以色列的“白宫”：内塔尼亚胡如何执掌国家机器
作为政府首脑和军队最高统帅，以色列总理居于国家安全决策指挥体系的最高层，对国家安全事务具有最高处理权，是决定国家和平与安全的核心因素。下面，我们要着重探讨一下以色列现任总理内塔尼亚胡是如何掌控国家机器并在国家安全决策中发挥作用，特别是国安会如何在内塔尼亚胡的领导下进行运作及其成效。
“政坛魔术师”的决策艺术
从个人经历来看，内塔尼亚胡是以色列右翼政治家，曾2次出任以色列总理和利库德集团的党魁，还是首位在以色列建国后出生的总理。截至2014年3月，内塔尼亚胡已完成他非连续性的共计8年总理任期，超越了除“开国总理”本-古里安之外的其他任何一位以色列总理。在内塔尼亚胡执政期间，这位被某些媒体称为“政坛魔术师”的传奇总理通过提升主要顾问的地位作用、突出安全内阁的核心价值以及削弱部分政府部门的传统权力，逐渐将国家重大事务的决策权控制在个人手中。随着执政时间的推移，内塔尼亚胡无疑将会在以色列治国之道上留下难以磨灭的个人印迹。
相对而言，内塔尼亚胡核心圈内的顾问与助手轮换是十分频繁的，有个别人仅仅在他身边待了一两年，特别是最近几年时常会有人因为丑闻和负面影响而无奈淡出。与此同时，随着以色列总理办公室在国家政策中的影响力与日俱增，内塔尼亚胡身边的一些主要顾问逐步在核心圈内彰显出愈发重要的作用，甚至可以用“如日中天”这个词来形容。
目前，国际政治舞台上出现了这样一种似乎难以逆转的权力转移现象，即国家的外交决策权日益集中到国家元首或政府首脑的手中，而这种现象也出现在内塔尼亚胡执政的以色列。这种决策权力的转移主要表现在以下几个方面：
首先，自从内塔尼亚胡上台以来，他的总理办公室开始处理外交与安全政策中的所有重大问题，包括巴以和谈、伊朗核问题以及以色列最重要的外交关系，如与美国、英国、法国和德国的外交关系。在内氏总理办公室，可以经常看到总理顾问们热火朝天地商议国家大事的忙碌情景。
其次，在内塔尼亚胡总理的鼎力支持下，以色列国家安全委员会在安全事务中的职能不断拓展，发挥出日益重要的作用。
此外，由以色列内阁部长们组成的“安全内阁”也悄然发生着革命性的变化，关键成员的人事变动频繁上演，充分反映出内塔尼亚胡治国策略的深度调整，同时也意味着在某些领域曾经呼风唤雨的政府部门及其掌门人的影响力开始走下坡路。例如，早在内塔尼亚胡担任沙龙政府的财政部长时，招募斯坦利·费希尔为以色列央行银长的正是内塔尼亚胡本人。现如今，当2013年10月卡尼特·弗拉格被任命为费希尔的继任者时，以色列财政部长亚伊尔·拉皮德却显然无权过问人选的问题。同样，贝都因人（以氏族部落为基本单位在沙漠旷野过游牧生活的阿拉伯人）的安置问题以前完全是内务部的“分内事”，但在内塔尼亚胡执政时期，总理办公室则在此问题上扮演着中心角色。
不过，在内塔尼亚胡身边的亲信看来，这位以色列总理在巩固权力的过程中要比某些前任更加开明。据说，内塔尼亚胡性格外向、善于交流，对身边人的意见高度重视，并会通过熟悉总理议事程序的其他来源进行印证。无论这种个性对形成国家政策是否有利，但毫无疑问给围绕在内塔尼亚胡身边、深受宠信的“谋士们”在决策过程中发挥重要作用提供了契机。随着国家权力源源不断涌向这位愿意倾听各方声音的以色列总理，那些如日中天的总理顾问们对于理解内塔尼亚胡如何掌控“权力机器”以及国家重大决策如何形成就变得越发重要。
随着科技日新月异，外交与安全决策权力向国家元首或政府首脑手中的转移已成为一种全球性的现象。正如以色列前国家安全事务副顾问丘克·弗赖利克所说：“外交部面临一个现实的问题：为什么还需要他们？如今，如果总理想要知道美国人正在想啥，他就打电话给克里（美国国务卿）或奥巴马（美国总统），外交部不再具有传统的作用。过去，特别是相对于现代高度发达的媒体和通讯而言，向外派遣大使绝对是必要的。然而，总理办公室现在处理的事务没给外交部留下太多施展拳脚的空间。我认为，如今绝大多数人也理解这一点，即外交部主要处理日常事务以及维持（外交）关系。”
国安会的异军突起
为了有效应对总理办公室与日俱增的工作压力，内塔尼亚胡经过多年努力，逐步建立起以色列第一个直接向总理负责的政策计划参谋机构——国家安全委员会。长期以来，国家安全委员会一直在卧薪尝胆地寻找机会，试图在其他以色列总理的决策机制中找到自己的位置，但都只是默默无闻、惨淡经营。直到2008年7月《国家安全委员会法》通过之后，以色列国安会才依法明确了自己的职责与权限，并获得了巨大的发展动力，更重要的是，恰好迎来了2009年3月内塔尼亚胡重返总理宝座的重要契机。
再次执政以来，“王者归来”的内塔尼亚胡十分“念旧”，择机拓展了国家安全委员会的职能与作用。目前，以色列国安会主席兼国家安全事务顾问的办公室，距离内塔尼亚胡总理的“白宫”仅有几米之遥。除了办公地点的变化，以色列国安会现在承担的职权与过去简直不可同日而语——国安会现在负责保持以色列与美国、主要欧洲大国甚至俄罗斯的高层交往，定期公开或秘密地与这些政府的高层进行官方或非官方的通讯往来，甚至就具有重要地缘政治意义的广泛问题（如以色列天然气出口问题等）向高层提供政策咨询。
2013年11月美以两国领导人关于伊朗核问题临时协议爆发公开“口水仗”之后，内塔尼亚胡就在12月与奥巴马的电话热线中同意派遣一名高级官员赴华盛顿，就与德黑兰达成永久协议举行美以双边会谈。内塔尼亚胡认为此次会谈是其政府所有议程中的头等大事，因为伊朗近年来显然已成为以色列的最大威胁。出于会谈敏感性和重要性的考虑，他选派了刚任命为国家安全事务顾问兼国安会主席的科恩前往华盛顿赴会。正如内塔尼亚胡曾经说过，国家安全委员会是“决定以色列国家安全政策的核心机构”。
科恩的两位前任国家安全事务顾问，一位是伊朗核问题著名专家、前摩萨德情报局长阿拉德，另一位是阿拉伯与巴勒斯坦反恐问题专家、以色列国防军中将阿米德罗尔。这两人都是以色列国内公认的战略思想家。但是，作为前摩萨德的2号人物，科恩被任命为新的国家安全事务顾问兼国安会主席则引起了不少诟病。以色列圈内人士透露，科恩是一个充满激情的特工人员，但绝不是一个善于战略与谋划的专家。与科恩相比，他的前任们都有极为丰富的战略与外交经验。2006年-2007年曾在奥尔默特政府效力的米兹拉希，虽然也像科恩一样担任过摩萨德的特工人员，但他在出任国家安全事务顾问时也曾有过些许外交经历。科恩显然没有这样的外交工作背景。不过，一位与总理办公室关系密切的消息来源认为：“科恩是一名特工，对情报工作了如指掌。不过，那也是国安会工作的一部分，因为国安会要为会见外国官员准备会议材料，撰写情况简报，并处理许多日常的外交事务。很多外国政府都与国安会进行对话。”
不难发现，国安会有着浓厚的“情报色彩”，似乎更青睐于使用有“情报血统”的人担任主席，而这一点显然可以通过历任国安会主席的个人履历加以印证。
在诸多国家安全事务顾问中，科恩是内塔尼亚胡最为倚重的“三巨头”之一。另外两位分别是总理的军事秘书埃亚勒·扎米尔少将和内阁秘书、前首席军事法律顾问阿维察·曼德尔布利特少将。近年来，并非所有的内阁秘书都是有影响力的重量级人物，其中一些人之所以能被总理选中，是因为他们过去对总理本人的忠诚或具有卓越的管理技巧。但是，曼德尔布利特却是个例外，因为他经常与总理共处一室。据了解他的人透露，“他这个人沉默寡言、十分低调，但是表面平静如水，往往是深不可测。他是一位国际法领域的专家，因此他出席许多其前任根本不必参加的外交会议”。自2013年4月曼德尔布利特走马上任之日起，“这个职位的地位可能就已经加强了”。
但是，以色列国安会的崛起，却不可避免地与另外一位担任国家安全顾问职务的总理军事秘书产生了矛盾。与其他国家安全事务顾问不同，“军事秘书没有幕僚机构，只有一两个手下替他工作。”弗赖利克认为，“军事秘书的作用必须进行重大调整。他不应只负责筹备会议，而应成为一名重要的战略谋划者。或许，军事秘书应该出任国安会副主席。”
事实上，声名鹊起的以色列国安会还包揽了过去由内塔尼亚胡前顾问、以色列新任驻华盛顿大使罗恩·德尔默理应承担的绝大部分责任。美国出生的德尔默是内塔尼亚胡的政治顾问、外交政策分析师以及主要外交目标——美国的关键信息来源，因此，在内塔尼亚胡核心圈内占据着独特地位。德尔默于2013年3月离开了总理办公室，并于当年7月赴美出任大使。然而，德尔默正在被国家安全事务顾问取而代之。“德尔默过去与内塔尼亚胡私人关系密切。他过去的工作就是充当总理的私人顾问。”一名前以色列政府官员透露说，“现在国安会的领导人正在填补那个角色。”毫无疑问，德尔默对内塔尼亚胡总理而言曾有过特殊的作用，因为早在任职之前，他们就建立了关系，而且从2008年，即内塔尼亚胡东山再起的前一年，德尔默就开始给他当顾问了。不过，德尔默如今出使华盛顿，他的职责也随之进行了转换，他过去承担的很多任务现在都移交给了国安会。
安全内阁的权力斗争
以色列议会内党派林立。自1977年以来，以两大政党利库德集团与工党每次选举均难以获得半数以上的席位，因而无论哪一政党执政，都不得不与一些小党派联合组阁，使小党派在联合政府中占据举足轻重的地位。
为了加强总理的权威和政府的稳定性，1992年以色列曾修改基本法，规定总理选举和议会选举分别举行，总理由全民直选。这一制度从1996年5月大选开始实施。然而，由于头两届总理直选的结果事与愿违，它使议会内小党派的地位得到增强，反而削弱了总理的权威性并加剧了政府的不稳定。2001年3月7日，以议会通过一项基本法修正案恢复议会选举制度，议会最大政党的领导人组阁成功后自然成为总理。
随着选举制度的回调，以色列政党政治的弊端并未消除，历届政府内阁的权力斗争依然存在，而这也无疑成为制约和挑战总理权威的重要因素。因此，如果不研究内塔尼亚胡内阁结构的变化，就不可能理解他的决策程序。
在上届政府中，内塔尼亚胡任命了一个由15名成员组成的安全内阁，即国家安全事务部长委员会。但是，由于安全内阁人数众多，不断出现泄密或喋喋不休的争论，这令内塔尼亚胡大为光火。于是，他决定组建了一个由7人组成的“安全小内阁”，最后又扩展到了9人，这有点类似于我们前面提到的“厨房内阁”。实际上，内塔尼亚胡政府的重要决策和高层政策研讨就是在这个小范围、非官方的“安全小内阁”中进行的。
此次重新执政，内塔尼亚胡吸取了上一次的教训，决定在以色列法律的框架下重新改组安全内阁，将其压缩为法律所允许的最小规模。现在，这个“迷你型”的安全内阁由8人组成，包括内塔尼亚胡、外交部长利伯曼、国防部长亚隆、财政部长拉皮德、公安部长阿哈若诺维奇、司法部长利夫尼、经济部长班尼特以及本土安全部长尔登。
此外，这一届安全内阁还有2名高级官员长期扮演着顾问角色，其中一人是首席检察官耶胡达·温斯坦，另外一位就是前面提到的总理国家安全事务顾问兼国安会主席科恩。据内幕人士透露，安全内阁几乎雷打不动地定期会晤，现已成为内塔尼亚胡政府研讨国家大事的“大本营”。
以色列政府最高层次的国家安全决策所发生的诸多结构性变化，很可能会超越内塔尼亚胡的总理任期，并产生更为深远的影响。实际上，以色列政策决策权日益向总理汇集的强劲态势本身就已超越了安全问题的范畴。至少毫无疑问的是，在内塔尼亚胡的领导下，拥有一大堆资深顾问且职权不断扩大的总理办公室，看上去俨然越来越像是以色列的“白宫”。或许，深谙美国政治运作的内塔尼亚胡也十分希望像美国总统一样，能够拥有掌控国家机器的绝对权力，但在以色列这样的政治环境中恐怕还有很长的路要走。
