出路何在？那就是探讨有效的“部门间的协调配合机制”。在这方面，发达国家为我们提供了有益的启示和经验。英国政府1999年发布了《政府现代化白皮书》，其中一个新的理念是“协同政府”，其核心是“确保政策制定的高度协调和具有战略性”。“高度协调”即建立不同部门之间在决策过程中的制度化沟通和协商机制，克服公共决策的部门化，确保不同政策领域之间在政策上的高度一致性和整合性。决策的“战略性”则强调公共决策从长远出发，避免成为对现实压力的被动应付。如果说英国的“协同政府”侧重于决策中的跨部门协调，那么美国的“跨部门合作机制”
则侧重于政策执行中的管理。联邦政府各部门的“年度绩效计划”中，一项法定内容是跨部门合作机制。按照官方的有关实施指南，跨部门合作机制至少包括四个要素：(1)跨部门关系的确认，即明确计划实施过程中可能与哪些外部机构打交道（相关机构）？打交道为了实现哪些具体目标（共同目标）？本部门和外部机构对目标实现肩负的具体责任（各自贡献）；(2)跨部门合作的领导协调机制；(3)跨部门信息共享机制；(4)跨部门合作的激励机制。
政府机构改革如果不是一次性任务，那也具有明显的阶段性和间歇性，而建立有效的“部门间的协调配合机制”，将是一项艰巨而又长期的任务。当“协同政府”、“整体政府”、“跨部门合作机制”等成为国际公共管理研究和政府改革实践中的热门的时候，热炒大部制而忽视“部门间的协调配合机制”，不能不说是一个遗憾。
（第五节 强化环境保护机构的统筹协调职责
在我国全面建设小康社会的历史进程中，党的十七大根据国际国内新形势的发展变化，提出了建设生态文明的新任务和新要求，这是党中央和国务院加强环境保护，改善生态环境，促进可持续发展的重大战略部署。对于履行政府公共管理职能的环境保护机构来说，奋斗目标更加远大，职能地位更加重要，工作任务更加艰巨，现实责任更加突出，迫切需要在改革发展中加强自身建设，强化统筹协调职责。
进入新世纪以来，我国工业化、城镇化进程明显加快，经济发展进入新的上升周期。过去相当长一段时间，国际发达国家和地区传统制造业特别是重化工业大规模向中国转移，也增加了我们自己的资源消耗与污染排放。随着中国经济持续快速发展，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现，环境与发展的矛盾也变得日益突出。经济全球化给我们带来了益处，也加大了我国解决资源环境问题的困难。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足，逐渐成为我国发展中的重大问题．，从国际视野来看，威胁世界经济持续增长的环境因素日益引起人们警惕，全球气候变暖、生物多样性减少、臭氧层破坏、区域性生态环境恶化，环境压力日渐加大，世界各国都面临着压力和挑战。当前，气候变化等环境因素已经成为国际交往与合作中的重要议题，我国的温室气体排放、减排措施、跨界河流开发和水污染等也成为国际社会关注的热点问题，有些甚至成为一些国家和新闻媒体炒作的话题。特别是环境问题、环保标准等与国际贸易顺差等交织在一起，使我国面临的国际形势更加错综复杂。
我国政府高度重视保护环境，将环境保护确立为基本国策，把可持续发展作为重大战略，坚持走新型工业化道路。近年来，坚持以科学发展观统领环境保护事业，坚持预防为主、综合治理，全面推进、重点突破，将节能降耗和污染减排作为约束性指标，着力解决危害人民群众健康和可持续发展的突出环境问题。经过艰苦努力，2007年，全国的主要污染物排放总量首次实现双双下降，环境污染和生态破坏加剧的趋势减缓，部分流域污染治理初见成效，部分城市和地区环境质量有所改善，全社会环境保护意识不断增强。全国环境保护取得明显成效，为推动经济社会全面发展发挥了重要作用。
保护全球环境，已经成为人类社会的共识。作为一个负责任的发展中大国，解决好环境问题，是13亿中国人民的福祉所在，也是人类共同利益的重要体现。十七大报告把“生态文明”作为全面建设小康社会目标的新要求，彰显出发展的新思维。
这不仅对中国自身发展有深远影响，也是对全球日益严峻的生态环境问题做出的庄严承诺，体现了我国作为发展中大国的胸襟和责任。所有这些，都对我国环境保护事业提出了更高的要求。
党的十六大以来，党中央提出了科学发展观的要求，提出了“统筹人与自然和谐发展”的方针，把建设资源节约型、环境友好型社会确立为国民经济与社会发展的战略任务。党的十七大报告进一步提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，强化环境保护，既是当务之急，又是战略任务。
（一）加强环境保护是由我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情决定的。我国人口众多、人均资源紧缺、环境承载力较弱，这是我国的基本国情。我国的国情特点决定了我们始终面临资源短缺和生态环境容量限制这两大约束。沿袭高投入、高能耗、高排放、低效率的粗放型增长方式发展下去，资源难以为继，环境难以承载，我们必须从战略上解决这些问题。这就决定了必须把环境保护作为一项基本国策。
（二）加强环境保护是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观的核心是以人为本，要求实现经济发展与人口资源环境相协调。立足又好又快发展，着眼可持续发展，大力优化经济结构，转变增长方式，需要推进环境保护实现重大转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护与经济发展同步。三是从主要运用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。
（三）加强环境保护是促进社会和谐和解决民生问题的重要内容。环境保护是国家民众生存的大事情，关系到我们子孙万代延续和幸福生活的美好空间。社会主义和谐社会包括人与自然和谐，如果对自然资源过度索取，对生态环境污染破坏，必然导致人与自然关系的紧张，反过来将破坏人与人、人与社会的和谐。近些年来，有些地方环境污染给人民群众生产生活带来了许多问题，有些群体性事件也说明了下大气力解决环境污染的迫切性。
鉴于十分严重的环境压力，需要把环境保护这项工作摆在更加突出的位置。就政府环境保护机构来看，还需要强化环境保护机构的统筹协调职责，突出了这些职能，就有了更多的责任。从国外的经验看，环境保护部门的职能越强化，其环境保护效能发挥的也就更加明显。环境保护机构的调整设置，要体现国家战略和民生需求，有两个方面需要重视：
一是要有利于强化环境保护规划、政策和重大问题的统筹协调，发挥环境保护机构在政府决策中的作用。中央政府的环保职能应主要定位在国家和民生利益层次，要提高环境保护机构对国家经济社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和统筹协调能力，在中央政府决策和决策实施中发挥重要作用。以往的中央政府序列中属于国务院组成部门的机构共有28个，这些部门机构参与国务院的重大决策，政府环境保护机构不在其列，而是划人18个直属机构，负责专业性行政事物管理，属于国务院的办事机构。由于环境保护机构不能够制度性的参与中央政府的决策，其环境保护的理念、政策和措施难以及时顺畅的在决策部门间进行讨论，有些环境保护的政策和改革举措往往牵涉许多参与决策的部门机构，因统筹协调受到制约而难以到位，又缺少制度化的沟通，有时因深入的理解不够和必要的配合缺少而难以实施，即使能够实施其效果也不够理想，其职能难以得到充分发挥，有时甚至或多或少的被弱化、忽略。地方环境保护机构同样存在这样的问题，总体来说，其职能发挥比中央政府的环境保护机构还要弱些。现在看，国家公共环境管理已经不是一个简单的专业性、事务性的行政行为，越来越具有对国家经济社会发展规划、重大决策等方面具有全覆盖的重要影响作用。因此，提高各级环境保护机构在政府决策中的地位，变直属办事部门为直接参与政府的决策组成部门，以强化其统筹协调能力非常必要。
二是要有利于强化环境保护法规的执法和监管，环境保护的职能还需要逐步向专门环境保护机构适当整合。过去鉴于对环境保护机构的定位是直属办事部门，因此，有些环境保护的职能分散到了其他部门，如农业、水利、卫生、国土、建设等部门。
应当说，在环境保护问题不是特别突出的时候，这样进行管理也有它的合理之处，但随着环境保护问题的凸显，多头执法带来了效率低下、相互扯皮、管理盲区等问题，“违法成本低、守法成本高”的现象还没有彻底解决，对地方政府履行环境职能情况的监督和考核也存在难度，更重要的是对整个国家的统筹协调的战略布局会带来负面影响。现在来看，环境保护职能的分散需要加以解决。在进一步的改革发展中，应当本着循序渐进的原则，逐步实现环境保护职能向专门环境保护机构适当整合和集中。
对短期内难以进行整合的少部分环境保护的职能，需要明确责任，确定牵头部门。
（第六节 海南“大部门”体制的先行试验
海南建省后，实行了“小政府、大社会”的体制。如果用现在行政管理体制的改革语言来概括，应当是超前进行了“大部门”体制的实践。
海南省委省政府在建省之初，围绕着到底如何设置机构进行了认真的理论研究和实践总结。对马克思主义经典作家关于政府与社会、人民权利和政府权利等重大理论问题进行了研讨，借鉴了西方发达的市场经济国家政府与社会关系方面的经验，同时也对我国机构改革的经验教训进行了回顾，还聘请中国社会科学院等方面的专家对新的行政管理体制进行设计。海南省委省政府认识到，在进入改革开放的年代，行政管理机构的设置要避免两种错误倾向：一是不能搞成“全能政府”，行政管理机构的设置肯定不是越多越好，不能再走计划经济时代政府包揽一切的老路。二是也不能盲从西方理论，政府仅仅满足充当“守夜人”的角色，机构和权力也不是越少越好。而是应当从省情的实际出发，适应经济社会发展需要，符合发展的前进方向要求，体现出改革的时代精神。
把海南在体制方面的改革创新试验可以归纳为“小政府、大部门、大社会”。主要有两层意思：一是在社会事务的管理方面，政府权力必须改变过去计划经济时代的那种无所不包，统管一切的作法，而是根据事物、对象的不同，分权放权，让广大的社会细胞自主、自治、自我管理；二是在行政和人事管理方面，政府机构也要彻底摆脱计划经济时代的那种臃肿重叠、职责不清、人浮于事、互相扯皮、效率低下的严重弊端，职能要适当完整统一．机构设置要适当减少，人员要更加精干，办事效率要高。应当说，“小政府、大部门、大社会”体制比我们现在行政体制改革推进的“大部门”制内容要丰富得多。但我们也可以这样讲，“小政府、大部门、大社会”体制中有许多闪光的思想，其中，“大部门”制是值得高度重视的内容。
1987年9月26日，在《中共中央、国务院关于建立海南省及其筹备工作的通知》中，对海南建省后的经济政治体制作了具体规定：(1)海黎族苗族自治州，作为省县之间的中间层，应予撤销，建立省直接领导市县的地方行政体制；(2)中央和广东省在海南的企业、事业单位，原则上应下放给海南省；(3)各级机构的设置和人员编制的确定，要符合经济体制和政治体制改革的要求；(4)要坚持党政分开、政企分开，机构要小，要多搞经济实体；(5)机构设置要突破其他省、自治区已有的机构模式，也要比其他经济特区的机构更精干、有效一些，使海南省成为全国省级机构全面改革的试点单位。这些规定已高度概括了海南“小政府、大部门、大社会”
的实质和基本框架。1988年4月，国务院批转的《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》，重申了中央的要求并要求“海南从建省开始，就要按照政治体制改革的要求，坚持党政分开、政企分开，精简机构，多搞经济实体。政府机构的设置，要突破其他省、自治区现在的机构模式，注重精干、高效，实现“小政府、大社会”。
海南建省筹备组严格按照中央的要求，贯彻落实“小政府、大部门、大社会”的改革思想，并在实施过程中明确了“小政府、大部门、大社会”的基本内容：(1)党政分开。由政府全权处理属于政府职权范围内的事务，党组织集中力量和精力管理方向性、全局性的大事，搞好党的建设，真正加强党对特区建设的领导。这是“小政府、大部门、大社会”的基本前提。(2)政企分开。转变政府职能，政府更多地运用间接管理手段，使企业有更大的自主权，真正使企业和市场活起来。这是“小政府、大部门、大社会”的关键。(3)精简高效。即层次少、机构小、人员精、效率高，这是“小政府、大部门、大社会”的基本特征。(4)健全法制。以法治省，这是“小政府、大部门、大社会”的基本方向。(5)下放权力。凡是企业、社会组织、个人能够做的事情，政府要少管或不管，充分调动各个方面的积极性、创造性、逐步扩大社会功能。这是“小政府、大部门、大社会”发展的基本途径。
作为建省的前期步骤，中央、国务院于1987年12月31日起，正式撤销海南黎族苗族自治州，将原自治州所辖7个县改为民族自治县，不设地区级政府，结束了海南行政区、自治州两套机构并立的局面。接着又撤销了海南行政区，组建了省委、省政府和其他省级机构。新组建的省直机构共有48个，比原行政区的机构少了37个，人员编制也比原行政区少了200多人，海南的“小政府、大部门”机制于1988年5月开始启动运行。
