包括计划委员会、经济贸易委员会等机构，这些机构具有综合管理的职能，又拥有很大的权力，它们通过掌握的各种政策资源（审批权、优惠权、许可证等）和物质资源（资金、指标等）对企业的决策进行直接或间接的干预。从形式上看，实行改革以来，这些部门对国有企业所有权和经营权的干预减少了，它们不再认为自己还有代表和行使国有企业所有权和经营权的职能。但是，它们所拥有的经济管理职权实际上对国有企业的所有权和经营权的实现仍有或强或弱的影响。
现在的问题是，政企如何分开？或者更确切地说，在什么意义上实行政企分开？政企分开并不意味着可以进一步弱化所有者对国有企业的所有权，政企分开也不意味着可以让企业完全脱离所有者的代表的控制（这与现代企业制度的原则不符），政企分开更不意味着企业可以自己成为所有者（这也与现代企业制度格格不入）。政企分开是政府和企业在职能上各司其责，政府部门和企业经理人员的权责必须分明，特别是政府部门不能凭借手中的行政权力任意对企业进行干预，又不对干预的后果承担责任。人们认识到，关键的问题是必须把政府作为国有企业所有者代表的职能同作为一般行政管理的职能分开，而且，减少政府对企业不必要的干预的前提是，政府机构必须精简。于是，关于政企分开的讨论最后常常推论到：必须进行行政体制改革和政治体制改革。1998年开始实行的政府机构改革正是体现了这一改革思路。
（三）政企分开的基本逻辑
政府与国有企业的关系是“剪不断，理还乱”，其中，委托一代理关系是一个绕不过去的难题。国有企业所有者同经营者之间不是一种普通的委托一代理关系。它的复杂性在于：从最终所有者一极一一全民，到企业经营者一级，中间要经过性质非常不同的委托一代理关系。从全民到国家政权机构（人民代表大会），再到国家行政机关，是政治程序关系；在国家各级行政机关之间是行政关系；从国家行政机关到国有企业之间，过去也基本上是行政关系，那样，企业成了政府机关的附属物，缺乏活力，甚至可以说根本就不是真正的企业。改革的关键是要使企业摆脱同政府机关之间的行政关系。但在从最终的委托人一--全民，到代理人企业或企业经理人员的整个关系链条中，又难以完全取消行政性关系。所以，关键的问题是，在哪一个环节上割断政府与国有企业之间的行政关系？对此，比较有代表性的意见是：将国有资产管理和经营系统设置为三个层次：
第一个层次是国有资产的行政管理机构，其主要职能是：会同政府其他有关部门拟定并贯彻国有资产的各种占有、使用、处置的法规制度；组织清产核资、产权登记、产权界定、资产评估等基础管理工作；汇总和整理国有资产的信息，建立企业财产统计报告制度，并纳入国有统计体系；制定国有资产保值増值指标体系，从整体上考核国有资产经营状况；建立并管理国有资产经营组织；对非营利性单位的国有资产进行授权管理；配合审计、财政等有关部门按照国家有关法规和本部门制定的资产管理制度，对国有资产的使用、经营情况进行监督，督促各单位合理利用资产，提高经济效益；在国务院规定的职权范围内，会同有关部门协调解决国有资产产权纠纷；政府赋予的其他职责。
第二个层次是从事国有资产经营的组织，这些组织受托作为国有资产所有者的代表对生产经营性企业进行持股、控股和对国有股进行买卖，其职能包括：筹集资金；投资和产权转让；参与对投资企业的管理；研究、制定公司的发展战略，并对子公司的发展方向、发展战略、投资重点以及重大的投资项目进行指导；在信息、产品研究开发、市场开发、政策咨询、职工培训等方面为子公司提供服务；参与投资企业的收入分配；承担对国家的经济责任；参与对破产企业的财产和债务进行清理。
第三个层次是生产经营性企业中的国有资产管理机构或国有资产的所有者代表。
