三、日本行政改革给我们的启示
80年代日本行政改革的过程中，人们曾围绕政府的作用及职能调整问题展开了热烈的讨论。讨论对目前桥本改革思路的形成起了很大作用，这对我国现在所进行的以转变政府职能为核心的行政改革来说也具有重大的启发意义。从这一角度对政府活动的分类，一般被概括为以下四种类型：1）规制社会经济活动的政府活动；2）扶持社会经济活动的政府活动；3）补充社会经济活动不足的政府活动；4）社会经济活动不能完成的政府活动。
结合我们在本章中对80年代以来日本行政改革的考察，通过对以上四种政府活动类型进行分析，可以总结一些日本行政改革中政府作用变化的基本特征。
首先，同本章在有关日本民营化改革等部分所考察的结果一样，日本行政改革的主线是强调市场的作用，强调通过调整中央政府的作用来建立自立、自主以民为主的社会经济体系，试图依托并灵活运用市场机制进行自由主义方式的改革。
这一主线贯穿80年代以来日本行政改革的始终，在民营化和规制缓和等方面的行政改革上表现得更为突出。社会（民间）能做的、可以自理的事务尽量让位于社会，由民间部门运营。同时对其他不能满足这一条件的活动进行分解，采用不同机制加以改革，这是建立“大社会，小政府”、行政事务真正做到减量乃至建立适应新时代要求的行政管理体系的必要条件。
第二，无视社会经济条件变化过度的政府规制活动将会妨碍经济活力。政府规制活动的负面效应大于其正面效应时规制缓和将被提上议事日程。规制本来是为了解决自由放任政策暴露的缺陷，为了防止由此而来的各种社会问题而采取的微观控制手段。
但是在经济社会发展成熟之后，只有将在经济社会系统还不够发达条件下设置的种种政府规制进行必要的修正，才能适应新形势的变化，推动社会整体的良性循环。可以说日本行政改革中实行的放权于社会、调整政府社会关系、放松和废除规制的改革措施是顺应日本历史的发展变化。适应现代经济社会要求的重要举措。这本身也促进了政府作用的自我变革，削减了政府职能，缩小了行政事务量，是精简机构的必要前提。
第三，在光凭社会力量还不能很好地维持社会生活健康发展的情况下，作为对民间活动的补充，政府要承担一定的公共事务，填平公共领域出现的部分真空。但如果这种类型的政府活动出现垄断，或者与社会民间的活动出现了竞争，并阻碍了一般国民从民间活动中本应得到更廉价和更优质的服务时，它就对社会经济生活发展产生了负面效应，就应让位于社会、民间活动。日本行政改革中实行的民营化改革、以及发挥民间的作用、向民间社会开放公共事业领域的改革方针，其出发点也在于此。
促使这一改革方针出台的直接原因是日本严重的财政危机，以及机构恶性膨胀、人员增多和效率低下。战后50年来日本经济社会的高度发展，也为民营化等改革创造了良好基础。今天，人们对这一改革潮流的认识得到了进一步深化，同缓和规制的改革一样，它已经成了摆脱当前日本经济严重衰退的良方妙计。
第四，福利国家的出现，标志着政府职能发生了前所未有的变化。无论是对国民生存权、生活权的保障，还是进行所得的再分配，政府的作用深深地介入每个国民的生活中。
而这些政府职能的实现、行政服务要达到预期的目的和效果，则取决于受益者本人的满足程度，以及受益者与提供行政服务的政府之间的沟通和相互理解。社会福利政策领域的改革由于环境变化而日显迫切。
第五，受传统行政方式的影响，特别是在高速经济增长时期赶超国策的推动下，日本中央主导政府体系日渐强化，中央各部门对地方政府的制约作用得到了加强，日本新宪法所倡导的地方自治和市民自治理念未能充分得以体现。
日本行政改革中政府作用变化，也包涵了政府间关系中的中央政府作用变化，即从看护地方政府的“监护人”角色向与地方政府对等的相互依存的协作关系转变。形成地方分权大趋势的原因，当然有中央政府需要进行自我变革的内因，另外还与世界形势的变化，以及地方政府和所在地市民政策能力及参与能力的成熟、提高程度相关。
日本与我国的国情不同，历史条件、文化背景和改革时的起点也不尽相同，但从我们对日本行政改革的历史过程的考察中，也不难总结出一些有益于我们现在和今后行政改革的实践经验，来推动我国加快构筑适应市场经济体制的现代行政管理体制。
可以说中国与日本行政改革的根本目标是基本相同的，就是要建构适应新环境的合理、科学的行政管理体系。
由于两国所处的历史、社会经济条件不同，相比之下我国行政改革任务显得非常艰巨，改革的模式也不能苛求相同。
政府作用的变化也是如此。我们处在逐步确立市场经济体制、促进国民经济持续稳定高速发展时期，由过去的计划经济模式向市场经济模式顺利过渡是当前我国需要解决的最紧要课题。
在经济高速发展阶段，由于产业政策和行政部门的行政指导，日本中央政府的职能范围大大扩张，对社会经济活动的干预和对地方政府的控制大大加强。虽然在发挥市场机制的作用、引进竞争、调整政府作用上，中日两国当前的行政改革有一定的相同之处，但如果因此就要把日本高速经济增长时期的体制与我国的传统的计划经济体制相提并论，完全照搬日本80年代以来的行政改革内容还是不合时宜的。我国政府作用变化，还应本着建设市场经济这一根本前提。行政改革本身首先要做到有利于市场经济的建立，有利于实现向市场经济体制的转变。所以我国的行政改革中政府作用变化问题本身，与早已确立市场经济体制的日本当前所进行的民营化、社会化、自治化改革相比，在程度上和程序上应有所不同。除了要削减计划经济体制下形成的不利于市场经济体制建立的政府职能，进行市场机制引入和国有企业改革等之外，还要扩大政府在规范市场、保障社会生活稳定等方面的作用，从而为市场经济体制的建立和稳妥发展打下坚实的基础。
日本行政改革的历史发展，不仅对今天我国的改革进程有一定的借鉴作用，而且随着我国今后社会经济的不断发展，从长远来看，对未来我国的行政发展以及改革中如何变革政府的作用也是一个重要的参照系。行政的发展是有阶段性的，是随着社会经济条件的变化而不断变革的。行政改革中政府作用的变化也是如此，因此，我们在考察这一问题时不可忽略政府作用变化的阶段性特征。
最后，我们通过对以上问题的探讨，总结几点日本行政改革的经验。
第一，日本的行政改革，特别是80年代以来的行政改革是在经济界、学术界的积极推动和影响下展开的。在地方分权的改革中学术界的影响及其对地方分权推进委员会活动的积极参与也超过了以往任何一次改革活动。他们与新闻媒体相呼应，共同作用于一般国民大众，影响深远。
因此，无论是在国有企业的民营化，还是在缓和规制和地方分权等改革上，都赢得了全社会的理解和支持，并在全社会形成了对自由主义改革的广泛共识，使行政改革有了实质性进展。
行政改革，尤其是政府作用领域的变革涉及多种层面的利益关系，也意味着对社会资源的再分配，因此，遇到的阻力也是巨大的。所以，改革的成功离不开既得利益集团的参与，更离不开社会的广泛支持和参与。社会的广泛参与是民主社会科学决策的重要保证，也是审视改革政策可行性的重要指标。
第二，有关政府作用变革的行政改革，已不再局限于狭义的行政活动领域，它在某种意义上可以说是影响各种政策领域活动的政治改革。这种复杂的改革活动，无论是在量上，还是在质上改革的任务都非常艰巨，对各方面意见进行协调和统合的程序是必不可少的。同时，各方面专家的参与和合理的改革方案的提出对改革的成功尤为重要。只有经过反复的论证和协调才能加大改革措施的可行性和科学性，促进改革的进程。
因此，透明而开放的改革推进程序是当今行政改革的必要前提；而吸纳各方面人士的参加和统合不同利益要求则是当今行政改革成功的必要保证。就日本80年代以来进行的行政改革而言，多是要增加受益者的付出、强调国民应确立必要的自立性和自助性，这不仅是对以往的日益扩张的福利国家政策的修正，更重要的是加大了一般国民的负担程度。让国民承担更多的义务，就应该让有义务者和负担人充分理解并赞成改革的长远意义，将它顺利地纳入经济社会变革的过程中。
第三，在政府作用变革的行政改革过程中强调民主参与与公开透明，实际上就使改革过程带有明显的渐进色彩。
这不仅是改革决策的渐进式推进，同时也是具体改革措施的渐进式推行。越是大规模的、涉及多方面利益的改革，改革政策设计的成本和风险也会越大，同时对其可行性程度的评价也越发困难。因此，具体的改革措施不可能一次性地实现改革目标而一步到位，需要在时间和空间上科学合理地分阶段进行。
第四，行政改革的推行和成功，最终还要有法律、法制的保障，否则在改革的实施过程中，原来的改革目标就会发生变形，出现回流现象。这不仅要求改革措施的实施要有法律保证，而且有关改革方案审议的程序和组织结构也要有法律依据，这样才能保证改革全过程稳步推进。
第五，日本行政改革的内容所涉及的范围之广是其重要特征。要建立适应复杂多变的社会经济发展的、科学合理的行政体系结构，仅靠削减政府人员和机构还是不够的。
政府职能的转变、行政服务范围的变化、中央地方关系的转型等是从根本上实现行政发展的重要前提。因此，行政改革中涉及政府作用的改革，是行政体系和结构的全方位改革，也是带动社会经济结构变动的大改革，这也是现代行政发展和改革活动的大趋势。
