建安二十一年，曹操晋封魏王，汉献帝虽勉强保住帝位，其实已经名存实亡了。
刘备并有荆、益两州后，为表明复兴汉室的强烈企图心，在诸葛亮的策划下，也自立汉中王，承继汉王朝之体制，以和曹操的魏王相抗衡。
建安二十四年七月，刘备属下的文臣武将一百二十名联名上表汉献帝，尊刘备为汉中王。
不过从这篇表文，可以看出刘备政权的“暴发户”形态。
表文是由益州才子、号称“李氏三龙”之一的广汉人李朝执笔，由于是正式公文，列表的臣属必须以公认地位的尊卑作排列。刘备政权的核心分子，虽是真正的“赢家”，但排名上显然仍无法列在前面。
排名次序，可以看出本人正式地位上的尊卑，表文上名列的排行为：平西将军都亭侯马超、左将军领长史镇军将军许靖、营司马庞羲、议曹从事中郎军议中郎将射援（太尉皇甫嵩女婿）、军师将军诸葛亮、荡寇将军汉寿亭侯关羽、征虏将军新亭侯张飞、征西将军黄忠、镇远将军赖恭、扬武将军法正、兴业将军李严等一百二十名。
除马超原为关中大军领袖，承续其父马腾官爵，地位特殊外，刘备的核心分子中，诸葛亮已正式超越老将关羽和张飞之上，成为臣属中的真正领导者。
表文中谈及唐尧到汉昭帝间，天下安危变化，刻意把曹操和董卓平列并论，因为他们“剥乱天下，残毁民物”。然后追述刘备早年和董承“同谋诛操”，却未能成功之憾。更担心如赵高使阎乐杀害秦二世皇帝胡亥，以及王莽废孺子婴为定安公的政变发生。继而说明刘备以汉室宗亲“心存国家，念在弭乱”，自从大破曹操于汉中，海内英雄望风披靡，但如今爵号不显，九锡未加，不足以镇卫社稷，光昭万世。曹操对外吞占天下，对内欺压大臣，致使朝廷有内部崩溃的危机，却没有一股牵制曹操势力扩大的力量，真令人寒心。
是以，不得不名列群臣，辄依旧典，封刘备为汉中王，拜大司马，董齐六军，纠合同盟，以扫灭曹操等凶逆，故合并汉中、巴、蜀、犍为、广汉为一个国家，承续汉之典章制度，以为光复汉室之基地也。
当然这只是官样文章，根本不用汉献帝批准。表文一上，便在汉中地区的沔阳（今陕西省勉县东南）设坛场，文武众官并列，举行隆重的典礼。因此念完以上表文，执礼官向刘备奉上王冠、王玺，刘备就成了汉中王。
为什么不在益州成都举行，而跑到接近前线的汉中沔阳呢？相信这多少是为了承续汉王朝香火之象征吧！当年，汉高祖刘邦的基业便起于此。因此在对抗曹操的政治意义上，汉中比成都重要多了。
当然，刘备自己也上了一个表文给汉献帝，表明自己是“群僚见逼，迫臣以义”。他首先重复和董承共谋诛曹操时的心态，“虽纠合同盟，念在旧力，懦弱不武，历年未效”，因此想到“寇贼不枭，国难未已，宗朝倾危，社稷将坠”，自己只好“宁靖圣朝，虽赴水火，所不得辞……辄顺众议，拜受印玺，以崇国威”，并且即将“尽力输诚，奖励六师，率齐群义，应天顾时，扑讨凶逆，以宁社稷，以报万分”。也就是正式向汉献帝表示，将尽最大的力量，以寻求恢复汉室为其职志。
虽然曹操的阵营有不少清流派党人后裔，如荀彧、崔琰、毛玢、荀攸等，但由于曹操和汉献帝间政治斗争日益严重，这些清流派的立场非常尴尬，最后甚至和曹操闹翻。倒不如刘备，因远在天边，和汉献帝扯不上任何纠纷，因此可以公开举起复兴汉室之大旗，使阵营里的清流派党人，在元老派许靖及少壮派诸葛亮的率领之下，在意识形态上反成了清流派的主流。
既然当了汉中王，刘备便向汉献帝缴还原先官职左将军、宜诚亭侯的印绶，并立长子刘禅（即阿斗）为太子，返回益州，以成都为治城。
蜀汉的政权正式成立了！
重要的敌人仍在北方，因此从成都到白水关间，起馆舍，建驿亭，共四百余处，使汉中和成都间的联系工作完美无缺。
汉中称王后，刘备仍率领文武官员，回到成都，开府治事。但汉中地区属重要战略国防前线，必须派出重量级大将镇守汉川。群臣大多认为刘备必会派张飞当此重任，张飞私下亦“以心自许”，当仁不让，觉得非他莫属。
但刘备和法正、诸葛亮等详细商讨之后，却选中了不被大家看好的牙门将军魏延，并提升之为镇远将军，领汉中太守。
这项人事命令让众人大吃一惊。
魏延是在荆南攻略战时，主动投奔的荆州将领，他对刘备相当倾心，当年说服老将黄忠放弃长沙防御战、阵前倒戈的便是他，因此相当得到刘备重用。
魏延个性强悍，做事积极，企图心强，因此人际关系一向不佳。但他待步卒颇为体贴，同甘共苦，很得军心，作战力甚强。汉中战役中，虽附属于黄忠，但魏延建功甚多，即使不满他为人的同僚，也对他不得不服气。
刘备大会群臣，郑重宣布这项人事命令。他当着众大臣的面，问魏延说：“今天委予你重任，你打算如何承担这个任务？”
魏延豪气勃发地表示：“曹公若举天下之兵而来，我将为大王拒之；曹公如果令偏将领十万之众到来，我将为大王吞之。”
刘备点头赞许，众大臣也为魏延敢口出大言，以示其决心，感动不已。
其实，刘备这个人事选择是相当审慎的。鲁肃去世后，荆州地区的情势绷紧，益州也才平定不久，内部各地区的稳定仍有待努力。张飞大军是刘备的主力，不可被置于汉中这个守势的战场；马超社会地位太高，让他独立汉中，非常不安全；黄忠虽经验丰富，忠诚度可靠，但年纪太大，对新领域的治理并不适合；赵云应是最合适人才，但他和张飞一样，属核心的嫡传派系，放在汉中有点可惜。因此提拔较没有地位，但忠诚度可靠，独当一面能力也够的魏延，应属一项合理的安排。
刘备登基汉中王，拜许靖为太傅、法正为尚书令，以军师将军诸葛亮总领军国大事。
新建立的四大军统帅，关羽为前将军，在军营中地位最高，其次张飞为右将军，马超为左将军，黄忠为后将军。
诸葛亮对这些任命有点担忧，便对刘备说：“黄忠将军虽然在荆州地区属有名的老将，但以往国际知名度不高，和张飞、马超、关羽等无法相比。如今黄忠和他们平起平坐，马超、张飞在近，都看到黄忠在益州及汉中战役上的表现，可能比较没有异议，但关羽远在荆州，可能会很不服气。”
刘备笑着说：“这我有办法！”
于是刘备派益州前部司马费诗到荆州，给关羽送去前将军的印绶，临行前，特别作了一些交代。
果然不出诸葛亮所料，费诗到荆州，关羽一听黄忠为后将军，不禁大怒表示：“大丈夫誓不与老兵同列！”坚决不接受印绶。
费诗笑着表示：“自古以来，开创王业的，要善于使用各方面的人才。当年萧何、曹参等和汉高祖从小便是好朋友，而韩信、陈平都是后来才归附的。汉高祖称帝后，论名位，韩信最高，但从未听说萧何、曹参有何异议。
“今汉中王，依战功将黄汉升（黄忠字）与君侯同列，然而汉中王的心中，真的将黄将军和君侯同等轻重吗？汉中王和君侯好比一体，同休戚、共生死。照我看来，君侯不宜计较官位之高低，爵禄之多少。我只是个使者，奉命而来，君侯不受命，我也就这样回去复命而已。但我却深为君侯的行为感到惋惜，恐怕君侯会后悔的。”
关羽听了，当场大为感悟，立刻拜受了印绶。
其实在这一连串人事令中，最不公平的，应属汉中战役中功劳最大的赵云。赵云个性正直、谨慎，也算得上刘备早年的创业伙伴之一，尤其两次抢救继承人阿斗，厥功至伟，相信在刘备心目中，赵云的地位绝不亚于关羽、张飞。
尤其是赵云为人深富正义感，能识大体，在刘备阵营诸将领中，人格和气节最为崇高，只是好为直言，常会“挡人财路”，让同僚们心里不太舒服。
不过赵云除了义正词严外，颇为以身作则，责任感极重，从不害怕任何危险，因此能博得大家尊敬。
由于诸葛亮较年轻，在这些老辈将领中运作策划及指挥，的确相当不容易。而赵云和诸葛亮配合最好，对参谋本部交代的工作，几乎是百分之百不打折扣地完全执行，有人甚至以“葛派”称呼他。
但赵云在这次人事调升中，仍维持翊军将军的职衔，不仅低于关羽、张飞，而且也落后于马超和黄忠。
这主要是顾虑到新附旧属间力量的平衡。赤壁之战前的战友，属刘备嫡系；荆南战役后的属新附，特别是益州的大佬们，必须有较重的安排，这都是基于政治考量层面不得不做的牺牲。
像诸葛亮这位首席核心幕僚，在官位上远落于刘备最讨厌的许靖之下，甚至在法正之后。
益州派重臣中，功劳最大的法正，自然最受刘备尊重。刘备在世时，去世的文武重臣，包括关羽、张飞在内，只有法正死后有谥号，其余都是在后主刘禅时代才追谥的，可见刘备对益州人士总是较为礼遇。
赵云一向有政治头脑，而且能公而忘私，对刘备为平衡政治力量的苦心，较容易谅解，所以在这次新的人事安排中，他吃亏最大，却毫无怨言，仍为刘备政权中最重要的支柱之一。
诸葛亮的职衔虽未获提升，仍为军师将军，但在史料记载中，他仍是最主要的行政策划和执行者。
虽然挂名仍是军师将军，但在刘备自立汉中王后，诸葛亮实际上已负起了辅宰的责任。
一板一眼的诸葛亮，面对法令废弛、特权横行的益州，新官上任便厉行法治，以彻底整顿。
他特别强调治实不治名，由实际情况的应对出发，讲求实效。
益州最严重的问题是官僚及地方豪强勾结，鱼肉百姓，农民和官府间的矛盾愈演愈烈。虽然号称天府之国，其实创造的财富，都让官僚及豪强剥削了，农民生活非常艰困。
刘焉所以会被任为益州牧，导火线便是益州刺史却俭的专横自恣，造成马相及赵祗发动农民起义。起事者自称黄巾党人后裔，曾攻破雒县，杀死县令李升及益州刺史却俭，并占领了蜀郡和犍为郡。
刘焉靠外籍大军及地方豪强的力量，平息这次叛乱，但根本的问题并未解决，反而为了获得豪强支持，造成剥削的现象变本加厉。《三国志》中批评刘焉、刘璋父子治蜀，“德政不举，威刑不肃”，“士大夫多挟其财势，欺凌小民。使蜀中之民思为乱者，十户而八”。
为彻底扭转此乱局，诸葛亮厉行“先理强，后理弱”的策略。理强方面是厉行法治，限制和打击专权自恣的官僚及豪强，理弱则是努力扶植农民，发展生产。
由于诸葛亮不顾颜面地打击特权，使益州地区的官僚大感吃不消，他们开始指责诸葛亮“刑法峻急”而不“广德量力”，纷纷要求他“缓刑弛禁”。被派作代表和诸葛亮交涉的，便是深为刘备敬重的益州大佬法正。
法正当时已是蜀郡太守，也是成都地方豪强之首，他对诸葛亮说：“以前高祖进入关中时，除秦国之苛法，约法三章，宽禁省刑。关中之老百姓，无不感念他的恩德。而今我们刚用武力占据益州，还没有垂恩德于地方，便先滥用权威，强加压制，这是否得当呢？希望日后的执政，能够刑少禁缓，以争取地方人士对我们的支持和信心。”
诸葛亮却笑着回答道：“先生只知其一，不知其二。秦以暴政虐民，逼得人民不得不造反。汉高祖针对此一弊病，采取宽刑弛禁的策略，这是对的。
“但益州的情况则大不相同，刘璋暗弱，没有能力控制官僚及豪强，以致从刘焉以来便德政不举，威刑不肃，从地方豪强到政府官僚均专横跋扈，为所欲为，君臣之道，也逐渐被破坏。
“对这些强悍的特权，过去刘璋总是宠爱他们，给予他们高位。官位高了，他们反而不觉得可贵；顺从他们，施以恩惠，恩惠到顶了，他们反而轻慢无礼。这才是益州目前最大的弊病。
“现在我们威之以法，让法令行于此后，人们才能知道什么是恩德；限制爵位，爵加之后，人们才能感受到爵位的尊荣；刑法和恩赐相辅而行，上下程序正常，政治才能清明。”
秦国是以军事恐怖主义完成统一的，却也和各诸侯国产生不少仇恨，为压制反抗，故以严刑峻法控制之。诸葛亮认为秦国在于公权力不被认同，却又强加压制，以致大乱。治理这种国家，最重要的是争取共识，让公权力得到更多的承认，所以汉高祖会以宽厚的态度做更多的包容。
但益州的情况则大不相同，刘璋政权荒废政事，蜀国法令不彰，因而公权力不被尊重。执法的官僚怠惰成习，造成特权横行，公权力不张，老百姓反而遭到剥削。因此，必须用严刑峻法来整顿官僚的行为，以重建公权力的威信。
严格来讲，汉高祖入关时的天下局势，才能称之为乱世，诸葛亮入蜀时的益州政局，应称为弛世。“弛世”是公权力不被尊重，官僚荒怠，民众玩法，必须以重典来整顿之。“乱世”是公权力不被认同，彼此各持不同立场，争执不休，这时最重要的是以宽容的策略来争取共识。
但严格执法时必须有明确的标准，否则会激起人怨。因此，诸葛亮迅速地为新政权制定并颁布不少的法令及条例，以为严格执行时的客观标准。
《三国志》作者陈寿所编的《诸葛亮集》目录中，有“法检”“科令”各两卷，“军令”三卷，都属于此类。
最为完善的是蜀科，它是诸葛亮偕同伊籍、法正、刘巴、李严等五人共同制定。可惜这些条例均已失传，无法得知它们详细的内容。
诸葛亮非常讨厌用赦免的制度，他认为法令宽严有准，不应随便赦免，所以当时很多人批评他缺乏人情。诸葛亮则回答道：“治世应以大德，不以小惠，像刘景升（刘表）、刘季玉（刘璋）那样，常常赦宥，对国家的治理绝对没有好处的。前汉宰相名儒匡衡，后汉大功臣吴汉，也都反对实施大赦，便在于培养大家对法令有完整的尊重。”
诸葛亮依法行事，从不避权贵、不徇私情。像刘备的养子刘封，日后因轻忽军令被处死；李严在刘备死后担任辅佐地位，地位仅次于诸葛亮，但仍以贻误军机，免官为民，并流放至梓潼郡。
廖立深得刘备敬重，但恃才傲物，自命不凡，认为是诸葛亮当然的继承人，他指责诸葛亮任用的官吏都是俗吏，将领们也都只是小子，经常挑拨群臣的不和，诸葛亮察明其情后，罢其官职，流徙汶山郡。
马谡是诸葛亮的爱将，为刻意培养的继承人，但日后在街亭战役中，疏忽职守，造成第一次北伐的严重受挫，也被诸葛亮判处死刑。
不过严刑后面，诸葛亮却相当的公平，李严被罢免官职，但其子李丰仍获得重任。他特别反对滥刑，治狱工作的主管一向是他最小心选任的官职，非有忠直廉平的个性不可。他反对凭个人喜怒，以专生杀之威，“喜不可纵有罪，怒不可戮无辜”，要求官员在决狱行刑时，一定要特别审慎，固然不可以放过坏人，但也绝不能冤枉好人。对诸葛亮执刑严明的要求，晋朝人习凿齿曾评论道：
法行于不可用，刑加乎自犯之罪，爵之而非私，诛之而不怒，天下有不服者乎！诸葛亮可谓真能用刑者矣，自秦汉以来，未之有也。
诸葛亮的法治哲学主要来自先秦的法家韩非和商鞅，以及前汉的新儒家董仲舒。主张治国是“法”“礼”并用，“威”“德”并行，他强调“训章明法”“劝善黜恶”，亦即以法为体，着重公平客观，以德为用，着重教化为本。
诸葛亮虽用商鞅之法，却不迷于其权威主义。他批评商鞅长于理法，却不能从教化，是严重的不足。因此应该取长补短，把行法和教化结合。
由于仍属于“战争状态”中，因此军国的法律条令，他总不厌其烦地三申五诫，要大家彻底明白，加以警惕，以免违犯禁令。
为劝诫及训励蜀国官员将士，他制定有“八务”“七戒”“六恐”“五惧”等执行条章，具体地指出什么是善，什么是恶，什么是该做的，什么是不该做的。如同现在的管理手册，随时提醒大家能知才能行。
裴松之注《三国志》引用晋人李兴对诸葛亮的评论，认为他“刑中于郑”“教美于鲁”，也就是说诸葛亮的法治政风，兼有春秋时郑国名相子产治理郑国严明而公平的作风，也有孔子教于鲁国“诲人不倦”的精神。由于能做到这点，陈寿在《三国志·诸葛亮传》的评论中指出：
“终于邦域之内，成畏而爱之，刑政虽峻而无怨者，以其用心平而劝诫明也。”
本心存仁，用法公平，是以制法明确，劝善不累，执法严格，绝不徇私苟且。诸葛亮的法治精神，在中国历史上算是一个成功的大试验。
诸葛亮以身作则地厉行法治，的确获得了相当程度的成功，第二代的蜀国文武官员，大都能严明于执法。《三国志》中记载，扬武将军邓芝“赏罚明断，善恤卒伍”，庲降都督张翼“执法严谨”，督军从事杨戏“职典刑狱，论法决疑，号为平当”，蛘舸太守马忠“甚有威惠”，等等。
经过这样的法治革新运动，蜀汉政权的工作效率明显提高，吏治也逐渐清明，特权消除了，人民的生活获得了不少改善。益州刘备派的张裔，日后公然称赞道：
“诸葛丞相公正严明，赏罚不分亲疏远近，无功者不得赏，贵势者也不能免罚，这便是人人奋勉的最主要原因。”
《三国志》作者陈寿，对诸葛亮这方面的成就最为肯定：“科教严明，赏罚必信，无恶不惩，无善不显，至于吏不容奸，人怀自励，道不拾遗，强不侵弱，风化肃然。”
后世不少史学家，受到《三国演义》的影响，肯定诸葛亮个人的神奇能力，却认为他用人不当，才会造成日后“出师未捷身先死”的千古憾事。实际上，蜀汉日后的成败，自有其主客观的条件使然，容在后面逐步探讨，但以此批评诸葛亮不懂得用人及养才，则是相当不公平的。
史料记载，诸葛亮非常重视人才之选拔，《诸葛亮文集》中还特别强调“治国之道，务在举贤”，也就是说举用贤能是治理国家的关键，也是关系国家兴亡的大事。
诸葛亮举贤的标准有二：
一是要有才识，能为军国大事贡献心力的人。
二是要能忠于刘氏政权，又认真工作的人。
或许由于自己在工作上相当认真，诸葛亮十分要求人才善尽职守，他对恃才轻事、吊儿郎当的人非常不欣赏，常致以严重指责。李严和廖立这些“党国大佬”，都是因犯有这些毛病而被免官为民的。
但诸葛亮用人，也惟贤是举，从不计较资历的高低。巴郡人张嶷，出身低微，却做事认真，敢于谏言，因此常被益州大佬们批评为“放荡少礼”，在刘璋政权下，被刻意地排挤。诸葛亮却认为他“识断果明”，并有“忠诚之节”，因而提拔他为越隽太守，去处理那儿复杂的少数民族关系。张嶷到达该地后，“诱以恩信，蛮夷皆服，颇来降附”，在贯彻诸葛亮的和夷政策方面，贡献不少。
巴西郡人王平，出身士卒，手不能书，所识之字不超过十个，却是个非常杰出的向导，而且个性谨慎，忠于执行命令。原为汉中地区小官，但诸葛亮以其颇知地势而重用他，后来更在街亭战役立了功劳，进而被升为讨寇将军，在北征的战役中有不少的贡献。
蒋琬为荆州襄阳刘表政府的一名文书小吏，当阳战役前夕，追随刘备逃亡南下，入蜀后被任为广都县长。刘备到广都视察时，发现他不理政事，饮酒沉醉，想加以治罪。诸葛亮听到消息，立刻阻止道：“蒋琬是社稷之器，不是百里之才，他为政以安民为本，不以修饰为先。”
刘备因此只免除蒋琬官职，未加处罚。
诸葛亮当丞相后，提拔蒋琬为参军，北伐时更以之为长史，兼抚军将军，负责留守成都。蒋琬在支援前线工作上，的确做到了“常足食足兵，以相供给”，诸葛亮在日后也称赞他：“公琰（蒋琬字）托志忠雅，当与吾共赞王业者也。”
诸葛亮重病时，密表上后主刘禅，推荐蒋琬为自己的继任人。诸葛亮死后，蒋琬继续掌握蜀政，贯彻诸葛亮的政策，处理颇为得当，使蜀国政权有一段相当长的安定期。
由此可见，诸葛亮是知人善任的。
此外，诸葛亮非常重视学有专长的人，也许自己是位发明家，因而对工艺技术人才常给予特别的尊重。如蒲元“性多巧思”，诸葛亮以他任西曹掾，在制作及改进兵器和运输工具上贡献不少。李撰“博好技艺”，诸葛亮以他为州书佐，后又提拔为尚书令史。
张裔有政治才能，又懂得生产技术，诸葛亮任他为司金中郎将，负责典作农战之器，日后更提拔他为射声校尉，领留府长史，留守成都，代理丞相之职，地位相当崇高。
经过诸葛亮刻意的经营，新的蜀汉政权很快地稳定下来。
刘备任汉中王的第二年，后将军黄忠因年老病故。前些时候，未以黄忠为汉中太守是正确的，否则马上又要新人新政，重新适应，必会增添不少麻烦。黄忠在后主刘禅继位后，谥号刚侯。
同年，四十五岁的尚书令法正也因病去世，谥为翼侯。对这两位平定汉中地区的大功臣，刘备深表哀悼，“为之流涕者累日”。法正死后，由刘巴接任尚书令。
但不久，又发生了让刘备更为伤心、撼动蜀汉新政权的“大意失荆州”事件。
