一把手在领导班子权力结构中处于核心地位，因而在反腐败中，一把手也是“关键”。民主集中制是党和国家的组织原则和根本制度，也是权力运行所必须遵循的基本原则和实现集体领导、加强对权力监督制约的重要形式。实践证明，任何一项决策，如果违背民主集中制原则，个人独断专行，难免要犯错误，并将给腐败现象的滋生蔓延提供可能的条件。对此邓小平曾指出：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”而长期以来，民主集中制仅仅是一种原则，缺乏具体、详细、明确以及强有力的程序规范将其落实，使得这一制度在执行中极易走样变形。如民主表决方式不完善，存在“大家纷纷发言是民主，最后书记个人说了算为集中”的现象。一些班子的主要领导搞“家长制”、“一言堂”，独断专行，将自己凌驾于组织之上；有的领导成员对于党的路线、方针、政策和上级的决定，不是坚决地无条件地贯彻执行，而是各行其是，各自为政，搞“上有政策，下有对策”；在领导工作中处理问题往往主观随意，决策拍板前，不注意调查研究，不注意听取意见，尤其是反对意见；在班子内部不能正常开展批评和自我批评，表面上一团和气，实际上互不服气。再如民主集中制中的集体领导，权限不明，责任不清，奖惩不严，致使决策权与决策责任相脱离，造成部分领导不顾后果，轻率决策，或滥用权力专断决策，一旦决策失误，又容易使部分领导推卸和逃脱责任。在这种不健全的责任制下，决策错误，名为集体负责，实际上谁也不负责任；或者堂而皇之地归结为交一点“学费”，而不触动到决策者的切身利益，不损害决策者个人的一根毫毛。由于民主集中制执行不力，导致“一把手”的权力过分集中。在很多领导班子中，实际上形成了“一把手”的“一言堂”，一切问题均由“一把手”说了算。在重大问题上不是实行一人一票的民主集中制，不是按办事程序办事，不是按已有的规章制度办事，而是以“一把手”一时的认识、情绪、感觉、好恶一锤定音。这种状况，就给素质不高的“一把手”以权谋私、营私舞弊开了方便之门。有的“一把手”还靠自己的特殊地位，随意“集中”权力，如工程招标、土地批租、重点项目拨款贷款等，也往往在“一支笔”审批的幌子下，将权力抓在自己手中，以从中牟利。中共广西壮族自治区委员会在总结成克杰腐化堕落的原因时指出，“一个重要原因是他自恃位高权重，践踏民主集中制，把自己凌驾于党组织和集体领导之上，大搞独断专行，为攫夺钱财而滥用职权。他主持广西壮族自治区人民政府工作8年期间，作为政府的党组书记却没召开过几次党组会议。他眼里根本没有党组织，也根本不把民主集中制当回事，即便是集体研究决定了的事情，只要他认为不合意就可以任意推翻。……正因为成克杰对一些重大事项既不向党组织汇报，又不进行集体研究，而是胆大妄为，独断专行，致使他在违法犯罪的道路上越滑越远。”安徽省蚌埠卷烟厂原厂长李邦福受贿案也是典型一例。李邦福在被捕前既是厂长又是厂党委书记，同时他还是蚌埠烟草专卖局局长兼党委书记，省烟草公司蚌埠分公司经理兼书记。老百姓非常形象地说，这是“三块牌子一个门，六顶帽子一个人”。李邦福六权集于一身，权力根本不存在受制约的问题，不腐败才怪呢！
王沪宁在分析了中国权力的全面性和总体性以后，指出它为政治腐败行为提供了相当大的潜在可能性，但他同时又认为这种权力的全面性和总体性并不必然就导致腐败行为。他认为：“如果说公共权力的全面性和总体性包含有腐败行为的必然性，无论在逻辑上还是事实上都可以证伪。事实上这样一种权力在清除腐败方面也是卓有成效的，而低效和松散的公共权力是无法有效促进廉政的。关键的因素是怎样防止可能性变为现实性。如果可能性变为现实性了，人们就会从现实性出发，将这种现实性视为某种必然性。这种可能性是那样的大，人们须得百倍小心和谨慎地防止它转化为现实性。”由于制约失效，这种可能性已经变成了现实性。特别是由于党的权力的超强，党政不分，使政权机关中仅存的制约机制也变得非常脆弱。实践中一个腐败分子通过贿赂县委书记而当上该县的反贪局局长，这样的反贪局局长还能真正去反贪吗？这正如学者们所指出的：“党政不分以及党的大权独揽使党凌驾于国家权力机关之上，造成党的各级组织的国家化和行政化；这种状况使国家权力机关和行政机关徒有虚名，严重地影响了其他政治结构和组织的功能的发挥。”。“从中国更宏观的政治结构上看，包括全国人大在内的所有国家机构，都要接受共产党的统一领导。中共中央是实际上的最高政治权力机关。显而易见，我国政治权力是高度整合的，这对于中国政治权力的集中统一是具有积极意义的，从某种角度讲它是中国的一个政治优势。但在肯定这种政治权力高度整合优势的同时，也要看到这种高度整合的另一面，对权力的互相制约机制就显得不那么刚性了。甚至于国家机构的分工与职能，也因为政治权力的高度整合而流于形式。”“为什么各种腐败现象屡禁不止，纠而复生，究其根本原因还是党内外权力制约机制不健全带来的后果。”
三、完善党的权力的制约机制
在考虑对党的权力制约时，有必要强调的是，政党不只是有利于腐败的，恰恰相反，从长远的角度考察，一个强大的政党几乎总是有利于克服和消除腐败的，关键在于党自身的发展状况如何，在于党在整个政治发展中所扮演的角色和承担的责任如何。亨廷顿在谈到政党与腐败时，曾经指出，强大的政党往往是一个国家有能力消除腐败的重要指标，政党起先可能是吸政府机构“血”的水蛭，但最后却可以是保护它不受毁灭性更大的小集团和家族蝗虫袭击的树皮。同时他还引用另一论者的观点说，“忠于党与腐败是两个真正对立的原则。忠于党往往是在公开宣称的社会义务的基础上与社会建立联系，而腐败所考虑的是私人和个别人的利益，他们躲躲闪闪，不承担任何责任。由此可见，政党组织的软弱就是腐败的机会。”如果一个政党对于腐败持极其坚定的反对态度并采取了有效的措施，它就可能成为遏制和消除腐败的强大力量。所以在我国制定任何制约党的权力的措施时都要明确一个宗旨：权力制约的目的不是削弱党的领导，而是加强和完善党的领导。否则，不但不利于解决腐败，反而会使腐败更严重。
（一）从外部制约看
1．国家权力机关的监督
（1）人大对党的监督的性质与特点
第一，人大对党的监督是权力监督。人大是国家权力机关，它对由它产生的其他国家机关及其人员的监督，是通过行使人大集体权力，责成（即强制）被监督对象依法作为或不作为，否则就要依法制裁。这是属于“权力监督”。这一原则完全适用于监督执政的党员官员。这不同于人民政协或人民群众对党的监督，后者是属于“权利监督”，即行使公民和政协及其他社会组织的民主政治权利，亦称“民主监督”。人大作为国家权力机关，对作为领导党的共产党组织（地方党委以及党中央）的监督，也应是权力监督。不过，一般限于追究重大违宪行为。考虑到中国的特殊国情，对领导党作硬性的权力监督，过去从未有过，中国有“为尊者讳”的传统，在开始对党组织实行宪法监督时，对违宪行为，不妨采取先“建议”其自行纠正，或通过人大党组从内部向地方党委或中央反映意见的办法，敦促该党组织纠正。如无效果，再按一定法律程序进行权力监督。
第二，人大对党的监督是法律监督。作为领导党的共产党不是由人大产生，不直接对人大负责，因而人大对党的活动不进行工作监督。只对党发布的涉及国家、政府的重大事务和事关国家权力或全民的重大权利义务的政策、决定等文件（如过去党中央通过并实行人民公社，改变基层政权组织的决定）以及事关这些方面的国家行为或社会行为（如发动“文化大革命”，夺权成立革命委员会以及非经人大决定，党中央擅自进行全国总动员，等等）违宪时，予以干预，这属于宪法监督、法律监督的范畴。
当然，根据我国党政体制，人大工作受同级党委领导，而且人大在组成上，党员代表占稳定的多数，人大要纠正党委的违法违宪行为，有较大的困难，但也不是完全不可能。只要党与非党的代表有高度对人民负责、对宪法负责的精神，人大代表可以以其自由意志（特别是在无记名投票时），维护人民的最高利益和宪法的至上权威。近年有些地方人大的选举中，否定了当地党委指定的候选人，另选了为人民拥戴的更好的党员干部，就是例证。
第三，人大对党的监督要有法可依。要行使监督权力，就必须有法可依。我国宪法上只有被选举或任命产生的国家工作人员（主要是党员官员）要“对人大负责，受人大监督”和“违宪必究”这两项原则，无法操作。有必要借鉴外国的宪法和政党法的有关规定，制定适合我国国情的监督政党制度。据统计，截至1976年，全世界有157部宪法文件对政党作了规定。为了把党的领导与执政法治化，并使我国人大对党的监督有法可依，我国政党立法也应及早谋划。可以是完整的政党法，也可以仅就执政党与人大或与政府的关系，制定单行条例。
（2）人大对党的监督的内容与原则
就我国特殊的政党制度而言，政党立法主要是规范中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。其中涉及人大对党的监督部分，应注意以下几个要点：
其一，各政党、特别是中国共产党必须坚持遵守宪法确认的立国四项基本原则和“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略与目标，坚持以经济建设为中心和改革开放的方针。凡意图破坏、废除宪法确认的这些基本宪政秩序的，就是违宪行为，必须予以追究。
其二，领导党要“依法治国”，党对涉及国家与政府的重大国策与国务活动和人民基本权利义务作出决策时，必须将自己的主张通过人大的法定程序，变为法律或法律性的决定，才能在政府与人民中贯彻、推行，否则就会越权和违反法律程序。
其三，执政党必须“依法执政”。①由中共党组织推荐的政务官员，必须经人大的选举或任命才有效，党组织不得擅自任命并宣布人选。对党组织推荐的政府官员候选人，经人大审议认为不合适的，人大可以另定候选人和另选其他人，党组织不得干涉。②执政的党组织和党员官员必须依法行政，依法司法，依法治军。遇有党的方针政策和决定与宪法或法律相矛盾或抵触时，应向党组织反映，要求修正，并严格依法办事。③各级党组织应当支持、监督执政的党组织与党员依法执政，不得干扰司法独立。凡滥用党权干扰依法行政、依法司法，构成违宪违法者，人大得依法追究。④人大依照宪法和人大组织法，保障所有人大代表包括党员代表在会议上的言论免责权和表决的自由意志，其言论与表决，不受法律追究。
