首先，利益集团能够集中代表各种不同利益参与政策的制定过程，利益集团的主要舆论功能就是进入政治过程和影响政府政策。利益集团在政治生活中的活动几乎无孔不入，为了达到它们的目的和要求，利益集团寻求各种机会接近政府机构中重要的决策环节。借助于利益集团的利益传递机制，政府在政策制定过程中，可以了解到不同群体的利益，并在政策中体现并平衡各种不同利益集团的诉求，从而大大推动了公众与政府间的沟通，有助于形成制定政策所需要的多数舆论。
第二，利益集团的存在有助于化解舆论冲突，从而有利于政治稳定。各种利益的充分表达和平衡本身就有助于避免矛盾激化、防止冲突。利益集团作为政治参与的重要工具，通过这种工具，个人寻求对政治活动的影响，利益集团因而成为各个层次政治过程的核心。这种由大大小小利益集团所形成的公共领域具有积极的多元主义的意义，多元政治使各种不同的集团具有多个环节进入政府决策系统，产生一种稳定的理想的决策机制，并最终构成了代议民主政治的现实。为数众多的利益集团通过一定的渠道表达舆论，各种舆论在决策程序中不断碰撞磨合，进而达到各种舆论的妥协，政府决策也随之在各种舆论之间达到一种平衡状态。
第三，利益集团所反映和表达的舆论客观上弥补了国会立法工作的不足，对立法工作起到舆论监督作用。国会要处理的问题涉及各个领域，国会议员不可能准确掌握各个方面的情况。利益集团在维护自身利益的同时，客观上也提醒了国会议员某方面问题的存在。利益集团为了获得有利于自身的政策输出，会尽力说服议员，因此会通过直接游说、参加听证会等各种方式提供一些有关问题的详细资料和数据。而这些资料客观上可以对国会议员的工作起到帮助作用。当然，因为利益集团所代表的是某个特定集团的利益，因而其所提供的资料可能存在片面性，从而有助于形成利己的政策输出，这就需要国会议员有一定的鉴定能力。此外，利益集团时刻关注着国会议员的行为，拓宽了社会对议员的舆论监督通道。因为公众支持与否将直接关系到议员是否能够获得足够的选民支持，国会议员们都非常重视舆论评价。
以上谈到的都是利益集团舆论功能中一个方面，另一方面，利益集团由于其自身目标的单一性、自利性和短期性，加上利益集团不同的社会背景和经济实力，它们在弥补代议制和政党政治不足的同时，也给美国政治生活带来了一定程度的负面影响。各个利益集团在资金基础、组织规模等方面不是平等的，因而他们不可能在游说过程中拥有同样的影响力，也不可能在立法过程中发挥相同的作用。在游说过程中，拥有更强的经济实力和资金支持的利益集团通常可以更容易获得影响力，它们往往主张组织集团利益的最大化，而忽视了社会的共同利益。
思想库与利益集团的舆论互动在“公共政策舆论场”中，虽然利益集团自身也反映和代表特定群体的舆论，是舆论的主体之一，但是从整体上而言，思想库与利益集团之间可以概括为“内容”与“渠道”的关系，思想库好比是舆论的生产商，而利益群体所承担的主要角色就是从自己所代表的群体的利益出发，根据自身需要、有选择性的对思想库舆论进行传播。在思想库发展的早期阶段，这种关系并不十分明显，20世纪70年代以来，随着政策鼓吹型思想库的出现和影响力的日益增加，以及思想库市场的持续繁荣，美国思想库之间面临着严峻的市场竞争，在这种情况下，思想库与利益集团之间的这种舆论互动关系开始逐渐清晰，主要表现为以下两个方面：
一方面，思想库为利益集团提供舆论内容。在华盛顿，旨在对政策施加影响力的产业是一笔每年达数十亿美元的生意，每年院外活动者为了影响和干预政策而花费的金钱超过15亿美元，华盛顿被淹没在利益集团的汪洋中(托马斯，戴伊，2008)。为了在政策制定的主体面前赢得更多的关注度和影响力，利益集团需要对自己切身利益相关的问题进行深入研究和具体分析，而这一点对于大多数利益集团来说是无法做到的，因此他们需要到思想库哪里寻求舆论内容的支持。对于这一点，利益集团通常采用的方式是为思想库就某一具体政策问题提供研究资金，或者直接到思想库市场上去寻找适合自己需要的舆论内容。
例如，美国的军工集团大力支持一些思想库进行国防方面的政策研究，通过他们的研究成果去说服政府。其中最为著名的是由曾在里根政府中担任行政官员的弗兰克，盖夫尼创建的安全政策中心( Center For Security Policy)，其经费主要来源于保守的家族捐赠者和波音、洛克希德、雷声等国防承包商，而这些家族和公司正是美国导弹防御计划的主要获益者( Michelle Ciarrocca et al，2002)。从1988年到2000年间，其成员先后发表了将近200篇鼓吹导弹防御的文章。安全政策中心每年出版一份《国家安全简报>；，主题多为诸如“朝鲜导弹威胁”、“各自军控条约对美国的危害”之类(Michelle Ciarrocca et al，2000)。再比如，美国的以色列游说组织在美国企业研究所、布鲁金斯学会、安全政策中心、外交政策研究所、传统基金会、啥特森研究所等思想库都投入了资金进行有关中东问题的政策研究。2002年5月，热心的犹太复国主义者、美籍以色列富商海姆·萨本出资建立了布鲁金斯学会萨本中东政策中心(The Saban Center for Middle East Policy)。①另一方面，利益集团是思想库可以借助的舆论传播渠道。对于思想库而言，因为非盈利性公共政策研究机构的中立地位和美国法律所限定的不能介入政治过程的规定，思想库在舆论传播渠道上与利益集团相比相对有限。因此，有的时候思想库会借助利益集团的渠道进行影响力的传播和扩散。对于这一点，美国思想库的管理者们都毫不避讳，如国际战略研究中心总裁、对外关系委员会副总裁以及布鲁金斯学会副总裁在接受笔者采访时都曾经确认过这一点。
例如，国际战略研究中心曾经就美国的公共设施的老化和重建问题提出一项政策议案。为了更好地达到影响政府决策的目的，在其舆论扩散过程中，国际战略（参见布鲁金斯学会网站http：//www. brookings. edu/saban/about. aspx）研究中心与美国的一些与公共设施建设相关的利益集团联系，如美国桥梁设计协会、美国劳工联合会、工匠联盟、钢铁工人联盟等，试图取得他们的舆论支持，并且借助他们的舆论力量和渠道进一步扩大思想库的影响力。①对于思想库与利益集团之间的这种关系，很多学者表示担忧，认为思想库将逐渐为利益集团所控制，其舆论反映特定利益集团的利益，而不再是为公共利益服务。笔者认为，这种担心虽不无道理，但却过分夸大了利益集团在“公共政策舆论场”中的地位。
对于思想库而言，即便接受利益集团的资金支持展开对某一具体问题的研究，但是其研究过程和研究结果，也就是舆论的生产过程和产品，思想库掌握相对独立的主导和控制权。也正是因为这一点，思想库才能在激烈的市场竞争中赢得更多资金支持。也就是说美国思想库即便出于自身生存、发展的考虑也很难完全转变为利益集团的代言人。另外，思想库的舆论内容更多关注的是公共政策的宏观方向，而利益群体在这个方向的基础上就具体政策问题的细节对政策制定者施加影响。
（第三节美国思想库与大众传媒
美国民主的基本政治价值是民治，这个原则的实现必须依赖于政府对公众意见的了解和公众对政策信息的充分认识和意见的自由表达，这中间需要大众传媒作为政治参与渠道和舆论放大器。关于大众传媒对影响力的实证研究一直是传播学效果研究的主流。在各种研究的基础上产生了议程设置、二级传播、舆论领袖、培养理论等各种研究成果。它们都从不同角度证明了媒介对舆论的巨大影响力。
大众传媒在“公共政策舆论场”中起到不可替代的重要的作用。一方面，大众① 引自笔者2008年5月23日在华盛顿对国际战略研究中心总裁J。hn Hamre(约翰，哈姆雷)的访谈。
传媒本身是重要的舆论机构，对公共政策具有强大的影响力，它不但传播舆论，还在塑造和引导舆论。另一方面，大众传媒是各种舆论得以传递、沟通、扩散的渠道和平台。但是与思想库相比，大众传媒在公共政策制定过程中，更多是承担信息通道的功能。两者根本的区别在于：大众传媒最重要的角色是舆论的中介和渠道，它的功能是传递信息，而且美国大众传媒绝大多数是以赢利为最终目的；而思想库的明确目的就是生产舆论、制造舆论，进而影响政府决策。大众传媒与思想库之间是互为促进、互为需求的关系。
大众传媒的舆论影响在信息化时代，媒体主宰着大量的信息资源，其权力来自于它们可以决定什么是新闻、如何阐释新闻，来自于它们能够使得广大的受众熟悉政治文化。而今，大众传媒已成为美国公众获取国内外信息，并形成舆论观点的最主要来源之一，同时，媒体报道也是美国政府制定政策的重要参考依据以及推行政策的有力工具。
美国媒体的权利是一种原生型或者初发型的权利，是它设定、决定了公众讨论问题的内容和日程(托马斯·戴伊，2003)103。具体而言，大众传媒对公共政策的影响力体现在以下几个方面：
第一，大众传媒是社会各界和决策机构重要的信息源和舆论传播通道。由于时间和空间的限制，媒体是人们获得信息的最快捷、高效的通道。而今，人们对世界的认识大多数依靠媒体所提供的信息世界，尤其是在对外政策问题上，大多数公众无法接触到美国以外的世界，他们对于外交问题的信息大部分来自于媒体。在这一点上，政策制定者也同样如此，从尼克松时代开始，白宫新闻办公室的人员每天早晨就把报刊上的重要文章剪辑成册，呈送主要官员们参阅。“绝大多数政府官员们一天的工作通常这样开始：或者浏览《华盛顿邮报》、或者浏览《纽约时报》……对于华盛顿大多数的政府官员们来讲，每天早上出现的新闻和评论专栏的内容便是他们一天所要谈论的问题（托马斯·戴伊，2003）134。”对此，前美国总统新闻秘书玛琳·菲茨沃特说：“在今天的大多数国际危机中，我们实际上削减了国务院和各个司局的官员。他们的报告虽然重要，但由于时效慢，无法利用它们做出基本的决策(Frank Stech，1994)。”大众传媒的职能不仅告诉决策者世界上正在发生什么，还会向他们翔实地提供世界舆论是什么样的，有关各方对发生事件的反应是什么。
除此之外，大众传媒是为社会各种舆论提供了一个传播、放大和沟通的渠道，如果没有大众传媒，舆论的形成和舆论的影响力都将大为减慢和降低。以9. II事件为例，危机发生后，美国各大新闻媒体第一时间对这一突发事件进行了现场报道，为决策者和公众提供了最为快捷的信息，而电视媒体强烈的视觉冲击使得美国在最短时间内进入紧急状态，调动了全美公众的爱国情绪，由此拉开了一场席卷全美，乃至全球的反恐斗争。
第二，大众传媒设置了公众舆论和政府舆论的议程和框架。大众传媒也许不能成功的告诉我们如何去思考，然而它在引导和告诉我们应该思考什么方面，却做得惊人的成功(Bernard Cohen，1963)。当大众媒体决定报道哪些舆论以及如何传递的时候，现实世界已经被压缩了，在政治生活中讨论什么议题和怎样讨论这些议题都在很大程度上由媒体所决定(McCombs et al，1972)。大众传媒设定舆论议程的功能，不在于它如何影响公众对某个具体事件的看法，而在于它通过所提供的信息及提供信息的方式告诉公众什么是重要的，应给予关注，什么是不重要的，不必给予重视。这是一种隐蔽的影响方式，潜移默化地在公众的意识中形成某种定势、造成某种舆论，间接地对决策议程产生影响（徐海娜，2006）。大众传媒的框架功能主要是指媒体进行信息传播时，不同的传播框架和方法会影响受众对所传递信息的评价和思考方式。如果说大众传媒的议程设置功能引导受众去“想什么”，框架功能就是引导受众“怎么想”。
以美国对外决策过程为例，大众传媒的议程设定功能可以有三种情况：首先，大众传媒可以将本来没有列入美国议程的某一事件或地区设定在议事日程之中。
例如在1982年以色列入侵黎巴嫩南部地区，以军不断空袭和炮击原教旨主义的聚集地造成许多无辜百姓的伤亡。当这些镜头在美国电视上连续不断地播出时，里根总统直接致电以色列总理要求其停止这种不人道的攻击行动，以色列当局也立即接受了这一要求（李万来，1993）280。其次，大众传媒可以使本来已经设定在美国对外议程中的某一事件或地区在重要性上升级。例如由于媒介不断报道索马里战乱饥荒，黎民百姓尸横遍野的悲惨情景，而促使非洲事务在美国及其他西方各国的议程中迅速升级，最终采取军事救援行动。另外，大众媒介还可以改变或加速改变美国对外政策中的某些决策，这一点在美国的越战政策中表现最为突出。本来美国的传媒是支持政府在越战中的基本政策的，直到1968年哥伦比亚广播公司的权威新闻节目主持人克朗凯特访越归来，并在当年2月27日的新闻节目中指出，越战已经陷入僵局，美国不可能取得胜利，唯一的出路是停战谈判。从此，整个传媒舆论转向反战，每天将战场上传来的伤亡惨状和国内日益高涨的抗议示威反战情绪传播到每个家庭，从而使美国政府在内外交困情势下改变了长期作战的政策(李万来，1993)321。
第三，大众传媒引导和塑造了公众舆论。在美国公共政策制定过程中，无论是政府还是利益集团、思想库，都积极通过大众传媒的力量引导、塑造公共舆论，进而影响政策制定。
