第6章 政府机构 (6)

国务院办事机构负责协助总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能，在权限上只负责某一方面事务的调查、分析、研究和组织协调，承办国务院交办的具体事务，一般不对外直接发布指示、规章。国务院办事机构都冠以“国务院”字样，称“办公室（研究室）”。国务院办事机构一般为正部级，其设置与撤销由国务院决定，其负责人由国务院任免。目前国务院办事机构设有：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室、国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室（其中国务院台湾事务办公室亦为中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室亦为中共中央对外宣传办公室，并列人中共中央直属机构序列）。

国务院直属事业单位。按其事务性质可分为：依法承担执法监管职能的机构，如中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会；承担具有特殊重要性事务的机构，如新华社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、全国社会保障基金理事会；承担专业性特别强事务的机构，如中国地震局、中国气象局。一般而言，事业单位不具有行政管理职能，不是行政机构，仅因其承担的事务重要或特殊，而被列入国务院机构序列。国务院直属事业单位多为正部级。目前国务院直属事业单位共有14个：新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会。

国务院部委管理的国家局。国家局主管特定业务，行使行政管理职能。目前设有：国家信访局（由国务院办公厅管理）、国家粮食局（由国家发展和改革委员会管理）、国家烟草专卖局（由工业和信息化部管理）、国家外国专家局（由人力资源和社会保障部管理）、国家海洋局（由国土资源部管理）、国家测绘局（由国土资源部管理）、国家邮政局（由交通运输部管理）、国家文物局（由文化部管理）、国家中医药管理局（由卫生部管理）、国家外汇管理局（由中国人民银行管理）、国家煤矿安全监察局、国家食品药品监督管理局（由卫生部管理）、国家能源局（由国家发展和改革委员会管理）、国家国防科技工业局（由工业和信息化部管理）、国家民用航空局（由交通运输部管理）、国家公务员局（由人力资源和社会保障部管理）、国家档案局、国家保密局。其中国家档案局亦为中央档案馆、国家保密局亦为中央保密委员会办公室，均为中共中央直属机关的下属机构。

国务院议事协调机构和临时机构，主要承担跨部门的重要业务工作的组织协调任务以及临时突发性事务。议事协调机构议定的事项经国务院同意，由有关的部门按照各自的职责负责办理，在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。议事协调机构和临时机构的设置及撤销由国务院决定。议事协调机构和临时机构，一般不单设办事机构，具体工作由有关部门承担。

单设办事机构的，通常把办事机构设在有关部门内部，称“××领导小组办公室”，与部门内的其他业务司局同等规格。一般而言，这类机构变动相对频繁。目前国务院议事协调机构和临时机构共24个：国家国防动员委员会（具体工作由国家发展和改革委员会、总参谋部、总后勤部承担）、国家边防委员会（具体工作由总参谋部承担）、国务院中央军委空中交通管制委员会（具体工作由总参谋部承担）、全国爱国卫生运动委员会（具体工作由卫生部承担）、全国绿化委员会（具体工作由国家林业局承担）、国务院学位委员会（在教育部单设办事机构）、国家防汛抗旱总指挥部（在水利部单设办事机构）、国务院妇女儿童工作委员会（具体工作由中华全国妇女联合会承担）、全国拥军优属拥政爱民工作领导小组（具体工作由民政部、总政治部承担）、国务院三峡工程建设委员会（单设办事机构）、国务院南水北调工程建设委员会（单设办事机构）、国务院残疾人工作协调委员会（具体工作由中国残疾人联合会承担）、国务院扶贫开发领导小组（单设办事机构）、国务院关税税则委员会（具体工作由财政部承担）、国家减灾委员会（具体工作由民政部承担）、国家科技教育领导小组（办公室设在国务院办公厅）、国家履行《禁止化学武器公约》工作领导小组（具体工作由国家发展和改革委员会承担）、国家禁毒委员会（具体工作由公安部承担）、全国老龄工作委员会（办公室设在民政部）、国务院西部地区开发领导小组（在国家发展和改革委员会单设办事机构）、国务院抗震救灾指挥部（办公室设在中国地震局）、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组（办公室设在商务部）、国务院行政审批制度改革工作领导小组（办公室设在监察部）、国务院纠正行业不正之风办公室（具体工作由监察部承担）。今后议事协调机构除保留扶贫办外，其他的实体性办事机构要陆续撤销。

2．国务院机构的设置和管理

国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。

国务院特设直属机构、国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

国务院议事协调机构和临时机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

设立国务院议事协调机构和临时机构，应当明确规定承担办事职能的具体工作部门；为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构和临时机构，还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。

设立国务院议事协调机构和临时机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构和临时机构。

国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

国务院办公厅、国务院组成部门、国务院特设直属机构、国务院直属机构、国务院办事机构设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。

国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。

国务院行政机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。

国务院行政机构的编制在国务院行政机构设立时加以确定；国务院行政机构增加或者减少编制，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准；国务院议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机构解决。

国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构和国务院办事机构的领导职数，按照国务院组织法的规定确定。国务院组成部门管理的国家行政机构的领导职数，参照国务院组织法关于国务院直属机构领导职数的规定确定。

国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构的司级内设机构的领导职数为一正二副；国务院组成部门管理的国家行政机构的司级内设机构的领导职数根据工作需要为一正二副或者一正一副。

国务院行政机构的处级内设机构的领导职数，按照国家有关规定确定。

二、新一轮的国务院机构改革

2008年3月15日，十一届全国人大一次会议第五次全体会议通过了《国务院机构改革方案》，新一轮国务院机构改革开始启动。按照《方案》的要求，这次国务院机构改革的主要任务是：围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。改革的主要方面包括：

（一）合理配置宏观调控部门职能

国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

（二）加强能源管理机构

设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

（三）组建工业和信息化部

将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划人工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

（四）组建交通运输部

将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划人交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。

（五）组建人力资源和社会保障部

将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划人人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

（六）组建环境保护部

不再保留国家环境保护总局。

（七）组建住房和城乡建设部

不再保留建设部。

（八）国家食品药品监督管理局改由卫生部管理明确卫生部

承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门共27个。

（第三章 地方政府机构

第一编 政府机构

（第一节 地方政府的政治和行政地位

地方政府是国家通过宪法设置在地方的地方国家权力机构和国家行政分治机构。

从宪法规范的角度看，完整、严格意义上的地方政府是由地方人民代表大会、地方行政机关和地方法院、地方检察院组成的。

除了完整意义上的地方政府外，中国地方政府还有其他一些存在形式。其一是上级政府派出的承担一个地区全面治理职能的机构，这类机构的主体是行政机关，但也可能包括其他机构（如人大联络机构等）。上级地方政府的派出机构在承担国家行政的分治功能方面与一般意义上的地方政府没有本质的差别，具有地方政府的实际功能。其二是特别行政区政府。特别行政区政府是全国人民代表大会通过立法专门设立的，具有与一般完整地方政府不同的宪法地位和结构，特别行政区政府所管辖的地方也不同于一般地方政府管辖的地方，由于中国实行单一制中央集权制，因此特别行政区政府及其所辖地方的性质和地位并不特别明确，在一定的意义上可以将其视为地方政府。其三是民族自治地方的自治机关，民族自治地方的自治机关是实行民族区域自治的地方设立的政治和行政机关，在承担中央政府一般分治职能的同时，拥有程度不同的自治权。

一、单一制中央集权制对地方政府的影响

中国是实行单一制中央集权制的国家。单一制是“主要的政府机构即立法、行政和司法机构对该国领土内所有地区和国民行使全权的国家。……从严格的法律意义上说，所有的权力都属于中央政府”的一种中央和地方关系的结构模式。在这种模式中，地方政府是由中央政府设立的，其权力是中央政府授予的。由于所有的地方政府均是中央政府的派生物，因此中央政府在法律上可以任意地安排地方政府的单位和增减地方政府的权力，也可以任意地要求地方政府履行和完成自己的政治和行政意图。

与某些规模较小的单一制中央集权制国家不同，中国的地方政府并不都是由中央政府设立的，有些地方政府是由上级地方政府设立的。但这一事实并不妨碍中国单一制中央集权制的性质：中国是一个在地理和人口方面的超大型国家，因此地方政府必须分级设立，尽管从形式上看并不是所有的中国地方政府都是由中央政府设立的，但由于设立下级地方政府的上级政府是由中央政府设立的，因此也可以将那些不是由中央政府亲自设立的地方政府视为中央政府通过其分治机构间接设立的。

单一制中央集权制度赋予了中央政府以极大的控制和影响地方政府的能力和条件，地方政府在相当的程度和意义上成为中央政府的地方代理人和分治机构。这一事实决定了地方政府在地方政治和行政中的基本地位和立场，而地方政府在地方政治和行政中的基本地位和立场反过来又会影响地方政治和社会的发展状况，因此一般而言，单一制中央集权制的地方政府较少地与地方政治社会发生联系，而更多地体现了中央政府的立场和意愿；地方政治社会的发育因受制于与地方特征相区别的中央政府代理人的影响，相对会处于较低的程度。但另一方面，地方政府毕竟是设立在具体地方的政治和行政单位，必然会在一定程度上反映地方的特征，因此中央政府在设立地方政府的时候都不是随心所欲的，而必须是在继承地方历史传统和承认地方特征的条件下进行的，地方政府也具有一定程度的对中央政府的影响能力。