1949年，出于产业关系政策考虑和对投资分布的鼓励，专门成立了完全由政府资助的日本国有铁道公司。到1981年，国铁总里程达到21419公里。1955年，日本国铁承担了所有国内运输当中55%的客运和52%的货运。后来由于公路、水运和航空的发展，到了1980年分别下降到24.7%和8.4%的水平。伴随这一过程，从1964年起，日本国有铁道公司开始亏损，当年亏损额达300亿日元，到1980年高达10084亿日元。在此期间，政府对国铁进行了多方面改革，包括裁员、票价上浮、废弃地方的铁路线、政府补贝占等措施，但仍无济于事。到1986年，债务累计达30万亿日元，国铁的长期债务等已达37.3万亿日元，占当时国家年预算的一半以上。
第二次临时行政调查会建议在五年内将国铁分割为七个集团，开始作为特殊公司然后逐渐改为私营。当然，不可能没有反对意见。有人认为其公共地位和作用会因私有化而消失，还有人认为这将会导致失业和劳动环境的恶化。
但政府还是坚持做下去了。1983年，根据第二次临时行政调查会的建议，政府成立了国铁改组委员会，负责制定分割计划和私有化计划。1986年，国会通过国铁改组法案，1987年4月旧改组基本实现，民营化正式实施。民营化以后，名称由JNR变为JR，原来的一个公司分为六个客运公司和一个货运公司，资金来源由原来的政府负担变成以股份等多种形式筹集，业务方面也由客运和货运分开承担，政府原来的直接经营也变成间接调控。通过一系列改革，乘客和货主增加了，劳资关系稳定了，经济状况也改善了，服务状况有了极大的好转，事故大幅度减少，债务也得到了极大缓解，仅一年就有了大大超出预想的盈余，成效非常显著。
据日本学者的研究，日本国铁的民营化有很多经验值得总结：1）民营化必须具备充足的知识和战略，需要有强烈的愿望和良好的组织。2）民营化的方法和策略必须具有现实性，必须考虑现实的环境因素。国铁民营化分两个阶段，先分割，然后发行股票和还债。3）股票发行一定要为实现民营化之目的。此乃日本国铁民营化的核心。4）改组分割为小公司为的是提高效率、引入竞争、使之适合地方需要。5）成功的民营化过程离不开民众的支持，尤其是政府的强有力支持。6）成功的民营化只有在正确的政治经济条件下才能实现。
将三大企业的民营化结合起来看，还有一些规律性的东西可以总结。第一，它们都是作为行政改革的一部分而进行的，目的在于推动竞争，发挥市场机制的作用，并促进技术更新，提高社会服务水平和质量。第二，这项改革是在公共舆论的强有力支持下，在政治领导人的认真努力下采取得的。第三，这项改革不是毕其功于一役的活动。
在“泡沫经济”崩溃后进人90年代的今天，日本的经济形势更加险恶，对本来已严重恶化的财政来说更是雪上加霜。日本现在的财政赤字一般认为已达到了400或500万亿日元。另外，下一个世纪日本社会老龄化程度将变得更加严峻，如何解决这些摆在面前的紧迫问题就成了桥本行政改革的重要课题。理所当然，削减政府职能、调整政府与企业关系的民营化问题也成了行政改革的重要组成部分。
为了考察日本行政改革中民营化改革的新动向，也为本章后面所要讨论的其他政府作用变化做铺垫，在这里首先对桥本行政改革的过程做个简单的梳理，然后再就当前改革中出现的民营化问题展开讨论。
1996年11月成立了以桥本龙太郎首相为会长的行政改革会议，开始对行政改革的方针进行审议。该改革会议由专门设立的行政改革大臣（兼总务厅长官）担任代理会长，具体负责行政改革会议的运作。会议的委员有13名，其中包括东京大学前任校长有马朗人教授在内的6名知名学者，其他委员也多是经济界、新闻界和工会组织等的代表人物。桥本首相本人也经常出席委员们的讨论，发挥了重要的政治领导作用，支持并推动了行政改革方针和计划的审议、制定。
从1996年11月28日召开的第一次会议到1997年12月3日行政改革委员会《最终报告》的形成，行政改革会议历时一年，共举行了42次正式会议。此外还有征求地方意见的“一日行政改革会议”和对不同改革议题进行专门审议讨论的“小委员会”会议。在这期间，行政改革会议的委员不但就过去有关审议行政改革的“行政改革委员会”、“经济审议会”和“地方分权委员会”的意见、报告交换了意见，还多次广泛听取了各方面专家、学者以及政府官员和地方有识之士对行政改革的看法。其中就强化内阁职能、中央政府机构的重组、削减政府职能和行政组织的高效化、公务员制度改革、以及行政信息的公开化和地方行政财政制度的改革等进行了具体、多层面的审议。
桥本行政改革中对民营化的认识是从削减政府职能和效率化的角度提出来的，也就是要通过变革中央政府的行政职能范围，实现“由官向民的转移”，最终达到国家职能合理化的目标，适应当前和未来多变而复杂的经济社会环境，从而真正成功地建构面向21世纪的行政管理体制。
减少政府职能就是要在明确政府与社会职能分工的基础上，政府职能中能由社会承担的事务，尽量交给企业、社会完成；而效率性就是要在减少政府职能的前提下，精简膨胀的行政机构，使行政机构变得精干、高效，重点处理只有政府才能解决的问题。这两者关系密切，是实现“小政府”改革战略目标的前提和条件。因此，政府作用的变化，在这里也就是民营化——政府与企业关系的调整，也成为行政改革委员会《最终报告》的焦点之一。
在经历了高速经济增长期并成为世界第二大经济强国的日本，民间企业的技术能力和经营管理水平有了飞跃发展，同时社会文化生活和人们的行为活动方式也都发生了巨变。一般说来，在经济不发达的情况下，政府往往不得不承担民间企业所无力运营的公共性又很强的经济活动，从而确保国民经济的正常维持和发展，因此政府作用增多，行政服务的范围被拓宽。但在经济社会环境条件发生变化、企业的管理经营水平已达到能更好地承担这些作为补充的政府活动的水平时，就要对政府作用进行重新估量，那些政府再不必要去从事的行政事务就应转移到民间企业，民营化的条件也就成熟了。同时在市场机制的作用下，通过引人现代企业机制，不但能使效率得到提高，行政机构和人员得到精简，而且也使广大受益者——一般国民享受到更加廉价和高质量的服务。
桥本行政改革正是基于这种思路着手推行民营化改革的。《最终报告》也认为，按照市场原理和个人自我负责的原则，民间企业能够做到的要让给民间企业去完成，中央政府的事务和活动只能是对民间活动的补充。因此提出，由于社会经济情况的变化，政府要从减弱或已失去继续存在意义的政府事务和活动中退出来，让位于民间企业。
“小政府”改革目标的实现和政府职能作用变化的成功，离不开对行政机关本身从事的一些缺乏存在必要性的行政事务和活动进行精简，或将其委托给民间并加大民营化的进程是政府作用变化的重要途径。
行政改革会议的《最终报告》提出了以下几点具体方案：
①对中央政府经营管理的邮政、国有林地事业进行改革，引进现代企业机制，扩大经营管理自主权，加大部分业务对民间企业的开放力度，邮政事业不搞民营化，但5年后改为独立核算、赋予更多经营自主权的“邮政公社”（国营），并着手研究民间企业从事邮政业务的具体条件；对国有林的经营管理继续采取国营的形式，将国家的干预减少到最低限度，并且要尽可能地将森林管理中的作业管理工作委托给民间部门，同时要将国家所管理的能处理的土地等转卖给民间，促进财务的良性循环。
②对公共事业机构事务进行整理、分类，对不能民营化和委托给民间部门的公共事务，引进独立行政法人制度，为下一步的民营化打基础。独立行政法人从事不能完全由民间部门完成的公共性很强、有必要由中央政府直接实施的业务；从业人员包括公务员、非公务员两种类型。对独立行政法人的设立用法令加以严格约束，明确法人设立的目的和任务，以此来防止它脱离一般国民的需求而不断自我膨胀和扩张业务范围。在桥本改革实施后建立的“总务省”中，设立由外部人士参加的“评价委员会”，定期对独立行政法人的作用进行评价，审查其继续存在的必要性，考虑能否对其进行民营化，并提出有关独立行政法人组织民营化以及对其主要业务进行变更和废除的建议。就独立行政法人推行的业务，能够交给民间部门完成的，尽量委托给民间部门。
科研机构，原则上独立行政法人化；文教进修机构，国立学校以外的，特别是对把社会人士作为对象实施进修培养业务的机构，实行民营化或移交给地方管理；医疗卫生机构，对国立医院及疗养所，除去专业性强和技术水平较高的医疗中心等设施，部分实行独立行政法人化；政府的作业设施，除去需要民营化和交给民间部门、地方政府管理的，原则上实行独立行政法人化；其它一些处理公共事务、服务业务的机构，除去要废除和民营化的以外，对剩余的也实行行政法人化。被行政改革会议列为独立行政法人化的机构，包括航空宇宙技术研究所、农业工程研究所、船舶技术研究所、农药检验所、国立博物馆等60多个。
更为重要的是，在讨论引进独立行政法人制度时，将撤销不必要的公共事业机构、推进民营化等作为改革的重要前提，只是将那些不宜民营化的公共事业机构作为独立行政法人化改革的对象。在这里被列为撤销对象的机构有珍珠检验所；被列人民营化改革对象的有航海训练所、航空大学校、家畜改良中心、粮食检验业务等10多个机构和业务。
③推进特殊法人的改革，就其存在的必要性进行研究分析，在此基础上进行民营化或缩小规模、乃至撤销。特殊法人是为了完成一些与行政相关的公共事务，依据具体的特殊法人设立法而专门设置的。特殊法人一般被称为公团、事业团、公库等，作为政府行政活动的代理，从事金融、基金、互助、财团、研究、住宅及道路等的建设和管理等活动，种类非常复杂。这些性质、内容不同的特殊法人，是根据不同时期的社会要求所设立的。但由于日本社会经济环境的巨大的变化，有很多特殊法人的作用开始降低。其中一些业务与民间部门的经营内容大致雷同，已很难找出需要政府介入的必要性，而且开始出现与民间企业展开竞争的态势，影响民间企业的活力进一步得到发挥，可以说已经丧失了当初设立的意义。
因此，行政改革会议提出对特殊法人必须进行重新估价，对那些没有存在必要的特殊法人要积极加以民营化或缩小其规模乃至撤消；对确有存在必要的一些特殊法人的业，要考虑将其独立行政法人化，将其规范起来并使之合理化；即便是有必要继续作为特殊法人存在的，也要导人独立行政法人的机制，使其得以健康发展。
桥本行政改革刚刚开始，对改革的结果进行评价还有些过早。但从总体上看，有关改革方针中出现的有关民营化改革的一些特征和新动向是不难把握的。
桥本行政改革中有关民营化的战略方针可以归纳为：
对照当前日本社会新变化和下一个世纪社会经济的总的发展趋势，在从总体上对政府承担的公共事务和政府公共事业部门设置的必要性重新具体审查之后，通过逐步推行建立独立行政法人制度、改革特殊法人制度、委托民间部门办理政府事务等，最终尽可能地实行民营化，逐步实现向“民”根本转移的战略目标。这是日本改变当前经济状况恶化和解决财政危机的必然要求，同时这一要求和变革意识已逐渐在国民生活中根深蒂固，已成为当今日本社会的共识。
另外，桥本行政改革中对民营化的推进是渐进性的。
“小政府”改革目标实现的前提是市场机制的灵活运用，这一方针贯穿桥本民营化改革的始终。不过，对这种渐进式的民营化改革，特别是“邮政公社”改革，在日本国内还有一些异议，要求邮政事业彻底民营化的呼声日渐强烈。虽然民营化的潮流不可阻挡，改革的大方向已经确立，但受日本政治体制和政治气候的制约，其发展有待进一步观察。
自由化：政府与市场关系的调整这里的自由化是指政府向社会的放权。Deregulatlon和Privatizatlon是两个相关的概念。民营化指的是当公用事业、公共物品和服务由民间机构提供更有效时，就应该将其转移到民间机构中去。自由化指的是，政府的规制活动应尽量减少，以使市场和民间充分发挥其功效。
要理解自由化，首先必须理解规制的概念。规制（Reg-ulatlon）就是政府直接的、强制性的一种活动，通过这种活动，政府限制人们（或企业）的权利或强加给人们责任。可见所谓的规制，一般来说多指政府的直接规制，是政府部门用有关的规定来限制企业活动的行为。它可分为经济性规制的和社会性规制两大类。相应的，自由化也从这两大类来认识。
经济性规制一般是指政府为扶植或保护某些行业的发展、保障与国民生活密切相关、国民经济正常运行所不可缺少的公共性很强的领域得以正常运营，而采取的限制性措施。经济规制多数通过政府对价格的规制、保护特定产业等手段，以限制自由竞争的形式出现。社会性规制一般是指对与国民生活密切相关的领域进行的政府规制，其目的在于防止市场机制下的产业活动给国民生活带来危害，减少经济活动的负面影响，如卫生保健、防止公害和环境保护、预防灾害、教育文化等领域。社会性规制本身也带有限制其他社会部门对这些领域的活动的参与，所以，它也会发生“与经济性规制同质的效果”，存在很多问题。
当然，“规制大国”的形成有其深刻的历史背景。作为后发国家的日本，在其推行现代化发展的过程中，虽然有一段时期基本处于自由竞争的市场经济条件下，但总体上说还是长期处在更为强调政府作用的历史中。仅就战后而言，为了实现赶超先进国家的战略目标，政府在经济社会活动中承担了重要角色，形成了国家主导型的经济发展模式。
