其二，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，提高城乡统筹协调的自觉性和主动性。在现行财政转移支付和分税制的情况下，由于“分灶吃饭”，省域内经济社会发展非常不平衡，虽然省级政府也有对贫困地区的财政转移支付，但由于多种原因，省域地区间的不平衡问题难以解决。不仅地区间公务员的工资有较大差距，更重要的是地区间经济社会发展水平逐渐拉大，甚至还出现了“贫者愈贫，富者愈富”的“马太效应”，省市政府的职责没有履行到位。有些地级市的财政本身就勉强维持，根本无力统筹所管辖县的经济社会发展问题，有的“小马拉大车”的市，为了中心城市的发展，利用行政权力，有时还从县里“抽血”，与县里争项目，甚至截留上级给县里的各种资源，形成所谓的“漏斗效应”，致使上级政府的政策走样，财政转移支付也经常不能准确到位，事实上成为县域经济的“抽水机”。县里有苦也不敢诉，有理也讲不清。地区间的不平衡和各种利益矛盾冲突，不完全是市管县造成的，但却与这种体制问题有一定的关联。
其三，有利于城乡在经济社会发展中的角色定位清晰，在相当长的时间里通过实行城乡分治更好的解决“三农”问题。城乡混为一体，在市和县功能有很大区别的情况下，市里有着天然的发展优势吸纳要素，其工作重心也转向城市建设与市政管理，势必会出现“重城轻乡”的问题，也很难对“三农”问题有较实质性的帮助和解决，中央对地方的两个最主要行政管理手段公共政策和财政转移支付常常难以正常落实。目前县级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。发展壮大县域经济思想的提出，中央政府和省级政府也将加大经济政策、社会政策的统筹协调，市一级的职能范围逐渐趋少，指导县级发展经济的可能性越来越小，因此，强化县级已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。实行城乡分治，各自解决不同的问题，也符合国际上地方管理的有效模式。县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心致志发展和治理乡村，中央和省可以进行分类指导和政策支持。市不管县并不等于市和县经济联系的减少，市场经济条件下要素的配置有其内在的规律，有人担心的市不管县容易导致市县经济联系断裂是不会出现的。省直管县的改革不是要削弱城市经济发展，而是要通过管理体制创新，发挥市、县的比较优势，发展壮大县域经济，把根基做牢，形成更多的区域经济发展中心，加速城市化进程。
其四，有利于增强县域经济发展的自主性，为县域经济发展创造更多公平的机会。各省下放给县（市）的权限，涵盖了计划、经贸、外贸、国土资源、交通、建设等经济管理领域，县（市）在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面，有了更大的自主选择能力，有利于行政决策和管理更加贴近县域经济发展实际。同时，扩权的县（市）有机会直接与省级政府沟通，和自己原来的顶头上司“坐在了同一位置上”，实际是提升了县域经济发展的平台，这对决策参与、信息交流、把握竞争机会，争取发展空间等，都有实际意义。有的县领导讲，“最明显的变化就是形象，出去一说是省直管县，形象马上就不一样”，对招商引资也非常有吸引力。
其五，有利于通过减少行政层级的“扁平化”革命，提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。层级扁平化不仅是国际上企业的治理趋势，也是各国政府改革的大势所趋。理论上讲，只有完全成熟的市场经济才能摆脱行政区划的限制，在这种情况下，即使行政区划不改革也无大碍。许多国家的行政区划基本上不变化，就是这个道理。我们国家的行政区划反反复复的变动，就是为了调整政区来适应变化了的经济区。就中央政府来说，主观愿望是层级越少越好，政令容易贯彻，下情容易上达。但层级过少，管理幅度就要增大。因此，行政层级的设置要适当，过多过少都有问题。目前世界绝大部分国家实行的是二级或三级制，有些国家实行的是一级制，实行四级制及以上的国家不到20%。美国国土面积与我国相近，实行州一市二级与州一县一镇三级共存制；印度实行邦一县一区三级制；日本为都、道、府、县一市、町、村二级制。相比之下，我国已成为行政层级最多的国家。行政层级过多，不符合国际上的改革发展方向，不仅行政成本上升，更重要的是无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。因此，减少行政层级，已势在必行。
（第二节 改革遇到的情况和需要解决的问题
从国家行政学院调研组2006年7月对浙江的调查和2007年11月对海南的调查来看，目前改革中也遇到了不少实际问题。从各地的实践反响、新闻媒体的报道和调查研究来看，主要有以下几个方面：
一是扩权和放权的落实到位情况不容乐观。一般来讲，扩权和放权大体有1/3到位，1/3半到位，1/3蜻蜓点水。部分试点县官员将“扩权强县”形象的比喻为“一喜一愣一惊”：即看到文件一喜，到部门办事一愣．最终结果心里一惊。有的地方，也放了权，但有许多附加条件，虽然有些附加条件是必要的，但也有一些附加条件没有什么道理，也没有必要，如此一来，县里还是解决不了问题，结果等于没有放权。
二是省辖市对扩权县（市）的支持力度减弱。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，一些地方出现了与扩权县“争收”的情况。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县（市）发展带来很大资金制约。许多县里的官员认为，省直管县探索，需要中间环节无所作为，方能给试点县以真正的扩权。
三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理方式，既要服从块块，也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准，总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件，当上级的文件没有到来的时候，他们因而有时表现的是无所适从。既不愿意背上不支持改革创新的“骂名”，也不愿意冒很大的政策风险，矛盾心态非常明显。因而扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力，也没有更好的办法。
四是催生了县与原来省辖市之间的矛盾。各地的强县扩权和省直管县改革，目前还只是突破了过去的财政体制和部分的人事管理体制，还没有真正涉及行政体制问题，在行政关系还有上下级关系。因此，扩权的这部分县（市）事实上与原来隶属的省辖市管理还没有完全脱钩。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系。县里的工作需要两面周旋和汇报，哪方面都不能疏忽和大意，这就增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量。县里的干部在正式和公开场合还不敢发牢骚，但从内心里希望能彻底地“绕开”地级市，希望地级市“无为而治”。
五是“强县扩权”后省级政府的监督管理能力需要研究。扩权后大量经济社会管理事务将由县级政府直接与省联系，省级政府能否直接管理数量众多的县，县级政府扩权后，省级政府的管理半径增加，如何有效监督县级政府权力的使用，是当前试点改革和未来实行省直管县体制需要研究的问题。
这些情况和问题，都是改革探索中出现的，也是很正常的。正是因为这样的改革具有深远的意义，因此，需要我们从战略上考虑问题，从大局上谋划发展。下面几点也是继续改革探索中必须重视的，有些是需要加以解决的。
其一，增强深化改革的信心和决心。面对存在的问题，有些干部对推进改革的重要性还不理解，认为我国改革任务千头万绪，不一定非要着手进行政府层级方面的改革；有的因为涉及干部利益，甚至不赞成进行此方面的改革；有的改革措施难以落实，如媒体说有的地方甚至“基本停下来了”。我们认为，这项改革当然不是短期能够完成的，需要有一个逐渐的突破的过程，但不能因为推进中有困难就放弃改革，不能因为有困难就满足现状。应当说，中央的一系列指示精神，为这项改革指明了方向，各级地方政府应增强改革的信心和决心。
其二，地方政府应当积极进行改革的探索。目前全国各省的强县扩权和省直管县改革试点，主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省一县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。从我国中央政府来看，已经下决心要改变地方政府层级过多的问题，改革还将向纵深开展，行政体制的省直管县也将真正出现，制度创新的利器将不断解决前进中的问题。值得注意的是，由于改革任务繁重，加之问题复杂，本届中央政府到目前还难以对此问题做出非常具体的规定，希望地方政府解放思想，大胆进行改革的探索，形成经验。
其三，要注意调动市、县两个层面的积极性。推行“省管县”财政体制，弱化了地级市对县的财政管理权，会在某种程度上影响到地级市的积极性。而对于那些经济规模大、财政实力强的地级市，则有可能减少对所辖县（市）的支持和扶助力度，影响县域经济的发展。因此，在推行“省管县”财政体制过程中，特别是在财政体制与行政体制的矛盾未得到有效解决之前，应注重调动和发挥地级市和县及县级市两个积极性，既不影响中心城市与地级市的发展、建设，又使县域经济和农村经济社会发展迈上一个新台阶。注意协调省直管县体制中县（市）同原上级地级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动对基层财政的冲击。另一方面，由于省直管县伴随着扩权强县的激励机制改革，所以要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点步人一放就乱的误区。
其四，让县级政府成为真正的一级权力主体。在发展县域经济，解决“三农”
问题的政策背景下，县级政府责任重大。应当通过改革使县级行政单位功能完善，使县级政府真正成为一个“完整的政府”，成为真正的一级权力主体。省级政府应把大量的行政审批权限和经济管理权下放到县级行政单位，有些中央和省垂直管理单位也要考虑权力下放到县里，提高公共政策的有效性。这既是目前县级政府在经济发展过程中遇到的困难，也是需要尽快统筹解决的问题。当然，在扩权后相关的监督也要加强，以避免权力的滥用。
其五，需要认真设定地方政府的职能。中央、省级政府应当在各地探索的基础上，需要合理划分中央和地方的财权和事权，认真设定地方政府的职能。在此基础上加强统筹协调，在适当的时候出台比较稳妥的渐进式改革举措，如具体的法律法规和政策文件以保证改革的推进力度。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县（市）与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足不活，实际上是缺乏相关法律法规和政策实施细则，一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。
其六，允许和鼓励多种模式的实践探索。从发展方向来看，强县扩权和财政体制上的省直管县应当是向行政体制上的省直管县的渐进过渡阶段，但在省直管县探索过程中，要充分考虑地区的特殊性。行政层级改革方向是实现政府层级的扁平化，但要因地制宜，不宜一刀切。有些地区地广人稀、交通不便问题还没有彻底解决，政府职能转换也尚未到位，在这样的条件下，由县全面承担起经济与社会管理的诸多职责有现实的困难，应当允许和鼓励多种模式的地方行政体制并存发展，应当允许各地根据自己的实际进行探索。鼓励有多样性，允许或早或迟改革。但是，也不能以不搞一刀切，或鼓励有多样性，而不进行改革的探索和创新。
（第三节 财政体制类型和区域改革类型
从省直管县改革类型来看，财政管理体制有四种可以借鉴：
其一，以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；其二，以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；其三，以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；其四，山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。
从改革时间来看，可以分三步走：
其一，在“十一五”期间通过省直管县的改革，减少财政层级，到“十一五”
末期争取把地方省、市、县（市）、乡镇四级财政先扁平化为省、市（县）、乡镇三级。在浙江等经济发达省份或矛盾特别突出的地方，把一部分有条件的县（市）由财政体制省直管县改为行政体制省直管县。
其二，在“十一五”改革的基础上，从理想角度讲，通过“十二五”，即五年的时间，把省、市（县）、乡镇三级财政简化为省、市（县）二级财政。东部、中部和东北地区，条件基本成熟的地方，实现由财政体制省直管县改为行政体制省直管县，乡镇政府改为县政府的派出机构。西部地区也实行财政体制省直管县，乡镇政府可以维持现状。
其三，到“十三五”末，即十年左右的时间，到2020年完成向行政体制的过渡。东部、中部和东北地区，基本实现由财政体制省直管县改为行政体制省直管县，西部少数县（市）实现行政体制省直管县，多数地方实行财政体制省直管县，部分地方乡镇政府改为县政府的派出机构。
总的方向应当是，地级市不再管县（级别可保留），市和县分治，相互不再是上下级关系，而是平行的“兄弟”关系，统一由省直管，即省既直管市又直管县。改革后，市的主要工作是加快城市发展，强化城市管理；县的主要工作是发展县域经济，服务“三农”；市与县的经济合作联系要以市场推动为主，政府协调配合为辅，逐步形成区域经济发展的共同体，区域协调向复合行政方向发展。
