第15章 我国“入世”后高等教育服务市场的开放规则

一、我国教育服务的承诺

开放中国教育市场是时代发展的必然趋势，这意味着中国的高等教育领域将对强手如林的外国高等学校敞开大门，这样将不可避免地展开一场弱者与强者的较量。但孰强孰弱，都必将对我国的高等教育市场产生深刻的影响。

在我国于2001年12月11日成为世界贸易组织（WTO）成员国之后，根据WTO《乌拉圭回合多边贸易谈判结果的最后文件》第4项规定，我国整体接受了所有的WTO多边贸易协定。因此WTO《服务贸易总协定》（GATS）及该协定的附件是我国应遵守的关于服务贸易的基本规则。中国是一个发展中国家，有权享受给予发展中国家的所有特殊和更优惠待遇，为适应中国加入WTO的特定情况，在少数领域采取了务实方式（但“中国在加入过程中作出的所有承诺仅为中国所有”）。这些承诺是我国服务市场开放的主要法律。总之，WTO《服务贸易总协定》（包括其附件）和我国“人世”文件中所作的服务贸易承诺两者之间是普遍与特殊的关系，它们共同确立了我国“人世”后服务市场开放的规则体系。

wT0将服务贸易分为12大类，教育服务是其中一类。根据《服务贸易总协定》的有关规定，教育服务贸易有四种方式：（1）跨境交付，如通过网络教育、函授教育等形式提供教育服务；（2）境外消费，如出国留学和培训；（3）商业存在，如设立办学机构或合作办学；（4）自然人流动，如外籍教师来华任教，中国教师到国外任教。

我国在加入wT0的教育服务贸易协定中，已经对上述的“境外消费”放开；“商业存在”也允许中外合作办学，并同意外资控股；对“跨境交付”部分虽尚未作承诺，但这并不意味着不允许，而是有进一步谈判的余地。同时还有一个“非设立原则”，外国教育机构可绕过现存的管制办法，通过远程网络的方式进入；对“自然人流动”，也已对具有学士或学士以上学历，并具有相应的资格证书或专业职称，从事本专业工作两年以上者开放。这样，对于我国高等教育来说，加入WTO的实质性问题是开放高等教育市场。尽管我们可以在减让表中根据国情在市场准入和国民待遇方面提出具体限制性承诺，但WTO协定的一般性原则要求教育市场必须开放，只是步骤和时间的不同而已。

目前，有42个WTO成员国（其中把欧盟12国看做一个整体）对教育服务做出了承诺，其中有25个国家对教育服务的至少4个类别做出了承诺。但对不同教育服务类别做出承诺国家的数量是不同的。承诺开放初等教育服务的国家有30个，承诺开放中等教育服务的有35个，承诺开放高等教育服务和成人教育服务的各有32个，承诺开放其他教育服务的有20个。

在对四种服务提供方式做出承诺时，WTO成员国对第一、第二、第三种方式做出了较多承诺。而第二种方式又是做出承诺最多的，所有对教育服务做出承诺的国家都对第二种方式做出了承诺，而且做出完全承诺的国家占有相当高的比例。成员国对第四种服务提供方式的限制最多。大多数国家都没有对这一方式做出具体承诺，而只做了一些水平承诺。

wT0在对其本身所下的定义中指出，wT0的一个重要目标是帮助服务的生产者进行商业活动。而且，WTO《服务贸易总协定》只将商业性的服务（包括教育服务）纳入其管辖的范围，可见我们不应否认教育服务（在我国不包括公益性的国家义务教育）是一个涉及投资与消费、成本与收益的产业经济部门。事实上，根据世界银行的统计，目前全球教育市场中价值总量已达2亿万美元，国际教育服务的市场化和产业化趋势愈来愈明显。所以我们应加强对包括成人教育在内的国际教育服务的市场化运作研究，争取在国际教育服务领域占有更大的市场份额。

有32个国家对高等教育服务做了承诺。其中有15个国家用了与UNCPC（联合国中心产品目录）不同的分类标准。新西兰、瑞士、克罗地亚等13个国家在市场准人和国民待遇两方面都对第一、第二、第三种方式做了完全承诺。其次，澳大利亚、吉尔吉斯共和国对市场准入做了完全承诺。新西兰、墨西哥、挪威等9个国家对国民待遇做了完全承诺。挪威、波兰等8个国家对市场准入做了部分承诺，但对国民待遇做了完全承诺。有土耳其、特立尼达和多巴哥两个国家对第四种方式做了完全承诺。

二、教育承诺对中国教育发展的作用

到目前为止，世界贸易组织的144个成员国已有42个在《服务贸易总协定》的教育条款上做了承诺。1994年乌拉圭回合中加入的27个国家中只有13个国家在教育服务的4个以上做出承诺，而之后加入的15个国家就有12个对此做出承诺。尤其是一些低收入国家，在教育服务方面做出了很多的承诺。究竟是什么原因驱使这些国家做出选择？这个选择又会对国家的教育发展产生怎样的影响？上海教科院《国际教育服务贸易》课题组在深入研究的基础上，归纳出如下几点。

1．《协定》对促进国际教育市场的完善具有积极意义。

对发展中国家来说，通过开放教育市场可以促进本国现代化教育体系的形成，发挥教育在国家发展中的基础作用，进而提升国家的综合实力和国际竞争力。国际经验表明，把教育看做一项知识服务产业，可以最大限度挖掘出教育的发展潜力。丰厚的利润是教育市场上的先知先觉者（教育出口大国）不断拓展海外教育市场，积极敦促消除教育服务贸易壁垒的直接动力。这也是其他国家未来的发展方向。

2．各国的积极参与有力地促进了教育的国际化。

更多国家在《协定》的教育条款上做出承诺无疑大大促进了教育国际化进程。通过这种全球化教育服务贸易，教育资源在全球范围内的流通加快。各国在课程国际化、学分学位的国际通用和互换，以及教育制度的国际接轨、人才培养的国际化取向上都会有所建树。随着教育国际市场的开放，通过《协定》中的四种服务方式，引进发达国家的资金、教师、先进的教材、教育制度等，部分解决了发展中国家教育资金严重匮乏和本国教育需求不断扩大的矛盾，是教育投资多元化思路下的重要发展方式。同时又使一些发达国家过剩的教育资源在其他国家得到充分利用。从全球角度考虑，教育资源的浪费减少，使用效率将大大提高。而通过《协定》达成各类学历、文凭的国际认证，将会解决长期以来在通过境外消费等方式进行的国际教育服务中存在的主要难题。只有学生确信其学历最终能得到劳动力市场和本国甚至多个国家的认可，才会选择通过境外消费和跨境支付等方式完成学业。更多国外原版教材的使用和先进教学方法的采用，国际竞争和国际知识教育内容的增加，以培养创新精神和实践能力为己任的课程体系的建立，必然会不断缩小各国教育水平的差距，加快发展中国家教育与世界接轨的步伐。以国际化标准培养出来的学生，必将更能胜任时代的挑战。

3．引入竞争机制，促进教育乃至国家综合实力的提升。

在与国外教育的竞争过程中，加快实现本国教育优胜劣汰的进程，提高教育质量及扩大教育选择权。教育尤其是义务教育，作为政府义不容辞的职责，已成为各国的共识，但由于缺乏竞争机制造成公共教育的低效和腐败，也是各国政府头疼的问题。开放国际教育市场，不仅会带来国内教育与国外教育的竞争，还会促进多元投入体制下各种教育提供者的竞争。教育服务市场的开放，促进了学校尽快建立面向市场自主办学的体制，使一国的教育资源和结构进一步优化。对教育消费者而言，教育国际化的发展将使他们在教育质量、学校特色、就学地域、教育层次和多样性等方面拥有更多的选择权。

4．促进政府职能转变。

通过《协定》逐步消除教育服务贸易壁垒，改变政府在教育领域的职能。一些教育输出大国在《协定》教育承诺谈判中，提到许多有关政府职能的壁垒，希望各承诺国经过磨合与改进，使得相关政府的教育管理民主化和透明化会有一个飞跃，具体来说，政府的管理要更多地体现服务功能，调整和完善拨款机制、质量认证机制，评估机制，逐步健全教育法制、建立因地制宜的教育国际游戏规则等。同时充分发挥市场机制在促进政府职能改变方面的作用，理顺政府、学校、社会和学生的角色关系。

5．国际组织在教育服务贸易中的作用。

在教育国际化的进程中，各种全球性和地区性组织机构起了举足轻重的作用。联合国教科文组织、世界银行、OECD等全球性机构通过资金投入和政策引导等方法，从国际视野来协调各国教育的发展，例如OECD30个成员国在2002年5月专门就教育服务贸易组织了一次论坛，它对世界各国加深《协定》教育条款的理解和运用大有裨益。一些地区性的组织如：加拿大大学和学院联合会（AUCC）、美国教育理事会（ACE）、欧洲大学联合会（EUA）、高等教育鉴定理事会（CHEA）等四个著名的教育贸易协会在2001年9月发表了《高等教育和服务贸易总协定联合宣言》。正是这些组织对加强和开展多边教育合作交流、促进教育国际合作、推动教育国际一体化发展做出了积极贡献。

尽管《协定》给各国在教育市场开放的节奏、程度及具体项目上较大的自主权和能动性，但不难看出条约最大的受益人是那些教育服务输出大国。条约的签订意味着教育自由化程度的增加，为后者的海外教育机构发展铺平了道路，却使发展中国家的教育资金源源不断地加速流入教育服务输出大国的腰包。另外，私人商业机构涉足公共教育，也必然把更多的“铜臭”带进教育领域。例如对在他国办教育必备的设施等要求，会因为与私营机构办教育的牟利目的相违背而被称作是某种壁垒，同时随着自然人流动等服务形式的发展，发展中国家的大批人才向发达国家的流动在所难免。总之，对《协定》的承诺是利弊共存的，对大多数发展中国家，加入条约就意味着挑战与机会并存，就像是一把双刃剑，善用之，则可以借力使本国教育大力发展；不善用之，则可能使本国教育无立足之地，成为他国的教育殖民地。然而，正像经济全球化一样，教育国际化、全球化是大势所趋，各国教育市场的开放只是时间问题。做出承诺，就等于选择挑战。各国只有根据本国特点趋利避害，才能在国际教育竞争中立于不败之地。