5．问责不代替其他责任形式原则。问责对象受到政府问责，其应问责行为属于有关组织法规定的任免、监督情形的，依组织法的规定处理；如应问责行为违反党纪、政纪的，应当按照规定承担党纪、政纪处分；如应问责行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
政府问责方式包括：诫勉谈话；责令作出书面检查；通报批评；在相关媒体上作公开道歉；停职反省；引咎辞职或责令辞职；法规、规章和党纪规定的其他方式。问责方式可以单独适用或者合并适用。政府问责的程序包括：
（一）启动问责程序
行政首长或分管副职领导由下列方式，发现问责对象有应问责行为的，可以启动问责程序：
1．信访人举报或信访意见、投诉请求；
2．新闻媒体曝光；
3．上级领导有关指示、批示；
4．人大代表的议案或批评、建议、意见和政协委员的提案、建议；
5．司法机关的生效法律文书和司法建议；
6．专门监督机关的建议或行政复议决定；
7．领导在工作检查中的意见；
8．政府秘书长、办公厅（室）根据督查结果提出建议；
9．工作考核意见。
（二）问责程序
对问责对象的问责，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。
问责依照以下程序进行：
1．行政首长或分管副职领导责成问责对象当面汇报。需要调查核实的，责成政府督查机构核实；需要追究政纪责任的，由监察机关调查核实。调查核实形成调查报告，调查报告应当提出问责或不予问责的建议。在调查核实过程中，被调查对象应当作出书面说明。
2．需要给予诫勉谈话方式问责追究的，由政府分管副职领导决定并实施；需要给予责令在政府常务会议上作检查、通报批评、公开道歉方式问责追究的，由政府分管副职领导报请行政首长决定；需要给予停职反省、劝其引咎辞职方式问责追究的，由政府常务会议讨论决定。
3．问责决定由政府办公厅（室）书面送达问责对象。问责决定应当说明问责事实、问责理由和依据，并告知问责对象申辩、陈述权和复查、复核的申请权。
4．作出停职反省或引咎辞职、责令辞职决定的，应当根据干部管理权限和任免程序将问责决定报送有关机关备案。
问责对象应当配合调查，提供真实情况，不得以任何方式阻碍、干扰调查，也不得以任何形式打击报复检举、举报的单位和个人。但问责对象有权进行陈述和申辩。
问责结果作为组织、人事部门考核、任用干部的依据。
问责调查处理实行回避制度。有关工作人员与问责对象有利害关系、可能影响公正处理的，应当回避。
问责对象对问责决定不服，可向政府申请复查、复核。在复查、复核期间，问责决定不停止执行。复查、复核中发现处理错误的，应当及时纠正。
根据《宪法》、《国务院组织法》的有关规定，国务院各部门实行部长、主任负责制；依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，对有些地方政府工作部门依法实行本级人民政府与上一级主管部门双重领导，因此，国务院组成部门和县级以上地方各级人民政府各工作部门对所属内设机构担任领导职务人员的问责和对直接领导的下属机构领导人的问责，可参照上述程序执行。
上述程序要求，同时适用于国务院组成部门、直属的特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位和人民团体、群众团体，也适用于县级以上地方各级人民政府各工作部门、直属事业单位和人民团体、群众团体。
（第四节 建立和完善政府应急管理体制
当前，我国社会进入了转型时期，经济全球化影响越来越深入，社会结构剧烈变动，使得公共危机的形式规模、传播速度和影响程度急剧升级和扩大，以往的应对突发事件的体制已经显得不能适应。面对公共危机多发、频发和重发的挑战，加快健全和完善政府应急管理体制，提高政府应对危机的组织化程度和综合化能力，具有重大意义。
我国政府应急管理在长期实践中逐步形成了统一领导、分级负责、条块结合和属地管理的体制。
（一）党和政府统一领导。我国实行党中央、国务院统一领导应急管理的体制模式。不能认为这仅仅是针对中央政府层面的应急管理体制。我国是单一制国家，中央政府行使全国行政权，国务院是全国应急管理责任主体和最高行政领导机构，统一领导各类突发公共事件预防和处置工作。因此，党中央、国务院对应急管理的领导是在全局意义上讲的，是覆盖全国的。国务院设有安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组织领导机构，负责领导和协调相关领域的应急管理。遇到重大公共危机，通常是启动非常设指挥机构。或者成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，国务院有关部门参加，日常办事机构设在对口主管部门，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。例如，在2003年发生“非典”疫情时，2004年发生高致病性禽流感疫情时，国务院都成立了临时指挥机构，统一领导全国防治疫情工作。为了加强国务院非常态管理的协调职能，2005年末国务院在国务院办公厅内设立了国务院应急管理办公室，为司局级机构，职能是负责国务院办公厅所承担的相关应急管理方面的值班、信息汇总和综合协调工作，发挥运转枢纽作用。
中央政府统一的行政权是通过各级地方政府实现的。地方政府在国务院领导下具体实施应急管理的领导，即由党委和政府共同负责，并承担管理责任，在政府办公厅（办公室）内成立应急管理办公室，在各个相关部门确定管理职能，将政府应急管理权限落实在这些机构中，同时，接受国务院和上级政府的指导。
（二）分类别、分部门管理。一种或几种相关重大公共危机由国务院对口主管部门为主负责预防和处置工作，其他相关政府部门参与配合。国务院各职能部门中负责有应急管理的机构为了应对职责范围内的重大公共危机，分别建立了各自的应急管理指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍，并形成了危机事件的预警预报体制、部际协调体制和救援救助体制等。
（三）分级管理、条块结合。根据公共危机发生的规模程度和影响范围，分别由各级政府实施应急管理；跨省区、跨部门或特别重大的公共危机，由国务院及有关部门进行直接管理，地方各级政府予以协助配合；其他局部性的或一般性的公共危机，由地方相应层级政府负责处理，上级政府或有关部门可予以指导、支持和帮助，初步形成了条块结合的管理结构和响应体制。
（四）建立政府应急预案体系。预案实际上是对政府应急管理职能的进一步明确和细化。近年来，我国政府在以往制订的应急预案的基础上，由国务院领导同志和国务院办公厅组织国务院有关部门和单位进行应急预案编制和修改工作，初步形成了国务院总体应急预案、国务院专项应急预案和部门应急预案相互配套的应急管理预案框架体系。各地政府及部门在国务院的领导下，编制了地方政府应急预案。大型企事业单位在政府指导下也正在编制应急预案。全国各级政府、大型企事业单位应急预案框架已经初步形成。
上述应急管理模式，在我国应对突发公共事件实践中发挥了重要作用，也成为进一步深化政府应急管理体制改革和完善应急管理组织结构、功能配置的基础。
我国目前在应急管理方面，不同程度地存在着部门分割、条块分治、综合不够、信息不畅、责任不明和主体单一等问题，严重制约着应急管理水平和能力的提高。
（一）部门分割。从组织管理看，应急管理存在着部门化倾向，各应急管理部门的垂直管理较为完备，但各部门之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，协调力度不够，协同性较差。例如，对化学污染事故的危机处置，环保部门、生产运输部门、安全生产监管部门和地方政府都有各自的应急管理职能，在有关应急预案中也都有所规定，但如何统一行动、统一调配、相互配合，并没有明确规定，各部门往往只知道本部门职责，不知道如何协调，甚至互不知晓别的部门的职责是什么。从应急管理体系建设看，特别是在基础地理信息、信息通讯、救援队伍和救灾装备的建设方面，存在着部门分割、低水平重复建设情况，影响了国家投入的有效性。例如，有关应急管理部门都有自己的信息系统，有的相当先进和完善，但相互之间没有形成制度化的信息通报和信息资源共享体制和机制。从应急管理响应过程看，一方面灾种主管部门时常会感到救援力量和资源紧缺，另一方面感到协调困难，其他部门现有应急管理力量得不到充分利用，资源闲置。很多地方政府都建立了“应急管理办公室”，与政府值班室两块牌子一套人马，虽然在“职责规定”上写r“承担应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用”，但有的地方并未很好地发挥应急办的作用，与原来的值班室没有区别，当遭遇特大灾害时显得无能为力。在常设机构不起作用的时候，启用应急管理指挥部虽可弥补这一缺陷，但其他应急管理阶段的协调问题并未得到真正解决。因此，加快建立健全应急管理体制，实现资源共享、协同行动，已成为应急管理亟待解决的问题。
（二）条块分治。目前在各级政府之间应急管理职责的划分、应急响应过程中条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定，尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。在实践中，应对公共危机原则上是小灾靠自救、中灾靠地方、大灾靠国家，但由于条块应急管理职责划分并不清晰，经常出现条块衔接配合不够，管理脱节，协调困难等问题。属于“条”管理的单位，“块”不干预，反之亦然。中央所属的企业，在地方发生了重大事故，往往就容易出现与当地政府及有关部门行动的协同性较差等问题，信息通报不及时，地方无法配合救援，导致事故影响扩散，由“小灾”酿成“大祸”，由“单灾”变为“多难”。例如，2003年12月23日位于重庆市开县境内的中国石油天然气公司西南油气田分公司一个气矿发生井喷事故，该矿只是向其上级公司报告了情况，没有及时向所在地的地方政府通报，使地方政府未及时介入应急救援工作，导致含有高浓度硫化氢的天然气喷出后扩散，附近村民中毒，造成243人死亡，直接经济损失9 263万元。
（三）整合不够。由于公共危机的部门化管理不仅导致资源分散，而且降低了危机决策的层次，全局性危机往往被当做局部性问题来应对。为了加强对公共危机的监测，气象、地理、地震、卫生、防疫和统计等政府部门都建立相应的监测体系，开展有关灾害风险的预报预警工作，但从全局看，目前对灾害风险信息的综合利用、分析评估和趋势预测则有所不足，风险评估指标体系不健全，不利于实现综合减灾和早期预警。例如，全球气候变暖已成为不争的事实，这不仅预示着气象灾害的成因出现新的变化趋势，而且对其他类型灾害形成也会产生规律性影响。但对于全球变暖与灾害风险发生之间因果关系的评估预测，主要局限于气象部门，其他部门没有引起高度重视，这势必会影响到综合减灾的预见性和有效性。
（四）信息不畅。信息体制不完善。目前的信息管理体制基本是复制于行政管理体制，逐级管理、对上负责、随意性强、共享性低。这种体制与应急管理的要求不合，是发生信息瞒报、缓报、漏报现象的体制性原因。各个应急管理信息系统相互分割，缺乏互通互连，难以实现信息资源共享，是导致综合性的信息分析和研判不足，综合评估和预测预警欠缺的体制性原因。
（五）责任不明。责任体系不健全。在加强公共安全的大环境下，政府及其部门应急管理的权限有了一定增加，设立专门机构，增加编制，兴建“应急管理指挥大楼”、“应急管理信息平台”等，就是例证。在加大权力的同时，责任意识如不同时提升，责任追究制度没有同步建立，是很危险的。有的地方借口加强党对应急管理的领导，在重大突发事件面前优柔寡断，以集体决策取代个人负责制，造成贻误战机。
（六）主体单一。与分散化相应的，是在政府应急管理体制上过分依赖政府所属部门的力量，不重视发挥社会组织体制的作用，造成应急管理的主体单一，社会参与度较低。提高应急管理能力，需要有全社会的参与。各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众在应急管理中都可以发挥积极的作用。从实践上看，目前对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不够，措施不到位，具体要求不明确，社会危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱，社会参与的动员体制亟待加强。
从整个行政管理体制的意义上讲，我们要提高应急管理综合化程度，需要根据整合资源、降低成本和提高效率的要求，改革行政管理体制，减少专业管理部门，推行“大部委制”，组建专门的应急管理职能机构，在此基础上，综合考虑建立政府应急预警体系、信息体系、决策体系、指挥体系、救援体系、救助体系和评估体系，实现应急管理各个系统之间的协调，建设一个前后衔接、综合配套、功能齐全和运转灵活的应急管理体系。在全面改革行政管理体制到位之前，应该在政府部门之上建立一个协调性的权威机构，指导各个部门步调一致地进行应急管理工作。
根据中央和国务院关于加快建立健全突发公共事件应急管理体制，提高政府应急管理能力的总体要求，现阶段加强政府应急管理体制应当在明确目标、原则和总体框架的基础上，从以下两个方面人手进一步完善政府应急管理体制：一是要明确应急管理体制组织机构和职责分工，重点加强统一协调和相互协同，落实责任；二是要以应急响应全过程为主线，合理设定管理机构，确定各机构间的职能关系和行动程序，提高效率。
从我国实际出发，借鉴国外有益经验，提出以下构想：
政府应急管理体制建设的框架包括：应急管理组织结构(ICS)、应急管理工作体系、领导机构和总体协调机构、分类管理专门机构、联动协调体制等内容。
应急管理组织结构由国务院、国务院应急管理委员会、国务院应急管理委员会办公室（国家应急管理署）、公共危机主管机构、支持保障机构、军队、武警、地方政府及社会组织构成。
