其次，目前我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大的现实也要承认和正视，事实上大多数省份省直管县后省管辖的县与地级市合计都在80个以上，比如，河南省下辖126个市县，河北省下辖147个市县，四川省下辖156个市县。省直管区划行政单位有效管理大体应在50个左右，太多了也可能会出现问题，人们的担心和提醒也是有一定道理的。
我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大，有些省级政府管理规模和幅度实在过大，不能适应经济社会快速发展的需要，目前遇到的问题和困难越来越多，特别是地方主义倾向问题越来越严重。通常解决这个问题的办法有两个：一是通过省区划小，增加省以上也就是中央政府的管理幅度，从而避免省区政府管辖范围偏大的矛盾；二是通过增加省以下管理层次的办法，直接分解省区政府的管辖幅度，达到减小管理幅度的目的。
显然，我国过去的解决办法是选择了后者。实践证明，采用后者的办法，给我国行政区划体制造成了新的矛盾与问题，对国民经济的健康发展也极为不利，因而需要通过改革缩小省级政府的管理规模和幅度，合理界定中央与地方的事权关系，合理下放和配置权力。省区适度划小以后，就可以完全取消地区一级政府，省管县体制存在的问题也就能够大大缓解，实行省区直辖市（地级）、县，真正使我国地方行政区划实现“二实一虚”准三级制。
我们认为，为减少和避免地方主义的出现，发挥中央和地方政府两方面的积极性，借鉴中国历史和国外区划的经验，汉朝贾谊《治安策》提到的“众建诸侯而少其力”的主张，需要重视，也值得重视。可考虑适当增加省级政府的数量，缩小省级政府的管理规模和幅度。划小省区并不是灵丹妙药，但确有其一定的效用。
对增设多少省级政府单位，社会上有多种议论，主要有两种意见，一种意见认为，“适当增设”是个思路，至于到底设多少合适，还是由中央来决定，我们讨论没有意义。一种意见认为，可以参考美国的区划情况，增加到50个左右，考虑到中国的实际，也可适当再多些。我们认为，适当增设省级政府是件非常重大的调整，宜多开展学术研究和内部研讨、调查，少在报刊媒体上宣传，以免引起混乱。而且，这项工作当然不是短期就能解决的，要谨慎谋划，渐进式前行，也许需要几十年才能逐步调整到位。
同时，我们也可以借鉴国外区划的经验。在国外，无论是发达国家，还是发展中国家，对于一级行政区划单位（省、州）通常作法是数量较多、人口少。如美国人口2.7亿人，一级地方行政单位51个，平均人口530万人；巴西人口1. 68亿人，一级地方行政单位27个，平均人口620万人；日本人口1. 26亿人，一级地方行政单位47个，平均人口270万人；德国人口8 200万人，一级地方行政单位16个，平均人口510万人。而在我国，人口达到4 000万人以上的省（自治区）有15个之多，其中有9个省的人口超过了6 000万人，这个规模达到了世界人口大国的水平。由此可见，划小我国省区，增加数量，减少人口，这是与世界上大多数国家的惯例相符，绝不是异想天开。另外，为了适应现代社会、经济发展的要求，提高地方政府的办事效率，一些国家也对一级地方行政区划进行了调整，其方法主要也是增加一级行政单位的数量。如1983年阿尔及利亚政府进行的行政机构调整，增置了17个省（原来为31个省），达到48个省；1991年尼日利亚政府通过对一级行政区划的调整，将原来的21个州增至为30个州；1992年越南政府把省级建制由原来的43个增加到53个；截止到1996年，土耳其省级建制由原来的67个增至为80个。
表4 -8 -1为世界14个国家行政区划情况。
以上我们不难看出，中国单位区划平均人口无疑是最多的，而区划平均面积却不在几个最大国家之列，行政区划的人口集中性很大。而如果仅考虑6个一级区划城市（京沪津渝港澳）之外的28个省，则我国单位区划平均人口更达到4 492. 36万人。
我国人口在5 000万人以上的省就有9个，7 000万人以上的有5个，8 000万人以上的有3个。一个省级行政区域管辖相当于一个德国、英国或法国的人口，这是否合理？机构的庞大繁琐，造成极大的管理难度与弊病。
省区作为我国地方政府体系中的最高一级政区，其大小如何划定才算合适，在我国历史上既有成功的经验也有失败的教训，前车之鉴，后事之师。从历史上看，最高政区幅员太大，往往造成割据局面；幅员太小，又会导致政区数目过多，难于管理。
为了解决这样的矛盾，宋代以前的三级政区中，大都采用虚化最高一级政区的做法，或者使之成为监察区，或者将这一级权力分割给几个机构。元代以后，行省面积很大，防止割据的主要办法是高度专制的中央集权。但是这些做法都有其严重的制度缺陷。州、道终于变成正式政区，而路一级的分权则直接导致宋代的积贫积弱。明清过度的中央集权，又窒息了省级长官施政的主动性和积极性，阻碍了地方经济社会的发展。所以从历史上的经验教训来看，出于维护国家的长治久安，又要有利于促进经济社会的全面发展，省区应该适度划小。这种理念被我国近现代有志之士和行政当局所接受并试图付诸实践。
在清末“戊戌变法”中，康有为和梁启超等提出重新划定省区，撤废督抚而治本。民国北京政府第一任总理熊希龄于1913年把划小省区作为施政方针之一，主张废省存道，以道为地方政府的最高一级政区，将省的区域缩小到与道的区域相等。在1917年，北京政府内务部在总理段祺瑞的授意下，提出《改划全国行政区域意见》，将全国划为47个省和7个特别区。以后南京政府也进行了划小省区的探索，陈立夫等人提案是：以旧道区为标准，全面划小省区，对于具有特殊情形的地方，为经济发展之便利，对贫瘠与富裕区域进行调剂。伍朝枢等人提案是：一每省分为二三，审山川形势，交通便塞、财政赢绌，人口疏密，经济状况，为划分标准。1941年南京政府的中央设计局拟订了划小省区甲乙两套方案，即将全国划分为42省或56省，最后决定实施乙方案即全国设置56个省。由此可见，我们进行划小省区的探索，并不是另起炉灶，应当是历史的延续。解放前有区划小方案之比较见表4 -8 -3。
缩小省级政府的管理规模和幅度，可考虑以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，应有20~ 30个左右省级单位增加的空间，即数目控制在50~60个左右。比较稳妥和可行的是应重点考虑增加新的直辖市，这样做的好处有：一是有重庆的先行经验可以借鉴，避免弯路和曲折；二是震动比较小，可以减少阻力；三是顺应了城市化发展的方向，可以起到榜样的作用。目前，我国一些大城市日新月异，经济总量提升很快，各种要素聚集也在加速，区域中心城市地位非常明显，提高政治经济战略地位的要求也很迫切，有必要适时对政府管理体制和区划体制进行调整。比如逐步从大连、青岛、广州、南京、武汉、宁波、厦门、深圳、西安、乌鲁木齐等选择都有一定的理由和基础。
划小省区应遵循以下原则：(1)自然区域原则，即尽可能按山川、河流等自然形势划定；(2)经济区域原则，即以一定区域内整体经济和社会发展水平划定；(3)面积人口非平衡原则，即不必苛求省内面积与人口的对等，西部省面积可大于东部省，而东部省人口可多于西部省；(4)原省名省界适当保留原则，即在原省名基础上增加新省名，尽可能保留原省界；(5)民族区域原则，即在涉及对现有自治区进行重新划分时，应综合考虑少数民族的历史、风俗习惯和现居住地等因素，以民族团结、平等和国家稳定为核心；(6)政治、文化、金融中心和工商业发达的大都市设立直辖市。
缩小省级政府的管理规模和幅度，这是一个需要严肃讨论和渐进改革的大问题，可能需要几十年的调整。国内出现了不少关心这个问题的同仁和朋友，提出了各种建议，非常活跃，对于国家行政区划调整也是有借鉴价值的。现根据专家的研究介绍一组，仅供感兴趣的朋友参考。
（第三节 调整市级机构和新的设市发展战略
实行省直管县以后，市级机构如何改革？强县扩权和省直管县是否意味着地级市的城市地位就削弱了呢？有的人担心是不是连市级建制也要撤销？我们认为，地级市的中心城市功能不仅不能削弱，反而应该加强，需要进一步发挥其在经济社会发展中的核心和带动作用。取消地级管理层次和市管县体制以后，还应保留地级市的行政级别和待遇（极特殊的除外），仍由省直辖。市的主要工作就是发展市区经济，把城市做大，努力使市辖区域成为有强烈辐射能力的中心城市。地级市尽管不再管辖县，但仍有下辖区，这些区不可能由省政府直接领导，只能由市领导。所以，地级市的行政建制还要保留，其相应的机构编制和工作人员仍需保留。特别需要指出的是，改变市管县的体制，是针对体制进行的变革，并非是市里的干部有什么问题，也不应对市里的干部有不适当的指责。
很显然，改革后，由于市不再管理县，许多工作可能就不存在了，比如一些涉农部门。因此，一些部门就需要重新调整，或撤销，或合并，而有些工作需要加强，如城市管理和社区治理、卫生防疫、食品药品监管、安全生产监管等，这就需要加强或重新设立新的部门。总体来讲，应当是重塑地级市职能，拓展发展空间。需要根据新的改革要求重新对市和市辖区机构、规模和职能等进行调整，市以后的管理就要定位于城市本身的治理和发展，充分考虑今后城市发展中需要政府管理的相关问题，重点围绕现代城市建设和发展来调整管理范围和管理力量，更多的考虑到城市民生和城市繁荣问题，创新城市管理体制，加强市政建设和社区管理，提供更好的公共产品和公共服务，努力构建和谐城市和区域中心。
在发展中心城市的过程中，由于经济发展要求中心城市不仅要有经济中心，而且还必须拥有相当大的地理区域作为其经济发展的腹地。所以以目前的情况来看，许多地级市存在规模偏小的问题，使得中心城市进一步发展的空间非常有限。因此有必要对地级市的行政区划进行调整，主要是将市区附近的个别县（县级市）或其中的部分区域改成地级市的市辖区，这样地级市便可以在其基础上统一部署经济发展步骤，统一调整地区产业结构，统一规划城市基础设施建设，从而避免重复建设所导致的外部不经济现象。而且从实际情况来看，现在还存在着许多“飞地”现象，即一些设区市的市辖区与市区相互隔离，中间夹杂一个或两个县。因此，调整地级市的行政区划，不仅有利于地级市自身经济的发展，还有利于解决现实中“飞地”管理的遗留难题。
更为重要的是，设市发展战略要更加完善。改革开放以后，由于市场经济的强大推动，我国工业化和城镇化进程的加快，城乡经济社会结构和生产方式的差别也越来越大，城镇经济社会管理的独有特点和特殊要求也就越来越突出，客观上也对实行新的设市发展战略提出了要求。
1949~ 2005年我国城镇化与城市发展概况见表4-8 -5。
我国城市数量偏少，县级市更少且分布不均，在修改设市标准和指标的基础上，需要加强县级设市的力度，推进镇改市试点。截止到2007年10月，全国设市城市仅有655个，城市数量偏少，城镇化的水平不高。我国设市城市体系结构规模中，直辖市数量明显偏少，地级市数量适中，县级市数量较少，而且分布极不均匀，是设市城市体系中最薄弱的部分。由于从1997年开始冻结设市工作，最近10年来我国城市的数量一直没有增长。但多年的经济发展，使许多县城及一些建制镇都得到较快发展，经济实力较强，已经达到了设市的标准，传统的农村型行政区划体制不能适应城镇型经济社会管理的需要。随着城镇化进程的快速推进，这个问题越来越突出。因此，应当在重新启动我国设市工作后，积极稳妥地增加一批新的城市。
无论是发展比较好的东部地区，还是开发建设中的中西部地区，全国县级市主要经济指标的平均值达到县域经济发展水平的2倍左右，见表4 -8 -6。这在一定程度上显示了城市型政区的经济活力和市制所蕴涵的制度生产力。因此，当县域及其某些镇域社会经济发展程度初步达到具备城市基本特征时，适时地通过新市设置转型为城市型政区，是促进新城市经济社会快速、健康、协调与可持续发展的政策激励机制和战略举措。
同时，推进“镇改市”的试点。我国的许多经济发达地区的城镇，已经具备了较强的经济实力，城镇化水平较高，城镇建设基本具备了小城市的基本面貌。因此应该尽快实施镇改市的试点工作，制定和完善镇改市的设置标准，稳步推进撤镇改市试点，对条件具备的建制镇应该进行镇改市。福建石狮镇改市的实践为我国镇改市积累了经验。目前在沿海发达地区，有不少镇的规模很大，达到50万以上常住人口，步人大城市行列，镇的建制严重束缚了城镇的现代化水平的提高。目前浙江实行的强镇扩权，寓意深远。强镇由农村转变为卫星城，很可能就是中国发达农村地区工业化和城市化的趋势，有可能形成新的体制创新，值得高度重视。
