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其实，在这次新政之中，袁世凯最大的作为还是在政治体制改革领域。有趣的是，袁世凯对政治体制的改革并不是从中央着手的，而是从地方改革开始的。在袁世凯看来，在中央改革之前，应该先进行地方上的改革。也只有地方政府的改革取得了一些经验和教训之后，中央的改革才可以在此基础上进行得比较顺利。
很显然，这个改革计划虽然缺乏了大刀阔斧的气魄，但是却更具有可行性，而且容易取得好成绩。毕竟，中央的改革一改就是大动静，会影响到全国。一旦没筹划周详，出了问题谁也担当不起。尤其是在政治问题上，更是寸铢必争的，很容易闹出大事，以前的戊戌变法便是血的教训。
于是，在这样的考虑下，袁世凯的政治体制改革便先从地方自治开始做起。这一次，他同样选择了自己的大本营天津入手。
1906年，袁世凯命令天津知府拟定一个自治章程，同时成立了一个自治局和一个议事局，开始为天津的地方自治做准备。一切准备停当之后，1907年，天津举行了第一次地方选举，最终成立了天津议会。
天津议会可以说是中国历史上最早的近代议会组织，可以说是开启了民主选举的先河，具有划时代的意义。当然，对于这个议会，也有人认为根本就是个形式，当选的依旧是那些旧官僚。所谓的选举，只是走了一个形式，但是有一个民主的形式总比完全没有的好，至少通过这次选举，也让一些官员和百姓知道了这个世界上还有民选官的做法，对于普及民主观念还是有积极作用的。
天津议会的顺利成立，给袁世凯增添了信心。于是，他下令，要在三年内完成直隶各州的地方选举和自治。在袁世凯的大力推动下，整个直隶都流行着一股新鲜的民主思潮。虽然后来由于袁世凯的仕途挫折，这些改革最终不了了之，但毕竟还是让民主的观念深入了直隶百姓和官员的心里。
现在看来，袁世凯的新政可以说是对清政府进行的一次全方位改革。最重要的是，他的改革在取得了实质性的成绩的同时，并没有引起太大的流血牺牲。一切似乎都是在平稳和缓和中，逐渐就出来了成绩。从这个角度讲，袁世凯比起以前的维新派政治家，乃至他的师公曾国藩、师傅李鸿章来说，都更具政治智慧！
虽然袁世凯的新政颇有成效，但是不得不说，这些改革措施对于当时已经暮气沉沉的清政府以至整个中国来说，只能说是治标不治本。
为什么这么说呢？要回到这个问题，我们首先需要了解一下当时的中国社会，究竟是一种怎样的状况。
20世纪初的中国社会，可以用步履维艰四个字来形容！从《辛丑条约》签订以后，整个中国发生了一系列剧烈的变化。
首先，在民族的文化心理上，可以说此时的中国人，尤其是底层老百姓，甚至包括一些政治、经济和文化精英，几乎都丧失掉了以往所具有的自尊和自信。奇怪的是，正是在这样的心理作用下，很多中国人反而从自卑变成了自大和自负，狂妄地维护起中国的传统文化。
其实，这是一种十分病态的心理。由于国家的落后挨打，在政治、军事和经济上遭受欺压，于是很多中国人便开始寻找能让自己重获自信的寄托。找来找去，便找到了老祖宗那里去。在这些中国人看来，我们总有一样比你们好的，那就是我们历史悠久的传统文化。于是，在这种心理作用下，各种形式的维护传统文化的做法层出不穷，尊崇孔教、表赞道家等都是其表现形式。同时，一种毫无底气的爱国主义和民族主义，也开始流行起来。
实际上，这都是一个民族在危难之际，很容易生发出来的心理情绪。一 方面，这些情绪对于国家和民族的同仇敌忾起到了心理凝聚力的作用；另一 方面，如果不能客观切实地看到当时中国和列强的差距，并想出可行办法去 变革，乃至革命，这些情绪便永远只能是发发牢骚，甚至就是妄自尊大！
其次，在社会生活领域，随着进一步的近代化，中国社会从农村到城市 都在发生着深刻的变化。各种西方的生活方式和思维观念的传入，冲击着大 城市市民的日常生活。
对于那些在农村和集镇上的中国人来说，与上述的文化心理十分矛盾的 是，以往的道德权威逐渐丧失，新的解放意识逐渐形成。比如，鸦片、缠 足、蓄婢、卖淫和赌博等社会旧俗受到了声讨；妇女解放的呼声也变得越来 越大……
随着近代文化的传播和普及，经济领域也出现了越来越多的资本经营方 式。这一切都让当时的中国社会逐渐由封闭保守的农业国家，向近代资本主 义市民社会转变。
然而，与中国社会的剧烈变化形成巨大反差的是，当时中国的统治者清 政府本身却日渐保守和僵化。的确，晚清政府之中不乏袁世凯和张之洞之类 锐意进取的大臣，然而在整个清政府里面，更多的还是那些人浮于事、无所 作为、贪污腐化、趋炎附势、麻木不仁、顺从软弱的官僚。
在这些官僚们心中，最重要的便是如何捞取利益，以获得更高的权位和 金钱。至于国家兴亡、民族强弱、百姓疾苦，根本就与之无关。于是，在 整个国家公职系统里，小到衙役，大到督抚，贪污受贿、侵吞公款、包赌包 娼、敲诈勒索，可以说是常事，以至于见怪不怪！在这样的局面下，袁世凯 的新政便更加具有进步意义了。
当然，也有人评价说，袁世凯的新政更多的是为了赢得慈禧的进一步信 赖和重用，为自己的政治前途考虑。然而，这种说法忽略了一点，那就是袁世凯确实在以积极进取的方式从事着新政事业。甚至，我们可以说，当时的袁世凯还是具有一种传统士大夫所谓的“天下兴亡，匹夫有责”的意识！这是一种使命感和责任感，正是在这样的精神感召下，袁世凯才能运用手中的权力，去做一些真正的改革实事。
“官可不做，宪法不能不立”
不过，到了20世纪初的时候，尤其是辛丑之后，仅仅是上面的那些改革，已经无法再对僵化的政局起到强心针的作用了。换句话说，就是只能治标不能治本！于是，另外一项按照时代趋势必然要到来的改革也落到了袁世凯的肩上，这就是清末的立宪改革。
从现有的历史资料看来，袁世凯对于立宪改革早就已经放在心上了。不过，最早提到立宪改革，还是在《辛丑条约》之中。这是怎么一回事呢？
原来，八国联军侵华之后，认为清政府僵化的政治制度实际上对他们的在华利益不利。加上清政府的有识之士这时已经认识到西方列强，包括日本的强大，很大程度上是因为他们实施的所谓民主宪政。因此，作为一项共识，立宪改革便被写进了《辛丑条约》之中。
有了这样的共识，再加上慈禧太后在落难西安时曾颁布改革诏书，袁世凯便于1903年向朝廷提交了初步的立宪改革建议。
对于这次建议，起初袁世凯是胸有成竹，准备一干到底的。但是，结果却让他大失所望：他的这个建议竟然石沉大海，虽然引起了朝廷上下的议论纷纷，但是很快就没了音讯，似乎不了了之了！
其实，为了这个建议，袁世凯还是费了一番心思。他在上书中写道，朝廷应该在宪政、官制和地方自治三方面进行大力改革，而改革的关键便是在宪政上。此时的袁世凯很明显已经把宪政看得比地方自治更为重要了，背后的原因自然就是国际和国内形势的变化。
尽管如此，他的这次改革建议却只是落了个不痛不痒的结局。或许，当时的清政府，包括慈禧在内，都对立宪改革既不了解，也缺乏信心吧！而清政府真正开始立宪改革，要在1905年的日俄战争之后。这又是怎么一回事呢？
原来，1905年，两个资本主义强国日本和俄国因为领土争夺爆发了战争。离谱的是，这一老一少两个帝国主义国家之间的战争，竟然是在中国的东北地区。
现在我们一听见日俄战争的战场竟然在中国东北，一般都会义愤填膺，觉得太欺负人了！但是，对于当时的清政府来说，这个还不是最直接的感受。说句不好听的话，当时的清政府都被欺负惯了，只要没跟自己打，在哪里打又怎么样呢？
不过，话虽如此，对于这场战争，清政府还是十分关注，因为在袁世凯等略懂西方政治的有识之士看来，日俄战争不仅仅是两个帝国主义国家的战争，还是两种政治制度的战争。也就是“君主立宪制”和“沙俄帝制”的战争。
大家都知道，这场战争的最后结局是，老牌的帝国主义俄国失败，新兴的日本帝国主义获得胜利。这在袁世凯等政治家看来，这就意味着“国家强弱之分，不是由于种而是由于制”。
毫无疑问，日本的胜利让清政府瞠目结舌。这太不可思议了，就在那么短短的几十年时间里，一个曾经饱受列强欺负的岛国日本竟然能崛起为大国，并且一举击败了在当时清朝统治者眼中更为强大的俄国。这不能不让人深思！可以说，如果之前的甲午战争，清政府还输得不那么服气的话，那么这次日本竟然打败了俄国，简直让清政府服得没话说！那么，究竟是什么原因使得日本如此强大呢？袁世凯等人思考的结果就是上面所说的政治制度。
在总结原因时，清政府的官员们大多认为，当时世界上最强大的帝国主义国家英国和后来崛起的日本，都在实行君主立宪制。如此看来，清政府想要变得强大，当务之急便是改革政制，实行君主立宪改革。
实际上，早在维新变法时，维新派的政治家就提出了这个改革主张。不过，任何改革都要因时而动，在时机没有成熟，条件没有具备之际冒然行动，肯定会遭到挫折和失败。因此，包括维新派在内的中国早期立宪主义者，都没有取得成功。
现在，似乎立宪改革的时机已经成熟了。于是，在日俄战争结束的背景下，1905年7月袁世凯联合两江总督周馥和湖广总督张之洞等人，奏请朝廷进行立宪改革。
袁世凯的办事风格一向都是雷厉风行之中伴随着谨慎稳妥，这一次也不例外。为了更加稳当起见，在进行正式改革之前，袁世凯向朝廷上奏，请求朝廷派出一些大臣，到各主要资本主义国家进行宪法考察，好为即将到来的立宪改革储备知识和经验。
很快，袁世凯的上奏就得到了慈禧的批准，同意由载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方和后来增添的商部右丞绍英等大臣，分别到西方和日本各国考察其政制。
就这样，清末的立宪改革终于迈出了自己的第一步：出国考察宪法。这关键性的第一步，之所以能够成功地迈出，跟袁世凯的巨大努力有很大的关系。然而，这关键性的第一步却走得并不顺利。这是怎么一回事呢？
原来，当时的中国已经出现了一些以推翻清帝和打倒列强为目标的革命党人。对于清政府的立宪改革，他们是要坚决阻止的。
于是，1905年9月24日，当出洋考察的五大臣载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方和绍英在北京正阳门火车站准备启行时，遭到了革命党人吴樾的自杀式炸弹袭击。这次袭击的结果是吴樾当场死亡，而载泽和绍英则受了伤。虽然五大臣之中没有一个人被杀死，但是很显然这次出洋考察也只能暂时搁置。
再一次的出洋考察定在了一个多月后，这次被派出的官员是山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎以及前一次的载泽、戴鸿慈和端方。有了上一次的教训，对于这次出行，袁世凯加强了安保工作。为了保护好这些身负重任的大臣，袁世凯在火车站布置了大量巡警和军警。
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就这样，考察团安全顺利地离开了北京。到了12月中旬，考察团从上海出发，一路由端方和戴鸿慈带队，先后考察了美、英、法、德、丹麦、瑞典、挪威、奥地利、俄国、荷兰、瑞士和意大利等国；另一路则由载泽、尚其亨和李盛铎带队，先后考察了日本、美国、英国、法国和比利时等国。
就在考察团在国外四处考察学习的时候，袁世凯待在国内也没有闲着。实际上，在此时的袁世凯心中，最挂念的便是立宪改革了。他深知自己欠缺西方宪政的知识，于是便在天津建立了一个“宪政研究院”，并聘请所谓的“宪政研究第一人”杨度担任院长。
在研究院里，袁世凯经常向杨度请教宪政方面的知识，逐渐形成了自己的一些看法。那段时间，袁世凯几乎老是待在院里，要么看书，、要么讨论。
几个月之后，两路考察团都回来了。袁世凯兴致勃勃地听取了他们的考察经历，并征求他们的意见，看是否能向朝廷提交一个奏折，准备正式实施立宪改革。
经过讨论，袁世凯等人认为，对于当时的清政府来说，进行立宪改革有三个好处，那就是皇位永固、外患渐轻和内患可平。认识到这些好处之后，袁世凯坚定了立宪改革的信心。于是，他选定了梁启超和杨度一起执笔，向朝廷提交一份考察报告。这个报告认为，清政府已经到了必须改革政治的时候了，不行宪政甚至就无法富国强兵。因此，建议朝廷立即仿效日本，实行君主立宪改革。
这份报告很快就上交到了慈禧那里，慈禧看后还有些犹豫。这一点，从她召开了好几次立宪议决会议专门讨论是否可以“仿行宪政”，就可以看得出来。
这些讨论会议，袁世凯都有参加。很显然，他是站在坚决主张立宪改革这一边的。讨论到了激烈之时，袁世凯甚至表示，自己“官可不做，宪法不能不立”，由此可见他对立宪改革的迫切心情！
当时的争论已经到了白热化的地步，或许，最终还是袁世凯的一句“皇位永固”打动了慈禧。毕竟，在老佛爷心中，这才是最大的利益。于是，在袁世凯、出洋五大臣，以及奕匡、张之洞和张百熙等重臣的推动下，慈禧下令进行“预备立宪”。依旧为了稳妥起见，还规定了十二年的准备期。
毫无疑问，作为一个政治家，袁世凯对于立宪改革有着自己的目标。一方面，实行立宪政制，在慈禧去世之后，即便对自己恨之入骨的光绪皇帝取得政权，那么也只是一个虚位君主，没有实权，因此对自己也构不成真正的威胁。
另一方面，实行立宪改革必然会对清政府的官制进行改革，至少也是要成立一个内阁。在这个内阁里，任总理的自然是作为皇亲的奕匡。至于袁世凯，最差也要当个总理协理，也就是副总理之类的官。
大家可别小看了这个官，要知道一旦实行了内阁制，那么按照现代民主政治的原则，掌握国家大权的便是这个内阁。换句话说，国家的最高长官便是内阁总理，而不是皇帝。至于总理协理，那也是权倾朝野！
现在看来，袁世凯有着这样的一些私心，也属正常。哪个政治家没有一点自己的私心呢？不过，对于当时的袁世凯来说，不能完全把他看成一个政治投机者。毕竟，袁世凯还是了解西洋政治和中国当时的境况，深知只有实行宪政才是中国的唯一出路。因此，他推动立宪改革，还是有着高远政治抱负的。
然而，抱负是抱负，现实是现实！越是高远的抱负，便越容易招来非议，乃至反抗！这种情况同样发生在了袁世凯身上。
